浙江省农村社区建设实践与反思

2018-03-16刘云宝郭海霞

现代农业科技 2018年3期

刘云宝郭海霞

摘要浙江省农村社区建设已开展10余年，经验与问题并存。本文对浙江省农村社区建设的实践历程及其内在逻辑进行系统梳理，在此基础上总结提炼出宝贵经验；从农村社区组织建设、政府介入权限、农民权益保护等方面对浙江省农村社区建设的现实困境进行反思，最后提出了浙江省农村社区建设的完善路径，以期对其他地区农村社区建设提供借鉴。

关键词农村社区建设；实践；困境；完善路径；浙江省

中图分类号 C912.82 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2018）03-0287-04

Abstract The rural community construction in Zhejiang Province has been conducted for more than ten years，experience coexisted with problems.Based on the systematic arrangement of practice process of rural community construction in Zhejiang Province and its internal logic，this paper summarized the valuable experience，reflected on the realistic difficulties of rural community construction in Zhejiang Province from the aspects of rural community organization construction，government intervention rights and protection of farmers′ rights and interests，finally put forward the path to improve the rural community construction in Zhejiang Province，in order to provide reference and reflection for the rural community construction in other places.

Key words rural community construction；practice；difficulty；improving path；Zhejiang Province

浙江省作為民政部首批农村社区建设试点地区，其农村社区建设一直走在全国的前列。顶层设计上，从2007年的《关于推进农村社区建设的意见》到2017年的《关于深入推进农村社区建设的实施意见》；建设实践上，从“千村整治万村示范”到开展“美丽乡村”建设，浙江省广大的乡村地区正在悄悄地发生着巨变。同时，由于户籍制度改革的推进，“城里人”和“乡下人”的身份烙印正在逐步消除。本文结合浙江省农村社区建设的实践对发展困境进行反思，并提出相应完善路径。

1 浙江省农村社区建设的发展历程与实践经验

德国社会学家滕尼斯在其出版的《共同体与社会》中将社区理解为基于“共同的意志”建立起来的自然联合体，其中“共同的意志”包括彼此相近的历史、传统、风俗、信任等[1]。20世纪20年代，以帕克为代表的芝加哥学派从都市生态学的研究出发，把社区的概念引入社会学，并成为社会学研究的一个重要分支。1933年，费孝通先生在介绍帕克的社会学理论时，将“community”一词翻译成“社区”，也是第一个把社区的概念引入我国的学者。

农村社区又称为农村共同体或乡村社区、村落社区，它是以中心村、若干个行政村或自然村为范围，以多种社会关系和社会认知相结合的社会生活共同体。我国农村社区建设就是在基层党委和当地政府的领导下、在社区民众和各种社会力量的参与下加强农村基础设施建设、打造生态宜居的居住环境、推动村域经济发展、建设完善的社会保障和公共产品体系，强化公共管理与服务功能，提升农村居民物质文化生活水平的过程。浙江省农村社区建设一直走在全国前列，在建设水平、推进规模、启动时间等方面均遥遥领先于其他省市[2]。

1.1 浙江省农村社区建设的发展历程

1.1.1 自发探索阶段（2003—2005年）。浙江省委、省政府一直高度重视“三农”工作，在新农村建设的基础之上又在全国较早提出并开展农村社区建设试点工作[3]。早在2003年，浙江省委、省政府就开始部署“千村示范、万村整治”的新农村建设工作，要求各地按照布局优化、道路硬化、村庄绿化、路灯亮化、卫生洁化、河道净化、住宅美化、服务强化的要求，加快建设规划科学、经济发达、文化繁荣、环境优美、服务健全、管理民主、社会和谐、生活富裕的农村新社区，促进城市现代文明向农村辐射。在实施过程中，对村庄未来规划进行详尽编制，全面开展河道洁化、改水改厕、污水治理、垃圾清理等农村环境整治，农村面貌出现了“脱胎换骨”的变化。2004年，浙江省委、省政府又进一步提出按照“改造城中村、合并小型村、拆除空心村、缩减自然村”的要求加快中心村和农村新社区建设。从2005年开始，浙江省政府每年印发《浙江省年度城乡统筹发展水平综合评价报告》，以便为各级政府部门的决策提供一些依据。浙江省在早期的农村社区建设探索中从开始的“千村示范、万村整治”工程到统筹城乡发展都为下一步的农村社区建设打下了坚实的基础。

