农业供给要素不平衡不充分探究

[摘要]农业发展面临供给要素分配不平衡、活力不充分等问题。针对农村劳动资源、土地制度、财政支农方向、农业经营组织利益分配等要素存在不充分、不平衡等突出问题，在农业供给效率、农业供给抑制、供给成本等方面稳步推进全面深化改革，破除体制机制障碍，为培育农业农村发展新动能和提高农业综合效益注入新活力。

[关键词]农业供给侧改革；供给要素；不平衡不充分

[DOI]1013939/jcnkizgsc201809022

农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，事关全面建成小康社会大局。党的十九大报告提出“实施乡村振兴战略。要坚持农业农村优先发展，加快推进农业农村现代化”。当前，农村经济在我国整体经济发展中是一块短板，农业发展面临供给要素分配不平衡活力不充分等问题。只有在保护粮食安全和农民利益的前提下，紧紧围绕市场需求变化，以提高农业供给质量为主攻方向，以深化农村土地制度和农村集体产权制度等体制改革为支撑，扎实推进农业供给侧改革，走现代农业发展道路，才能实现从全面建成小康社会到社会主义现代化强国的历史飞跃。

为发展多种形式适度规模经营，完善农业支持保护制度，培育新型农业经营主体，健全农业社会化服务体系，必须针对农村劳动资源、土地制度、财政支农方向、农业经营组织利益分配等要素目前存在不平衡不充分等突出问题为重点，在农业供给成本、供给抑制、农业供给效率等方面稳步推进全面深化改革，破除体制机制障碍，为培育农业农村发展新动能和提高农业综合效益注入新活力。

1创新以深化土地制度改革为主线的现代农业发展方式，充分激发土地要素活力，推进农业供给侧结构性改革

土地对国泰民安有着至关重要的作用。近年来随着工业化、城市化进程推进，为确保国家粮食安全、优化土地资源配置、提高劳动生产率、参与世界农产品市场的竞争，农村土地流转和土地规模经营是实现农业的产业化、集约化、现代化的必由之路。目前，我国农村土地流转规模正在稳步扩大。2016年中央下发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，实行土地所有权、承包权、经营权“三权分置”。党的十九大报告强调保持土地承包关系稳定并长久不变，明确第二轮土地承包到期后再延长30年。彰显了中央坚定保护农民土地权益的决心，给农民又一个“定心丸”。但是，当前土地流转实践中逐渐浮现出一些值得关注的问题。一是多元化的所有权主体使得农村土地产权关系混乱，土地使用权的主体、地位、界限、获取与转让的法律程序、法律形式及法律保护手段都没有明确的法律规定。二是农民对土地占有和使用不稳定，导致农民缺乏对土地进行长期投资的热情，对土地资源处于掠夺式经营中，这种缺乏投资的土地，必然导致农业生产的条件无法改善，科技含量低，农业生产力无法提高，农民收入增长缓慢。三是土地流转实现规模经营后能否确保土地继续发挥其对农民的保障功能是改革的难点所在。因此，从全局看，农村土地流转工作亟须中央政府出台一个指导性文件，促进农村土地流转工作健康发展。在土地流转过程中做好以下工作。

（1）因地制宜，根据气候、地形、土壤、水源、人口等因素划分农业用地类型。将真正最大限度地发挥自然条件优势的大面积规模种植的土地划分为农业种植带。这部分是土地流转工作的重点与难点。对于那些不适合规模经营的农地可保持原有的承包经营方式让返乡的一代农民工老有所依。

（2）积极探寻土地流转中合作共赢的流转模式。解决“三农”问题的关键在于，需要有工业化和城市化带动。正如经济学所谓“投资收益递减规律”，随着工业投资密度不断加大，利润率肯定会下降。目前，“逆城市化”现象初见端倪，国家实施乡村振兴战略，鼓励企业家投资农业，大胆吸收农民承包地入股，成为新型农业经营主体。土地流转有利于企业家自主投资打造专属自己的基地，同时发挥当地农民种植管理优势，防范企业在农业生产经验方面的风险，实现双赢。整体土地流转、代耕代种、以土地入股等合作模式的经验值得推广。

（3）地方政府确立土地经营的最大规模，避免规模过大发生“二次承包”。确立“适度规模”时，以保证农户的收入与城市水平比肩为标准，并随着城市化水平不断提高。同时，防止工商资本以圈占土地为目的搞非农产业活动。城市工商资本投入农业将是下一个风口，但未来随着农业现代化的实现，进入农业的工商资本可做农业产业链中的流通商、加工商，而不是农场主。只有让农民成为农场主，均衡农业全产业链收益，才能真正实现城乡平衡发展的乡村振兴战略。

