“一带一路”境外企业安全保障：体系构建与对策研究

白永秀，宁 启

(西北大学 经济管理学院, 陕西 西安 710069)

一、问题的提出

改革开放以来,中国企业“走出去”的步伐不断加快,尤其是在新世纪加入世界贸易组织以来,“走出去”更是被提升至国家战略高度。随着“一带一路”倡议的提出以及建设持续向纵深推进,中国企业“走出去”更是成为常态。截止2017年底,中国已同80个国家、地区和组织签署了“一带一路”合作协议,与“一带一路”沿线24个国家共同建设了75个境外经贸合作区,中国企业累计对沿线国家的投资超过了500亿美元①数据援引自外交部长王毅在2017年国际形势与中国外交研讨会开幕式上的讲话,http://www.fmprc.gov.cn/web/wjbz-673089/zyjh-673099/t1518042.shtml.。2017年中国全年对外承包工程业务完成营业额11 383亿元,按美元计价为1 686亿美元,比上年增长5.8%。其中,对“一带一路”沿线国家完成营业额855亿美元,增长12.6%,占对外承包工程业务完成营业额的比重为50.7%。对外劳务合作派出各类劳务人员52万人,增长5.7%②数据来自国家统计局《中华人民共和国2017年国民经济和社会发展统计公报》,http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201802/t20180228-1585631.html.。与“一带一路”沿线国家的投资合作在我国外贸版图中的地位正在快速上升。但我们在为“一带一路”境外投资取得的成绩感到欣喜时,也不能忽视“一带一路”境外投资日益凸显的安全问题。

“一带一路”倡议科学合理,切实可行,且成效卓著,但实施起来并不是一帆风顺的，即使拥有中国政府的强力推动和沿线国家政府的积极支持也困难重重。“一带一路”沿线区域充斥着众多不安定因素,投资环境不容乐观并有不断恶化的趋势,使我国“一带一路”境外企业的利益受到严重威胁。据不完全统计,2005—2013年在中国的1 000多项海外投资中就有120多项发生争议并遭到东道国干预,大多败诉;2015年有2万多家中国企业在境外进行投资,其中90%以上亏损*新华网 http://www.xinhuanet.com/fortune/2015-02/09/c-127473411.htm。企业所承担的项目是“一带一路”建设的基础,如果企业的利益得不到维护、安全得不到保障,“一带一路”由设想层次向建设层次的顺利转化就会遇到严重阻碍。

就投资硬环境来看,“一带一路”沿线地区的局部战争、暴恐袭击、宗教矛盾、海盗掠夺等危机事件频发。一方面对“一带一路”在陆上和海上的交通运输线构成了实际威胁,阻碍了经贸往来的顺利进行,另一方面严重阻碍了工程项目的施工进度,甚至使建设成果遭到破坏损毁。以海盗劫持船只为例,2007—2012年,在印度洋及索马里海域,发生了15起中国船只遭海盗劫持事件,外国船只遭劫持事件更加频发,使国家间的贸易往来蒙受严重损失。

就投资软环境而言,首先,社会秩序每况愈下。非法移民、疾病传播、跨国犯罪等非传统安全问题深度影响了“一带一路”沿线国家的社会稳定,社会秩序的失衡间接导致合作项目的延期、停工,甚至取消。其次,贸易保护主义抬头。2016年英国通过脱欧公投离开欧盟,2016年底美国总统特朗普上台后,更是直接退出TPP谈判与《巴黎协定》。世界上最重要的两个以自由开放著称的国家公然逆全球化而行,产生多米诺骨牌效应,“一带一路”沿线许多国家纷纷出台保护主义、排外主义、本国优先的政策,体现出严重的封闭倾向性,既提高了投资门槛，也大大增加了企业的安全风险。最后,部分国家对中国大量的海外投资存在疑虑。中国综合国力与国际影响力的稳步提升自然而然地推动了中国企业在海外的部署与扩张,这引起了部分国家的不安与防范。美国的亚太战略、印度的季风计划、欧盟2017年底的反倾销新规等都对中国的对外投资设置障碍。同时，出于对中国缺乏信任的戒备心理,一些国家寻找各种理由阻挠中国企业的合法投资、收购。中国铁建在墨西哥的墨克高铁项目被墨方以石油价格下跌为由宣布取消,中海油收购美国尤尼科公司被美方以涉及国家安全为由进行调查并中断收购。凡此种种恶意阻挠致使投资失败的事例不胜枚举,给我国企业造成巨大损失。