1.1.2 启动试点阶段（2006—2007年）。2006年，国家民政部正式提出“农村社区建设”的要求后，浙江省把“一手抓试点实验、一手抓课题研究”作为推进农村社区建设的重要辅助，组建专家团队，对实践当中出现的问题进行研究分析。2006年8月，根据省委、省政府的部署，省民政厅确定了46个农村社区试点实验村，覆盖全省11个县（市、区）。2007年4月，省委、省政府出台《关于推进和谐社区建设的意见》。同年，浙江省18个县（市、区）被民政部确定为全国农村社区建设实验县（市、区）。从2007年起，浙江省委、省政府领导将农村社区建设作为重点调研课题，围绕“农村社区治理机制创新研究”“农村社区服务体系构建研究”“农村社区的基础设施建设研究”等方面开展了扎实有效的研究，为省委、省政府关于农村社区建设文件的出台奠定了坚实的理论基础，也有力促进了试点实验工作的开展。

1.1.3 全面推进阶段（2008年至今）。2008年12月，浙江省委、省政府召开全省农村社区建设工作会议，拉开了全面推进农村社区建设的序幕。这次会议过后，省委省政府随即下发了《关于推进农村社区建设的意见》，从指导思想、主要任务、基本原则以及保障措施等方面对农村社区建设进行顶层设计，并在全国率先形成了系统的农村社区建设制度体系。这份文件也得到民政部的高度重视，并向全国作了相关的推广介绍。2008年之后，浙江省又陆续下发了有关农村社区建设的《浙江省城乡社区服务业“十二五”发展规划》《关于加强农村社区服务中心建设的通知》《关于农村社区布局规划编制的指导意见》等政策文件。根据浙江省安吉县美丽乡村建设的实践经验，2010年浙江省政府出台了《浙江省美丽乡村建设行动计划（2011—2015年）》，强调要为农村社区居民打造生态宜居的生活环境，也从生态和谐的角度有力地支持了农村社区的建设工作。2012年3月新修订的《浙江省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》单列“农村社区建设”一章，明确农村社区的职能定位及村民委员会、基层人民政府和其他相关单位支持和参与农村社区建设的职责、农村社区建设和服务经费保障等，为进一步推动农村社区建设提供法律保障。2016年，浙江省农办印发了《浙江省美丽乡村建设行动计划（2016—2020年）》，对浙江省今后5年美丽乡村建设提出了具体要求、基本原则及工作举措。2017年3月，浙江省委办公厅印发《关于深入推进农村社区建设的实施意见》，该文件针对浙江省农村社区建设中出现的新问题、新情况，从强化农村社区文化认同、增强农村社区服务功能、完善农村社区治理机制、推进农村社区法治建设、形成农村社区建设强大合力等方面对下一步全省农村社区建设作了具体部署。

1.2 浙江省农村社区建设的实践经验

浙江省是农村社区建设起步较早的省份之一，历经10余年，始终坚持以城乡统筹发展、巩固基层政权为导向，抓规划布局、抓设施投入、抓机制创新，农村社区建设取得了显著成果。目前，已基本形成设施完善、功能配套、机制健全、数量全覆盖的农村社区建设新格局。农村社区也已成为农村各项综合服务和日常管理的平台。迄今，浙江省农村社区建设积累的实践经验如下。

1.2.1 坚持政策先行。省委、省政府及城乡社区建设领导小组先后制定了《关于推进农村社区建设的意见》《浙江省城乡社区服务业“十二五”发展规划》《关于加强农村社区服务中心建设的通知》《关于农村社区布局规划编制的指导意见》《关于深入推进农村社区建设的实施意见》等政策文件。而2012年3月新修订的《浙江省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》更是单列“农村社区建设”一章，为推动农村社区建设提供法律保障。

