上海市松江区河湖水面面积分析研究

王鹏飞

（上海市松江区水务管理所，201600，上海）

上海市松江区地处南方滨海地区，常年平均降雨量丰沛，且地下水水位较高，加之城市化进程速度很快，下垫面要素变化剧烈，容易发生短时强降水天气，而下垫面对降水的下渗、滞留能力不是很突出。如何将降水有效地吸纳、调蓄利用，是松江区城市防洪与减灾的一个重要研究课题。因而，河湖水面对降水蓄、滞、留的关键性作用被凸显出来。

河湖作为城市降雨涝水外排的主要“接纳地”，其面积占比（河湖水面率）是河湖调蓄能力的最直接体现，水面率的高低直接影响着城市防洪除涝能力的高低，是城市防洪除涝能力的重要指标之一。同时，河湖水面面积也是影响河道水体自净能力的因素之一，对保持和改善河道水环境具有重要的、不可替代的作用。当前，河湖水环境问题突出已成为城市建设的主要短板之一，河湖水面是河湖水环境的主要承载，管控好河湖水面率至关重要，确保松江区河湖水面面积“只增不减”，达到规定的河湖水面率更是任务紧迫。

一、松江区2016年河湖水面面积总体情况

1.河湖的界定

河湖指纳入水面面积控制且纳入河湖管理的水体。其他河湖指纳入水面面积控制但不纳入河湖管理的水体（即权属单位自管）。

2.河湖界定成果

根据2017年名录外水体分类界定工作成果，2016年松江全区河湖数量1 592条段，河湖水面面积48.22 km2，河湖水面率7.96%。其中河湖1 376条段，面积45.56 km2，占全区面积的7.52%；其他河湖216条段，面积2.67 km2，占全区面积的0.44%。另外，还有小微水体约5.04 km2，不纳入水面面积控制。

按河湖管理等级分，市管河湖7条段，面积12.68 km2，占全区面积的2.09%；区管河湖79条段，面积14.36 km2，占全区面积的2.42%；镇管河湖385条段，面积9.84 km2，占全区面积的1.63%；村级河湖905条段，面积8.39 km2，占全区面积的 1.39%；其他河湖216条段，面积2.67 km2，占全区面积的0.44%。

二、河湖水面面积对比分析

1.河湖水面面积调查对比情况

2011年上海市开展了第一次全国水利普查暨第二次水资源普查工作，根据普查成果，2011年松江全区河湖水面面积49.28 km2，河湖水面率8.14%。其中，河道数量1 420条段，面积46.10km2；湖泊数量58个，面积1.27 km2；名录外水体1个，面积1.91 km2。

2016年全区河湖水面面积情况与2011年水利普查成果数据对比见表1。

表1 2011年与2016年河湖水面面积对比

2.河湖水面面积变化原因分析

市管河道：2016年与2011年的数量一样，面积增加0.11 km2，市管河道近几年未进行整治，故面积基本保持不变，增加部分主要是行政边界原因。

区管河道：2016年比2011年增加12条段，其中9条段为区内河道，因河道功能和定位发生变化，由镇村级调整为区管，其余3条段因行政边界从其他区调整至区内；面积增加1.43 km2，主要是因为河道等级提升以及2个湖泊并入区管河道而增加了区管河道面积。

镇村级河道：2016年比2011年减少57条段，面积减少2.37 km2，其中0.91 km2调整为区管河道，其余1.46 km2一部分因为是企业、小区内部景观水系而调整至其他河湖 （自管），也有部分是因为开发建设需要先行填埋。比如将军圩圩区，2011年有河道13条段，面积 0.32 km2，由于大型居住社区开发建设，至2016年河道为10条段，面积 0.20 km2，面积减幅约40%。

从全区来看，2016年比2011年河湖水面面积减少1.07 km2，如不计名录外水体，2016年比2011年河湖水面面积增加0.84 km2。相比2011年水利普查，2016年河湖水面面积减少的主要原因是各街镇在对名录外水体分类界定时，对于一些村沟宅河和名录外水体，作为小微水体处理，没有纳入水面面积控制。由于2017年名录外水体分类界定与2011年水利普查对于纳入河湖管理的水面面积定义及名录外水体的定义有所区别，所以较难分析全区河湖水面面积的变化情况，也难以判断全区河湖水面面积增减情况。但从近年的水面率监控和全区整体来看，纳入河湖管理的水体面积总体变化不大。从个体（单条河道）或者部分圩区来看，特别是处于开发建设过程中的区域，部分地方的河湖水面面积有所减少。