“一带一路”沿线地区令人担忧的投资环境明显提高了我国企业在此地区进行投资的成本。虽然这一区域拥有巨大的投资潜力和发展空间,尤其在基础设施建设和能源合作方面市场广阔,且拥有我国与东道国在政策方面的支持鼓励,但这一洼地也同时布满了荆棘与沼泽,企业利益得不到有效保障仍旧会让大多数投资者望而却步,使“一带一路”项目的投产速度大大降低。

在推动中国企业“走出去”参与“一带一路”建设的同时,为“一带一路”境外企业提供全方位的安全保障、降低各种风险可能带来的损失,成为“一带一路”建设必须高度重视的问题,也是维护国家利益必须积极面对的问题。这不仅关乎“一带一路”建设的理念能否转化为建设实践、建设成果能否惠及全球,更关系到“一带一路”境外企业利益的维护。因此,要全面加强与中国企业“走出去”战略相适应、与“一带一路”倡议相配套的安全保障体系建设,满足中国境外企业在安全方面的迫切需求。

二、“一带一路”境外企业安全保障的相关文献综述

由于长期以来境外企业的不安全事件均以个案的形式偶然发生,因此学界对此问题的研究缺乏足够的重视。客观投资环境的变化与“一带一路”建设的全面推进使境外企业所遭遇的不安全事件的概率大大提升,遂引起了学界对此问题的广泛关注与研究。根据研究目的与方法的不同,我们把对“一带一路”境外企业安全保障问题的已有相关文献分为两类,即关于安全风险因素分析的文献与关于安全保障体系构建的文献。

(一)关于安全风险因素分析的文献

漆彤认为虽然中国企业在海外投资失败既有包括地区局势不稳、东道国不合理干预、法制不健全等客观原因,也包括中方企业程序违规涉嫌腐败、不重视海外政治风险、长期欠缴罚款等主观原因,但根本之处在于投资者对海外风险及法律防范存在普遍性的认识不足[1]。李俊锋将投资风险分为宏观环境下的外源性风险与微观环境下的内源性风险,外源性风险主要包括政治风险、经济风险、文化风险三种风险,内源性风险则主要针对企业内部由决策不当和管理体制缺陷带来的风险[2]。杜军则重点提到由于我国综合国力提升,对相关存在小国心态与弱国心态的国家造成了心理冲击,“中国威胁论”甚嚣尘上,诱发了一些国家对我国境外投资的蓄意阻挠[3]。夏真真针对“21世纪海上丝绸之路”的非传统安全问题展开研究,认为由于国际地缘政治的变化,以及海上丝路线路走向涉及世界多个环境复杂区域,并且海上丝路战略规划安排松散,使得这条线路面临海洋生态恶化、海上恐怖主义、毒品走私以及非法移民等诸多非传统安全问题,应加强双边多边机制、政府—社会参与、权利—责任明晰等方面的安全合作[4]。谭畅认为由于缺乏项目投资的综合评估以及我国企业身份遭到质疑,多年来海外投资失败事件的主要原因在于东道国的客观政治风险、主观人为把控的国家安全限制以及当地生态环境问题等因素的干扰[5]。