1.2.2 做好建设规划。以县（市、区）为规划单位，农村社区布局规划充分考虑辖区内服务人口、服务半径等因素，并与县域总体规划、村庄布局规划进行有效衔接。规模较小、距离较近、生产生活方式比较相近的村实行多村建一社区，1 000人以上的村单独建立社区。目前，浙江省累计建成农村社区1.9万个，覆盖2.5万余个村，覆盖率达95%，大部分社区服务半径2 km，最远步行20 min即可到达。

1.2.3 建立服务设施体系。以城市社区为样板，建立了以综合性社区服务中心为主体，卫生、文化、养老等相配套的设施体系。目前，全省共建成农村社区服务中心1.9万个、农村社区卫生站1.8万个、农村居家养老服务站1.3万个、农村文化礼堂3 400余个、居家养老服务照料中心1.1万个，基本实现了综合服务全覆盖。

1.2.4 深化民主自治。以基层党组织为领导核心，全面实行村委会自荐直选，完善“五议两公开（党员大会审议、村务联席会议商议、村党组织提议、党员群众建议、村民代表会议决议、表决结果公开、实施情况公开）”决策程序，推行重大事项村民票決制。充分发挥村规民约在促进村民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督中的积极作用。围绕基层公共事务和公益事业，引导农村居民广泛参与协商，形成民情恳谈会、乡贤参事会等基层协商民主形式。

1.2.5 推进“三社联动”。加大购买服务、公益创投、项目资助力度，大力培育农村社区社会组织，依托老年协会、红白理事会等，探索发展联合型、公益性社区社会组织。目前，全省农村社区社会组织近5万个，在推进农村社区治理创新中发挥了积极作用。

1.2.6 清理“三多”事项。针对社区机构牌子多、创建达标多、考核评比多的“三多”问题，开展集中整治，实现了所有农村社区门口只挂3～4块牌子，机构牌子取消率达98.3%，考核评比、创建达标取消率达94.1%。

1.2.7 严格事项准入。建立了“一张清单”和“一项制度”：一张清单就是社区工作事项清单，明确社区协助党委、政府工作的职责，确保按照事项清单开展工作；一项制度就是社区工作事项准入制度，实行统一管理和严格审核准入，对确需由社区承担的事项落实配套经费。

1.2.8 创新服务方式。实现“96345”呼叫号社会服务信息平台全省联网，热线服务向农村延伸，累计话务量达2 000万人次。对留守老人、留守儿童等重点群体已着手实名制信息库建设，并建立“一对一”关爱帮扶制度。制定出台向社会力量购买服务目录，建立社区服务项目制，提高社区服务专业化水平[4]。

1.3 浙江省农村社区管理平台建设

浙江省的农村社区建设以“一村一社区”为主、“几村一社区”为辅；在治理机制上，基本上按照“社区是服务单位，村庄是实质治理单元”的理念来进行。在实践中，地方根据各自的实际情况探索出不同的社区管理模式，这些创新大致可以分为3类[5]。

1.3.1 以“舟山做法”为代表，从基层管理体制改革入手，把社区管委会作为新的管理平台。舟山市农村社区的建设实践中，在保留原村“三驾马车”（村党支部、村委会和村经济合作社）的基础上，另外增加了2个机构，分别是社区管理委员会和社区党总支。这2个社区机构独立于村庄的生产、经营活动之外，只负责该居住区域的公益事业和公共事务。组建新型社区的原各村级集体资产所有权不变，按“取之于民、用之于民”和“不打破、不平调”的原则处置。社区管委会视辖区人口规模安排3～8名成员，人员福利待遇经费和工作经费由市、县、乡三级财政共同支付。

1.3.2 “杭州做法”为代表的农村社区公共服务站建设。杭州的农村社区建设从2009年开始，社区设立“公共服务站”，与原有的村委会、党支部形成“三位一体”的社区管理模式。其主要职责是“社区公共服务工作站在社区党组织的领导下、在政府职能部门的指导与帮助下、在社区居委会的监督下，承担上级交办的涉及居民利益的社区事务性工作，负责本社区各项行政事务以及与社区管理服务相关的其他公共事务”。

