环境行政公益诉讼诉前置程序设置原因分析

2018-03-16伍咏春

时代农机 2018年4期

伍咏春,赵娟

(邵阳学院政法学院，湖南邵阳 422000）

作为一种新型的诉讼程序，环境诉讼的前置程序近些年不断地在进行相关的完善以及修改，事实上它一直表现出很强的一种生命力，它和环境民事公益诉讼一样，都是一种由检察院提起的诉讼制度。

1 环境公益诉讼的制度定位

作为一种特殊类型的概念性行政诉讼，环境行政公益诉讼也被视为一种特殊的行政诉讼，与一般行政诉讼有两大区别：原告的资格不限于直接涉及行政行为和公众对诉讼目的的利益。环境公益诉讼是为维护国家和社会公共利益而建立的合法手段。侵害国家和社会公共利益的主体包括污染公司和地方政府。从美国，德国和中国台湾地区较为成熟的环境公益诉讼体系的经验来看，我们可以发现这些国家和地区将环境保护诉讼制度设置的重点放在环境行政公益诉讼上。即使在德国和中国台湾地区，环境公益诉讼也是指环境行政公益诉讼。探讨这一原因与环境公益诉讼制度的制度定位有着密切的关系。美国是现代公益诉讼的创始国。

在中国大陆的环境领域，只有建立了环境民事公益诉讼制度，但随着对环境公益诉讼制度的深入研究，大陆的环境公益诉讼理论与实践逐渐从民事公益诉讼转向行政公益诉讼。与环境民事公益诉讼相比，环境行政公益诉讼与环境法的性质更加紧密相关，通过诉讼更容易达到维护国家和环境公益的目的。通过环境民事公益诉讼，环境正义在环境污染或资源破坏中的作用是直接而单一的;通过环境行政公益诉讼，其在环境污染或资源破坏中的作用是间接和普遍的。这种普遍性大大拓宽了环境司法行为的覆盖范围，而这种间接性却并没有减弱司法行为的约束力，反而督促了环境行政的积极作为。因此，环境行政公益诉讼应该成为中国环境司法框架的重点，它的出现与存在将有效地对行政权力形成一定程度的制约，让行政机关更加规范地行使手中的权利，打破地方保护主义的笼罩。

在环保主体的监督对象里，政府应当优先为企业成为第一受监督对象，以环保组织为代表的第三方机构应通过督促地方政府及其环保部门积极履行环保责任，促进环境法律的遵守。但是，由于中国环境公益诉讼制度立法秩序的逆转，环保团体只将环境民事公益诉讼作为法律武器。因而造成了环保组织越过行政机关，借助审判手段实现环境执法的功能的职位扭曲。

2 关于环境行政公益诉讼前置的必要性

2.1 现行法律在公益诉讼中启动内部补救程序困难

环境公益诉讼的社会目的是有效预防和控制环境污染和资源破坏，恢复和补偿环境损害。为达此目的，除司法途径外，行政途径即通过督促行政机关的积极合法行政，亦能达成。这种监督应该依靠三个机制：行政机关内部监督，法院司法监督，人民监督。我国目前并没有规定环境行政公益诉讼的行政复议制度，因此环境行政行为的行政内部监督只能在有明确行政相对人的情况下能发挥一定作用。

2.2 运用司法审查监督行政内部审查制度的启动

从司法能动主义的立场来看，法院不再仅作为裁判机关，而具有了维护社会公共利益的作用，这种作用在环境行政公益诉讼中体现为司法判决对于行政机关积极合法行政进行督促和纠正。因此，环境行政公益诉讼制度的建设应侧重于司法机关如何开展司法活动，有效监督行政机关的行为。同理，环境行政公益诉讼前置程序设置的首要目的也在于监督环境行政的积极合法作为，并给予行政机关纠正其行为的机会和期限。

2.3 行政与司法救济双途径强化公众参与和公益保障

从各国各地区的实践来看，普通公民在受到公权力的侵害时都有行政与司法两种救济途径。行政救济通过行政机关对行政行为的复审，使得受到侵害的权利在司法审查之前获得了一次救济的机会。单从程序上看，行政诉讼前置程序的设置似乎延长了纠纷解决的时间，妨碍了当事人诉权的行使。但另一方面，如果纠纷能够在行政审查阶段得到救济，对于当事人来说实际上是节约了诉讼的时间和金钱投入，减少了当事人的诉累。所以各国对行政救济的修正趋势都是不断强化其裁决的公正性，而不是仅从适用上作出极大限制。限制或取消行政救济的做法不但没有保障公民的权利，而恰恰是减少了公民权利救济的途径。