(二)关于安全保障体系构建的文献

邓凯基于跨国风险规制理论从法律的视角出发,认为跨国风险规制的核心是构建能有效应对区域安全威胁的法律流程。首先对风险进行分类、设定参数并进行分析,其次运用风险测评矩阵、风险热力地图等方法对风险进行评估并作为决策参考依据,最后建立风险预案制度对风险进行正当处置[6]。许铭通过对影响境外企业安全的因素进行分类,并对主要隐患进行分析,提出建立境外危机管理体系,这一体系涵盖危机爆发前的防范预警、危机爆发后的应急处理和危机结束后的经验总结和后续措施[7]。聂娜基于政治风险理论、现代风险管理理论、全面风险管理理论,提出构建中国境外投资风险管理体系。针对宏观与微观的风险分类,这一体系的构建包括外源性风险治理机制与企业内部性风险治理机制[8]。曾广颜提出通过完善境外安保立法、成立中国境外安保基金、打造企业境外安保风险防范完整链条、培育具有国际竞争力的国内安保企业集团等措施来加强境外安保治理体系的顶层设计[9]。黄河主要对海外投资的政治风险管控进行研究,认为在投资合作洽谈中要注重以政治风险保险为前提条件,同时我国要不断提升对海外投资企业的外交支持保护力度以及加大对安全类公共产品如国际维和、安全护航等公共产品的投放力度[10]。查攀认为“一带一路”背景下境外中资企业安保体系的构建应纳入“一带一路”的顶层设计当中,并从公安专业化的角度出发,认为应运用人防、物防、技防等综合手段构建全时段、全程式的安保部署,对境外企业进行全方位的安全保障[11]。

目前对于“一带一路”境外企业面临的安全风险因素的研究比较充分,能够较为成熟地对安全风险因素进行分类识别与短期预测,尤其是针对政治风险与法律风险等突出问题的研究,已经得到学界以及境外企业的足够重视。但对于安全保障体系构建这一问题的研究仍然不够深入,已有研究也大多停留在宏观性的措施建议和粗线条的体系设计上,对于风险防范以及危机处置等问题仍缺乏科学有效的机制。但应该肯定地说，已有文献对本文提出并设计“一带一路”境外企业安全保障体系具有积极的参考价值。

三、“一带一路”境外企业安全保障体系的构建

“一带一路”境外企业安全保障体系的构建,可依据“双险三控”的思路进行设计。其中“双险”是指风险与危险,既包括中国企业境外投资所面临经济风险,也包括由非市场因素导致的非常规性风险。“三控”包括预控、管控和急控三个方面,“预控”是指境外企业制定的所遇风险与危险的应对预案,属于“双险”预警机制;“管控”是指中国企业对其境外投资项目的立项、施工建设、试产投产、生产运营等全过程进行有效控制,随时化解从境外投资落地到项目运营过程中的风险与危险;“急控”是指中国企业对境外投资项目面临的突发事件的紧急控制,目的是把损失降低到最低程度。“双险三控”将境外企业可能面临的对企业员工人身安全和企业财产安全产生威胁的因素最大限度地全方位涵盖,并对风险与危险发生的事前、事中与事后三阶段进行有效控制与管理,最大限度降低企业的损失。

具体来说,“一带一路”境外企业安全保障体系由“双险”源识别机制、“双险”评估机制、“双险”三控机制构成。

(一)“双险”源识别机制

“双险”源识别机制,是“一带一路”境外企业安全保障体系的基础。我们在对“一带一路”沿线地区局势进行研判并对近年来中国境外企业所遭遇到的不安全事件进行分析的基础上,将中国企业在境外进行投资时,客观环境和企业自身可能存在的不安全因素做了识别、整合与归类。针对不安全因素的影响对象、风险类型,将其分为风险与危险两类。其中，风险既包括企业经济活动中面临的金融、价格、商业信用上的不确定性,也包括企业自身管理失误与违法经营带来的风险,受影响的主要为企业的商业利益。危险则侧重于涉及企业人身安全并易于引发暴力行为的不安全因素,具体涉及境外频发的由政权更迭、民族矛盾、暴恐事件、劳资矛盾、生态破坏等引起的不安全事件。这些事件不仅会使境外企业遭到破坏，更重要的是会对境外企业员工的生命安全构成威胁,尤其是战争与暴恐事件的无意波及以及反华势力有针对性的迫害。相对来说,危险所带来的负面影响更具破坏性且难以恢复,而风险虽然容易辨别且不对现实环境造成破坏,但是频繁、持续地发生会对境外投资的软环境造成深层次的影响及破坏。“双险”的具体识别分类见表1。