1.3.3 以“温州做法”为代表，从农村社会经济制度改革入手，大力促进“三分三改”（“三分”是指政经分开、资地分开、户产分开。政经分开就是把村“两委”组织与村级集体经济组织分开，把农村居民社会成员身份和经济成员身份分开，保障村级组织正常运转和社员正当合法权益；资地分开就是把非土地资产与土地资产分开，为分类处置创造条件，使各类资产能够正常自由流动，实现优化配置；户产分开就是把户口与产权关系分开，使农民在农村所享有的各项权益不因户口转换而改变。“三改”是指股改、地改、户改。股改就是对村级集体经济中的非土地资产进行股份制改革，按现代企业制度运行，而土地资产则建立土地合作社，保持集体所有性质不变；地改就是农用地在权属、用途、量质“三不变”的前提下进行流转，宅基地的用益物权用来帮助农民进镇入城，农村集体建设用地进入市场；户改就是以实有人口、实有住所“两实”按居住地登记户口的户籍管理制度改革）工作的开展。温州农村社区采取“三会一中心”的管理服务体制，设置社区中心、议事监督委员会、管委会和社区党组织。在新社区建设中，按照“生活原则上以社区为主管理、生产原则上以村为主管理”的原则，并把村两委组织与村经济组织分开，村两委是社区政治组织，其运行成本参照城镇社区有公共财政来承担；村集体经济组织负责发展村庄经济，其收益归全体村民所有。

2 浙江省农村社区建设的现实困境

在村委会体制向社区制转换过程中，浙江省的很多农村社区组织只是承担政府基本公共服务延伸到农村的任务，农村社区服务中心主要承担一部分公共服务和社会管理职责。然而，在具体的运行过程中，存在着以下问题。

2.1 对农村社区的理解和定位问题

正如毛丹教授所说，站在不同的立场对社区的理解和定位是不同的。对居民来说，社区是街坊邻居聚居、群众扎堆过日子的地方，这种社区也是社会学中的经典社区概念的经验基础；而对国家来说，社区是国家进驻社会的层面、层级和管理方式，具体来说意味着区划，意味着管理层级，意味着人口、制度、组织、设施等[6]。

在大力推进农村社区建设的过程中，由于部分基层政府工作人员对社区的内涵理解不清，定位不恰当，结果农村社区建设成了“花架子”工程。例如，在浙江省金华市某镇，整个农村社区建设过程中农村社区的规划与建设、公共服务体系确立、公共产品供给和社区运行等几乎都是镇政府一手操办，在筹建过程中虽然有召开村民代表会议，但也只是在社区服务中心所在地的行政村召开了会议，在会上也只是通报相关决定，事前没有充分地征求村民的意见建议。政府把农村社区视为自己的派出机构，给社区布置工作任务，让社区承担政府原本承担的一些行政责任和公共服务责任，行政色彩浓厚。此外，部分干部把农村社区视为一个政绩工程，社区中目前最重要的工作任务是接待工作，接待上级领导的参观、视察、调研等。

2.2 社区管理体制的矛盾与冲突

健全的社区管理体制指引着社区的健康发展。浙江省开展农村社区建设以来，管理体制建设一直处于摸索阶段，迄今仍存在较多问题：一是管理体制冲突。原来的村庄制度转换成了社区制度，但是农村社区组织与所辖范围村级组织职责权限未划分清楚，政府、社區之间的职责权限也未划分清楚，一系列问题使得社区管理体制建设难以取得进展。二是在新的管理体制形成过程中传统思维仍在发挥束缚作用。政府习惯于传统的工作方式，习惯于向下布置任务，农村社区疲于应付繁杂的行政任务。同时，农村社区也把自己视为政府的代理机构，失去维护广大农村地区群众利益的作用。

2.3 政府介入农村社区建设的限度难以把握

农村社区建设中政府的介入是一把双刃剑。政府无论在顶层设计、操作规划、建设引领方面，还是在各种资源的调配方面都具有无可比拟的优越性[7]，但是现实中政府在介入过程中的限度很难把握，往往会对社区造成不利影响。