三、河湖水面面积管理存在的问题

1.规划层面不一致

一方面，松江区域内到底需要保持多少水面面积没有确切模型计算。水面率的大小与城市河湖水系吸纳、调蓄雨洪的能力、海绵城市的径流控制目标存在哪些内在的定量关系，如何在设计雨量条件下推求区域适宜水面率，这些问题目前尚未开展相关研究。另一方面，控制性详细规划与水利规划中的河道规模不一致。在编制区域总体规划控制性详细规划时，考虑地块的归整性和出让，以及土地的利用效率，总体规划、控制性详细规划中的部分河道宽度比水利规划小。也有部分区域在编制总体规划、控制性详细规划时，未编制水系专业规划，对每条河道的布局和规模未进行论证，导致区域开发主体在实施河道整治时，难以按防洪除涝标准所需的河湖水面率进行控制，甚至造成水面面积开填平衡不够。

2.管理责任不明确

按照管理等级，目前松江区河湖等级分为市管、区管、镇管、村级，市管、区管河湖一般河道规模较大，水系规模布局已基本成型，相对来说少有变化。对于镇村级河道，各街镇管理的具体责任和管理部门不明确，主要依靠各基层的水务站。特别是对于整体开发的一些区域，街镇与开发主体之间的河湖管理责任不清晰，导致河湖管理不到位。部分区域在开发建设时，未严格按照“开大于填、先开后填”的要求实施；对河道水系的重视程度不够，存在“侥幸”思想，认为河道水系填埋需要行政审批，程序时间较长，而土地已出让，急于实施建设，先填了再说；有时采取承诺的方式，先行填河，承诺后续再将河道新开出来。

3.河道水系自然灭失

部分河道由于规模较小、位置偏远，或者处于交界处，管理主体模糊，因疏于日常养护管理，慢慢地“淤积成地”或者逐渐被填埋。

4.监管有待进一步加强

松江区河湖分布广、数量多，但只有区级层面的执法机构，执法力量较薄弱。涉河违法行为往往是事后或是举报后才知道，错失控制违法行为的最佳时机，给后续的纠正、处罚带来一定的难度。

5.新增河湖用地与其他保护用地之间矛盾突出

河湖水系有一定的特殊性，需满足一定的河湖水面率和河网密度，新增河湖水面面积难免要涉及建设用地、基本农田、道路红线等区域，这给松江区河湖规划确定的河湖蓝线落地并达到2020年规定的河湖水面率目标带来非常大的难度，甚至根本无法落实。

四、河湖建设发展的建议和对策

1.加强规划管理

加强水系专业规划与控制性详细规划之间的衔接，在编制控制性详细规划时，要紧密结合现状河湖情况，合理规划水系，重点处理好区域排水、建设地块、道路红线等要素之间的关系。确需水系调整的，进行科学合理论证。目前，松江区正在编制河湖蓝线专项规划，审批后成果数据将纳入上海市管控要素，这将有利于今后河湖水系的管理和控制。

2.加快河湖确权

目前，河湖的土地属性多样，而且不同行业对河湖占地与建设用地、基本农田等的概念、统计等标准不统一，口径不一致，给河湖水面面积的管理带来一定难度。要加快河湖的划界确权工作，明确相关的操作办法和程序，统一河湖水面的概念定义，并尽快划定和明确河湖管理范围。

3.加强河湖监管

要加强河湖监管，进一步充实监管力量，加大对随意填埋河湖、侵占河道蓝线等违法行为的行政处罚力度；利用遥感、信息化等技术，全覆盖、多方式进行河湖管控，做到早发现、早处理，避免形成既成事实，增加执法成本。积极探索水务执法下沉和前移的可行办法。

4.落实管理责任

进一步实施河长制湖长制，全面落实“一河一长、一湖一长、一片一长”的河湖管理体系和责任，加快制定河长制、湖长制考核办法，加强对河长、湖长履职情况的监督，确保责任和履职到位，有效发挥河长制、湖长制应有的作用。加快推进河湖日常管理养护的市场化运作，完善相应的工作机制，并加强考核监管。

[1]上海市第一次全国水利普查暨第二次水资源普查松江区普查技术报告[R].2014.

[2]赵璧奎，等.海绵城市建设中区域适宜水面率研究及应用[J].广东水利水电，2017（5）.

[3]中办国办印发关于全面推行河长制的意见[J].中国水利，2016（23）.