表1 中国境外企业风险与危险分类与风险源辨识表

(二)“双险”评估机制

“双险”评估机制的核心思想主要参照美国格雷厄姆(K.J.Graham)与金尼(G.F.Kinney)提出的作业条件危险性评价法(LEC评价法),依此方法对在“一带一路”沿线国家进行投资的项目做半定量的安全状态评估。这一方法对安全事故危险性D(danger)的评估主要考察三个方面的因素,即事故发生的可能性L(likelihood)、暴露在危机中的频度E(exposure)、事故产生的后果C(consequence)。

首先,确定“双险”发生的可能性。LEC评价法中L值的传统划分设为七级,由于现实中不安全事件的发生概率与理论上不完全对等。因此，将完全可能发生的事件近似等同于概率为1的必然事件,分值对应为10;理论上概率为0 的不可能事件在现实中不一定绝对不发生,因此将实际不可能发生的事件的可能性分值对应为0.1,其他事件按照可能性由大到小分别对应10～0.1的取值。但对应于“一带一路”环境下具体风险或危险源演化为不安全事件可能性的判别,则需要在真实统计和逻辑推理的基础上通过综合分析来确定。

其次,确定企业暴露在危机中的频度。这一指标其实并不容易准确衡量,它并不是通过长期观察对危机发生次数的简单统计,而是需要先对“暴露”进行界定,因为某一风险或危险的发生不一定会使所有企业的相关利益都造成威胁。对于战争、暴力冲突等的全覆盖、无差别式影响的危机,会使所有企业完全暴露在不安全因素之下,但对于有针对性或选择性的风险或危险，如侧重于对某一国家的经济惩罚或对于具体行业的过度干预,并不一定会波及我国及所有领域的企业投资,对于任何危机都过度惶恐只会草木皆兵,不利于投资建设。但对于“暴露”的科学界定与合理把控还需要进行深度的研究。

再次,确定“双险”产生后果的严重程度。我们在综合传统LEC评价法对此划分、先行《生产安全事故报告和调查处理条例》中安全事故等级标准以及“一带一路”建设中事故发生所引起的人员伤亡及财产损失的现实情况的基础上,对事故发生的严重程度进行标准划定并调整赋值分数。

最后,确定“双险”等级。根据公式D=L×E×C计算危险分值,并依据危险分值大小,确定风险与危险的等级。对风险与危险等级为Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ级的风险与危险源,确定为一般风险与危险源；对风险与危险等级为Ⅳ、Ⅴ级的风险与危险源,确定为重大风险与危险源。

以上具体划分及赋值见表2。

(三) 双险“三控”机制

对风险的及时应对与正确处理,是风险管理的核心,我们采用“三控”机制对“双险”进行应对处置。具体思路如下:

第一,预控机制。在“双险”评估机制对于风险与危险源的准确识别的前提下,根据不同等级的风险与危险源,预先对应地制定出在不同国家、不同领域进行投资企业所应采取的处置措施,为应对风险与危险做好前期的谋划与准备,增强抵御风险的能力。预控机制是否有效主要取决于“双险”评估机制的预测是否科学、应对措施的关键控制点的把握是否准确以及保护性措施是否全面。

第二,管控机制。管控机制即过程控制机制,侧重于对企业自身在海外经济活动的监督与管理,尤其针对“双险”类型中的商业信用风险、管理风险以及法律风险。这些风险不仅来自于外界环境,更多则发源于企业自身的错误行为,在理论上是完全可以规避的。一方面应从境外投资东道国的市场环境出发,全面深入地了解在当地进行投资生产所需要遵循的法律法规、制度程序,不触碰在当地进行经济活动的法律法规“红线”;另一方面,从内部对企业在决策、招标、投产、建设、交易等环节进行监督与纠正,以保证企业在生产过程中不会受到自身不合理行为所引发的风险威胁。