2.3.1 政府“越位”。一些基层政府对农村社区的规划与建设、公共产品供给和社区运行等事务都一手操办。社区服务、社区文化活动等事务本应是社区根据自身实际情况并按照群众需求来开展，但是一些基层政府却大包大揽，过程中也没有充分摸清情况、搞好调查，以至于社区服务活动没有起到应有的效果，耗费了大量人力、物力、财力，却不能及时满足群众所需。另外，某些地方政府直接干预社区居民自治与社区服务工作，主要表现在政府以行政命令形式直接插手社区工作，社区服务组织由政府任命其工作人员，并决定其服务项目。例如，浙江省洞头县某农村社区服务中心是由多个行政村所组建的，在行政上实行由原来行政村的村主任或村支书“轮流坐堂”，其余的工作人员则由镇（街道）下派干部或通过社会公开招聘等途径产生，从而使社区居民自治角色的“被边缘化”。最终造成的结果是一方面社区的管理长期依靠政府，社区成为政府的派出机构，社区干部在从事管理时缺乏积极性和创造性，社区居民对社区干部产生距离感；另一方面，在政府的领导和直接管理下，社区管理组织和其他组织难以健康成长，社区也难以吸收各类人才，社区的自治性也难以得到体现。

2.3.2 政府“缺位”。基层政府把本身的一些公共管理权限下放给社区组织，但只是形式上的下放[8]。例如，浙江省温州市某社区便民服务中心建设中只是提供一系列的行政服务，没有把与社区居民密切相关的商业服务和自治服务纳入其中。在具体的运作过程中主要是一些咨询式、协办、代办的行政服务，很少有即办式，甚至有些部门“借下放服务之名行下达任务之实”，群众真正的需求没有得到满足。

2.3.3 政府存在利益索取。政府在对农村社区建设的支持过程中，还存在着一定程度的利益索取与计算，这种计算在欠发达地区表现的尤为明显。有些地方政府鼓励农户异地搬迁，通过让农户集中起来居住，提高公共设施的使用率，减少政府经济支持与服务供给的成本。村民由一个地方迁到另一个地方，由于脱离了之前的生活环境，农民谋生的许多隐性成本会增加（新添生活用品、子女重新择校等），这些增加的隐性成本大部分只能由迁出地居民来承担。而且，地方政府在整理乡村的过程中，由于财政体制、发展需求等原因，还扮演着“掠取”土地等乡村资源的角色[9]。从农户异地转移来看，全省大部分地区根据“农户自力更生为主，政府适当补助为辅”的原则开展下山脱贫，但各地普遍存在政府投入资金少的问题。如缙云县按照2008—2012年农户异地转移规划，需要转移4.14万户、14.65万人，整村搬迁行政村75个、自然村1 766个，共需投入资金55.45亿元，平均每年11.09亿元。按每人补助5 600元计算，省级财政补助8.2亿元；市财政对整村搬迁的市本级和县分别按每人3 000元和1 000元的标准补助，市县级财政补助1.54亿元；土地及房产回收3.92亿元；部门补助1.71亿元；农民需要自筹40.08亿元。

各级政府对乡村所提供的经济支持和服务供给起到了挽救乡村衰落的重要作用，地方政府自身的理性计算和资源索取造成对乡村发展投入的迟缓与矛盾[10]。这些都在一定程度上使农村的一些问题与矛盾更复杂，农村社区建设的前景也因此而具有更多的不确定性。

2.4 农民权益保护问题

浙江省在早期的农村社区建设中合并了很多自然村和行政村，大量的农村居民从分散零居转为集中居住，在此基础上，很多农村社区也变为集中居住型社区[11]。农民在原村集体中的各种权益，尤其是经济权益的保护成为这类农村社区建设的首要和基础问题。在搬迁与合并过程中，有5种权益成为农民关注的焦点[12]：一是农村宅基地和村庄整理后节约的土地权属问题；二是原村级资产、债权关系；三是原建制村的各项承包、租赁合同及合理优惠政策；四是原建制村的土地承包关系；五是原村民的其他福利待遇。上述5个问题能否纳入农村社区建设的工作当中对社区建设的成败有至关重要的影响。另外，农村集体概念的模糊性使这一问题更加复杂化。浙江省在农民权益保护方面也进行了有效的探索，例如浙江省温州市通过“三分三改”不仅保护了农民最切身的利益，而且促进了农村各种生产要素的有序流动，为浙江全省下一步农村社区建设和社会管理创新提供了新模式和新思路。