2探索以合理配置劳动资源为目标的新型城镇化发展路径，充分发挥劳动力优势，推进农业供给侧结构性改革

按照党的十九大提出的创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念的要求，如何合理配置农民群体这一庞大的劳动资源，成为我国经济转型升级的关键因素之一。改革开放近40年来，乡村的年轻劳动资源为中国经济发展做出了巨大的贡献。但是，经济快速不均衡的发展，使地区之间尤其是城乡之间在资源分配及效率发挥上差距越来越大，诸多问题浮现出来。主要表现在：①虽然2016年全国30个省份出台户籍制度改革方案，但是各自的权益还是有不小的差异，尤其是医疗、失业、养老等社会保障制度一体化与教育等公共服务均等化仍有很多难题待解。②大城市化浪潮下，大中小城市劳动资源分布极不平衡。大城市以其政治、经济、文化中心的地位，聚集教育、医疗、公共服务等各项资源，有超强的吸引力。小城镇则人口外流、经济凋敝、村庄消亡。因此造成许多农民工处于留不下也回不去的两难境地。③随着对特大城市人口与土地规模的严格控制，农民工劳动力流向处于无所适从的状态，既不愿回到农村，又无法在特大城市生存。低端产业关停并转，大量农民工流向问题没有合理的衔接引导机制将造成劳动力资源严重浪费，并影响社会稳定。

于是，为了完成劳动资源合理配置的目标，想要真正实现农村城镇化、农民市民化、农业工业化，必须渐进式从根本上解决农业人口社会保障一体化与公共服务均等化。①多元主体共同出资是城乡社会保障一体化的首要实现途径。②发展工业，完善农民工就业服务，加强服务技能，提升服务效率品质，保证农民工的合法权利。兴城先兴业，工业化是城镇化的支撑。促进城镇化首要的是城镇能提供就业岗位，能让农民在城里找到工作。若工业不发展，城镇化就如空中建塔。③改进国家土地规划治理体制，为農村宅基地管理改革顺利推动制造条件。④合理引导有序推进农业转移人口市民化并朝着更加科学均衡的布局发展。统筹户籍制度改革和相关经济社会领域改革，采取放开与控制并用的户口迁移政策。我国农村人口减少的难度很大，城镇化水平的提高必须与我国的经济和社会发展水平相适应，杜绝发生集中将贫困空间平移的城市化，就地就近市民化才是最佳的选择。

从国际经验看，当一个国家城市化率超过50%，资本、技术、管理等要素就会向农业部门流动。2016年，我国的城市化率已达576%，资本、技术、管理等要素正在流向农业部门。农村正在成为下一个价值洼地。所以，在国家大力推进现代农业发展道路的关键时期，如何走现代农业道路实现农民就地市民化、农业就地工业化、农村就地城镇化是值得思考的问题。为增加农民收入，推动资本与土地集中，满足大户规模化生产的需求，可以尝试由政府牵线搭桥，动员农民将扶贫资金与承包地入股当地龙头企业，然后以股东与职工双重身份参与生产。使扶贫资金围着穷人转，穷人围着大户转，大户围着产业转，产业围着市场转，实现生产要素充分合理地达到最优配置，物尽其用，人尽其才。只要农村有产业，农民能就业，新型城镇化发展路径必然会越走越宽。所以，农民市民化与农民职业化相结合才是合理配置劳动资源为目标的新型城镇化发展路径的明智之举。

3构建以新型农业经营组织为主体的农业产业链利益分配机制，充分保障利益分配公正，推进农业供给侧结构性改革

围绕着农业的生产，现代农业已经形成了从上游到下游一条完整的农业产业链，这是一个十分庞大的产业集群。目前，中国大多数种地农民只能从种植业上获得收入，没有能从农业服务、加工、流通等一系列产业链上获得收益。作为家庭农场和市场之间的一种非营利的社会中介组织，农业合作社将分散经营的农场主集聚起来与市场连通，并作为一个整体统一对外谈判、物质采购、农产品销售和服务以共同应对市场风险，所以说，农业合作社实际上起到了农、工、商一体化即农业产业化实施主体的作用。我国农民专业合作社自2006年出台以来，取得了一定成效，但并没有发挥保护农民公平利益的作用。①目前我国许多乡镇为了争取国家对农业的财政补贴，大量农民专业合作社是小型农业龙头企业的换牌组织，甚至同时也是家庭农场。没有真正发挥为农民提供全面服务的作用，更没有形成培育职业农民的长效机制。这样的“合作社”，只能解决市场稳定的问题，不能解决利益分享的问题。在全国食品总支出价值为12万亿元的农业产业链上，一般农户只取得1/3强，其余部分基本被各类龙头企业获得了。②虽然農民专业合作社数量保持较快增长，但仍存在合作规模小、人才短缺、资金匮乏、组织功能较差等问题，整体实力依然较弱，无法形成一条完整的农业产业链，因而经营效益不高。③龙头企业替代农民合作社降低了国家财政支农效率。农业龙头企业与农民专业合作社相比，农民在组织地位、参与权、决策权、利益分配权、市场话语权、农村社区建设、农村公共服务等方面都存在很大差异，虽然对乡村振兴有一定的带动引导作用，但达不到强村富民的目标。因此，国家龙头企业扶持政策也妨碍了社会公正。