第三,急控机制。识别机制、预控机制、管控机制都无法确保对于“双险”绝对的精准预警与及时规避,当突发事件发生、损失不可避免时,则要通过提前制定的紧急控制方案进行处理。虽然境外突发事件无法预判,但应定期组织并要求企业对于爆恐活动、自然灾害、生产安全等毫无征兆、破坏性大、危及企业员工安全的事件进行预演并制定科学详尽的应对方案与处置计划,做到有备无患、未雨绸缪。“双险三控”机制的运行模式如图1所示。

四、“一带一路”境外企业安全保障措施

(一)加强境外企业安全保障教育

长期以来,我国境外企业投资主要集中在欧洲、美洲等社会和平安宁、政治稳定有序、市场健康平稳的地区,缺乏足够的在投资环境相对较差的地区投资时进行风险防范与自我保护的意识。因此需要通过建立健全具有全面性、针对性、实用性与持续性的安全教育体系，来强化“一带一路”境外企业的安全保障意识。在这一教育体系中，国家是教育主体,承担规划、组织、实施安全意识教育的责任;教育客体是已经或计划在“一带一路”沿线国家进行投资的中资企业,包括国有企业与民营企业;教育内容包括对企业“一带一路”境外投资项目的全面的环境分析、科学的前景预判以及针对不同“双险”的识别评估、前期准备、突发应急与事后处理等方面,从企业投资的全过程、可能面临的全“双险”进行防范教育与应对教育;教育周期应根据企业投资项目的建设周期、运营周期以及东道国投资环境的安全程度进行设定,保证境外投资企业在主要关键环节及风险较高时期都能得到有效的安全教育。通过安全教育体系的建立与安全教育的实施,一方面让缺乏境外投资经验以及安全保障意识淡薄的企业全面深入地了解境外投资目的国的投资环境，降低遭遇风险的可能性;另一方面帮助企业以自身实际为基础对投资国家与投资领域做出明智的选择,提高抵御“双险”的能力。

图1 “双险三控”运行模式图

(二)制定境外企业安全保障预案

制定预案是企业面对无确切信息显示“双险”确定发生而先期采取的“面对未知而决策”的举措,在反复、真实模拟“双险”发生的同时,不断优化、调整与完善企业的应对策略,使“双险”确定发生时企业能在最短的时间内采取最有效的措施降低“双险”发生带来的危害。首先,要对有可能影响企业安全的各方面因素进行科学评估,对预案制定条件进行严格的限定,增强预案设定条件与“双险”发生时现实条件的契合程度。通过预案条件的科学设置,提高预案模拟的精确性与真实性。其次,对预案内容的准确界定。预案的内容应包含境外企业投资建设、生产经营管理的全过程、全要素和全措施。全过程，即境外企业的投资项目从投标立项、施工建设、试产投产到日常管理、运营维护等全部环节与过程;全要素，一方面包含境外企业可能面临的从市场到政治、文化、社会等外部“双险”,另一方面也要包含企业内部员工管理、生产过程管理、销售管理等企业管理中存在的“双险”;全措施，不但要覆盖“双险”防范措施,而且要覆盖“三控”措施,还要包含安全保障的配套措施。