3 浙江省农村社区建设的完善路径

3.1 在政府主导下建立运转灵活的社区管理組织

社区管理组织是社区正常运行的“大脑”，要确保各种管理组织运转灵活。首先，政府应通过对社区组织的物质支持和行为引导准确把握社区管理活动的方向；其次，建立扁平化的农村社区管理服务体制，纠正社区组织行政化和空心化倾向，促进传统自然村和社区组织自治的融合，打破传统的地域观念；再次，加强社区管理的各种规章制度建设，保障社区日常运转所需的经费，加强社区人才队伍建设；最后，要加强宣传、创新理念、树立典型，用实际案例来说服群众，综合各方面力量，加强新型农村社区建设。

3.2 转变政府工作方式

有关社区自我管理、自我服务的工作，政府部门应该大胆放权，发动民众与各种社会团体广泛参与，毕竟社区是居民的社区，不是某位领导人的社区。应积极培育和发展社会中介组织，协助政府从事农村公共事业建设、提供公益性服务，积极引导发展各类社区服务组织，包括文化体育类、社区事务类、生活服务类等社会组织。切实转变政府工作方式，从以往的政府投资兴办公共事业逐步向花钱购买各种社会服务转变。逐步放开民间资金参与科教文卫体等社会公益服务，政府的作用在于方向引导和规则制定。

3.3 明确基层政府介入农村社区的权限

按照农村社区建设的深入程度，我国政府主导下的农村社区建设应该经历3个阶段，即行政主导阶段、合作治理阶段、社区自治阶段，这3个阶段是随着农村社区建设的深入程度而逐步调整实现的，即行政主导是初始阶段，合作治理是过渡阶段，社区自治才是终极目标。政府必须在不同阶段实现角色的转变，从科学发展的角度出发，因地制宜，从各农村社区的经济基础和实际条件出发，有计划分步骤地实现农村社区建设发展的目标。在这个过程中，政府要做好3个转变：从主管到监管、从“划桨”走向“掌舵”、从控制走向服务。

3.4 明确村民在入社前后自身在集体中享有的各项权益

在《塘约道路》中，村支书正是通过“七权同确”（包括土地承包经营权、农民宅基地使用权、林权、集体土地所有权、集体建设用地使用权、集体财产权、小水利工程权）理顺了村民在集体中享有的各种权利，彻底激发了农民的内生动力。因此，在农村社区建设中，必须明确村民入社前后在集体中享有的各项权利，防止各种冲突再生，切实保障农民的利益。

4 结语

从基层治理的角度看，农村社区建设是国家基层政权的一次重构，是继人民公社制、村民自治制度之后广大农村社会制度的又一次革新。浙江省农村社区建设一直走在全国前列，顶层设计上，从《关于推进农村社区建设的意见》到《关于深入推进农村社区建设的实施意见》，农村社区逐渐成为党和政府开展农村社会管理服务的基本单元，进一步筑牢了党在广大农村基层治理中的执政地位，农村社区建设对于统筹城乡发展、全面推进新农村建设的意义也进一步彰显。另外，在建设实践上，浙江省从“千村整治，万村示范”到“美丽乡村”建设，使乡村风貌发生了翻天覆地的变化，房屋、道路、生活服务设施等逐步完善，居民生活水平不断提高。同时，值得注意的是，浙江的农村正在发生新的变化，一是“逆城市化”潮流，二是正在由生产型乡村转变为后生产型乡村。农村居民服务需求更加多样，农村社会管理和公共服务需进一步完善，农村人口结构正在加速变化，农村利益主体日趋多元。农村社区制度创新需要为此做充分准备。

此外，浙江省有些地区也存在着把农村社区建设看作让农民“上楼”，从而忽略农村社区配套措施和设施建设的现象。楼房虽然建得富丽堂皇，但后续的产业、公共服务没能跟上，社区成了新的“空心村”。农村社区说到底还是人的社区，社区建什么、怎么建，须以民为本、立足民意、维护民利、保障民权、解放民力。同时，农村社区建设不是“独奏曲”而是“大合唱”，需要社会各种力量的汇聚[13]，只有这样才能形成农村社区建设的强大合力。

5 参考文献

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