那么，如何才能使新型农业经营主体从农业产业链上获得收益，形成公平有序的良性合作关系，提高农业经济效益呢？①积极培育新型农业经营主体。针对职业农民的特点和需求，进行差别化的职业技能培训，为各类新型农业经营主体的培育壮大提供人才支撑。建立和完善新型职业农民资格认定制度，实行动态管理机制，调动农民参加教育培训、提升农业技能的主动性。②完善农民专业合作社培育的体制机制，逐步壮大专业合作社的规模与组织功能。充分发挥农民专业合作社的互助合作优势，完善利益联结机制，健全社会化服务体系。③建立农民与企业之间科学合理的利益制衡机制，推动农民资产实现增值并趋于稳定。具体说，就是让农民资源变资产、资金变股金、农民变股东这“三变”实现农业经营主体构建成为紧密的利益联结体。这样，既使农民实现了按多种形式生产要素参与收入分配，又满足了大户规模化生产的需求。不断引导农民合作社、农业企业等与农户间构建形成稳定的利益分配机制，严格执行利润返还和收益共享，实现经营收益的合理分配。④积极为当地农民寻求更多的利益共同点，使其提高对农业开发的参与度并有机会从中收益，根除当地农民与其他利益主体之间的潜在矛盾，从而保证农业的可持续发展。

4改革以调整财政支农对象为主线的财政支农体制，充分实现财政支农精准，推进农业供给侧结构性改革

政府补贴农业就是购买粮食安全。为保护耕地，农村土地等要素市场不可能完全放开，造成农业的比较收益不及工业。为了提高农业比较收益，政府就得给农业以合理补贴。同时，为了让农村的贫困人口同全国一道进入全面小康社会，打赢脱贫攻坚战，在扶贫同扶志、扶智相结合的过程中，也同样需要财政精准支农。目前，农民拥有的宅基地使用权、住房所有权、土地承包权以及林地承包权中，现行法律仅允许“林权”一项可以抵押，且《物权法》与《担保法》明确规定宅基地不得抵押。因此，农民贷款融资成为一项现实难题，财政支农必不可少。美国成为世界第一农业强国，科研、教育、推广“三位一体”的庞大体系加巨额经费投入的模式起了关键的主导作用。目前，我国尚未形成完善的农业法律体系及完整的农业补贴法规，因而每年财政补贴力度很大，成效却不明显。过去补贴标准模糊造成为争取补贴资金而定制项目，近年标准过严又造成补贴资金严重滞留。具体来说，表现在以下几个方面：①农业补贴结构不合理、标准不清晰。补贴资金往往倾向追逐新兴热点项目，注重对农业的所谓规模化、产业化、现代化建设，忽视了对农田水利、交通、电力、信息为主体内容的农业基础设施的建设，也忽视了对农业科技的投入、经营主体的培育、互助组织的构建。②农业补贴管理混乱，资金项目与交通、水利、林业、农业综合开发等专项资金项目在使用方向、实施范围、建设内容、项目安排等方面有一定的重复和交叉。补贴对象面面俱到，降低了资金使用效益，导致跑、冒、滴、漏现象严重。③农民缺乏争取支农补贴，保护自身利益的组织。目前我国的补贴资金不是直接计入农民收入，农民在补贴资金的争取上存在诸多阻碍因素。国家财政支农体制的改革势在必行。

财政支农体制改革的关键是聚焦支农对象。将资金真正用到有利于维护农民利益、助推农业发展上来。正如党的十九大报告指出的要“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济”。①为确保国家粮食安全，国家应将农业投入的重点放在大宗农产品上，按照粮食短缺与过剩分别补贴消费者和生产者的标准，稳定市场，消除粮价大幅度波动。②扶持真正的农民合作社，逐步取消对农业龙头企业的资助。充分发挥国家财政补贴在扶贫与扶志、扶智相结合的作用。财政支农应该逐渐转向支持有胆识有经验的农民组建自己的地域性共同体企业，利用某一地区资源、特色农作物、文化遗产等实现的增收，一定要返还当地。③限制对有机农业、观光农业、乡村旅游等多功能农业的财政支持。虽然发展多功能农业是农民脱贫增收致富的一条重要途径，但多功能农业是将一、二、三产深度整合的新兴农业，不是严格意义上的农业，所以，当其发展到一定阶段，停止对多功能农业等高成本农业的财政支持，把更多的资金用于降低普通老百姓的食品价格。④财政支农还应向农业科技、教育推广倾斜。应大力改革农业科技管理体制，调整农业技术进步方式，加大农业科技、教育推广力度。尝试依托农业大学建立农业科技服务体系。

参考文献：

[1]党国英中国农业发展的战略失误及其矫正研究[J].中国农村经济，2016（7）.

[2]吴咏梅解除农业供给要素抑制探究[J].中国市场，2017（23）.