(三)建立多层次安全保障组织体系

对境外企业的安全保障不能全部依靠国家的力量,需要利用整个社会的全部资源，调动整个社会的全部力量,建立立体多维的安全保障组织体系。这一体系的建立是由“双险”的多样性、国家力量的局限性共同决定的,其自上而下由国家、安保协会与境外企业三方力量组成。具体来说，由国家对境外企业的安全保障组织进行统领、管理与指导,并在国家层面通过采取国际维和、海军护航或外交保护等方式,对境外企业的安全提供最强有力的保障,尤其是当企业面对重大、突发、恶劣的不安全事件时,能够发挥最为重要的作用。安保协会是安全保障组织体系中的主体,由信息搜集平台、商业保险公司、专业安保公司、法律援助机构、医疗救助机构等能够提供安全保障要素的单位组成,在“一带一路”沿线区域小国集中的地区,可直接设立区域性安保协会,协会所处国家内所有中方企业都是其会员单位。这一协会由国家相关机构进行直接统一指导与协调,主要对国家力量保护失灵、保护成本过高、保护力量不足的领域提供安全保障服务,例如风险信息的搜集与发布、企业商业风险的担保与分散、投资贸易的争端等。企业内部的安保组织是安全保障组织体系中的基础,有必要强制要求境外企业设立专门负责安保工作的部门,这一部门的工作重点既包括直接为所在企业提供安全保护，又包括与所在安保协会的沟通联系。在平时要定期向安保协会汇报企业的安全状况及可能面临的安全风险,在“双险”发生时要配合、服从安保协会的安排与行动,规避“双险”带来的损失。

(四)完善双边投资保护机制

对双边投资保护机制的完善,主要依靠我国与各国间双边投资保护协定(BIT)的签署。双边投资保护协定能够为投资国在东道国的投资利益提供法律上的保障,有效增强投资者的信心。目前,我国已同世界范围内104个国家和地区签署了双边投资保护协定,这些国家大多分布在中亚、西亚、非洲、欧洲这些“一带一路”沿线地区。但由于双边投资保护协定的时效性——这些协定签署的时间大量集中在20世纪90年代期间，已经无法为采用新兴投资类型与投资手段的投资活动提供有效的保障,并且时至今日依旧未能与美国、加拿大、巴西等重要投资目的国签署这一协定。在新形势下需要加快旧有双边投资保护协定的重新协商签署以及与未达成双边投资保护共识的国家加快谈判,不断优化我国企业境外投资环境。具体来说，这一协定能够通过以下渠道与特点效用保护我国境外商业利益的安全:第一,双边投资保护协定具有法律效力。签署双方必须履行规定义务,这样能够有效抵御由于东道国法律修改、政策变动引起投资条件变化而带来的风险。第二,双边投资保护协定能将商业行为与外交行为相连接。根据协议规定,投资国在东道国遭遇不公平待遇并且没有得到东道国及时公正的法律援助时,可直接向我国驻东道国使领馆寻求外交保护,我国政府将通过外交渠道维护企业的合法利益。第三,当发生投资争议时可提请国际仲裁。国际仲裁由国际投资争端解决中心(ICSID)进行,ICSID的自治机制能有效排除东道国法院的司法干预[12],维护判决的公平公正。

(五)完善多渠道保险体系

首先,设立“国家境外企业安全保障基金”。一方面,通过直接的资金补助与导向性的资金支持,引导企业加强自身的安保力量,降低境外企业在安全保障方面所负担的成本。另一方面,对遭遇风险并受到重大损失的企业提供快速的资金救援,避免企业在面临重大困境无法及时应对时,再次陷入更严重的危机,同时也为企业的恢复生产提供倾力支持。其次,强制境外投资企业投保出口信用保险。出口信用保险是由政府提供的非盈利的政策性险种,以国家作为后盾,是对境外投资者的国家保证。这种属于政治风险保险的险种能够有效应对汇兑限制、东道国国有化、政府违约、战争破坏等政治风险,同时能够为投保企业提供开拓市场、补偿损失、信贷融资、提升信用等境外企业投资所急需的帮助与需要。最后,推动国内商业保险公司在“一带一路”沿线国家开展境外承保业务。政府提供的海外投资保险侧重于对政治风险的保障,但是对于企业财产安全、工程建设安全、收购并购风险等无法提供充足的保障,同时东道国的保险程序与服务能力对于我国企业也无法完全适用,这一板块目前较为薄弱。出于商业利益的考量，目前国内一些保险公司正在尝试在境外国家进行业务布局,国家应尽快出台相关政策,支持保险业务走出去,完善境外企业保险体系。

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