“最多跑一次”：从实践探索到法律制度

吴恩玉 杨利学

从“跑多次”到“最多跑一次”，从群众跑腿到“数据跑腿”，从理念、制度到作风……历经两年攻坚，浙江“最多跑一次”改革破题。

在深入调查研究、广泛征求意见、充分分析论证的基础上，浙江省十三届人大常委会第七次会议11月30日审议通过《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》，自2019年1月1日起正式施行。

“从2018年3月19日签订土地成交确认书，到4月27日核发施工许可证，原本需要100多天時间，现在只用了39天。”阿尔法智能制造产业园总经理章国荣体会到了“最多跑一次”改革的“桐庐速度”。

2016年，浙江在全国率先掀起“最多跑一次”改革大潮，承诺让群众和企业到政府部门办事，在申请材料齐全、符合法定要求时，办理一件事最多跑一次甚至一次不用跑。短短两年时间，“最多跑一次”从最初的办事理念转化为实实在在的实践探索，改革的丰硕成果已经真切地影响到企业和群众生产生活的各个方面。

从省“最多跑一次”改革办公室获悉，除例外事项清单外，我省省市县三级已实现“最多跑一次”事项100%覆盖。浙江企业、群众普遍感受到办事的便捷。最新第三方调查显示，全省“最多跑一次”改革满意率达96.5%。

改革积累了大量有效的经验做法，为国家改革贡献了浙江素材。但同时也发现了不少问题。比如，到底怎么样才算“一件事”？怎么样才算“最多跑一次”？政府部门与企业、群众存在不同理解。改革成果如何固化？改革中碰到的问题如何破解？

11月30日，浙江省十三届人大常委会第七次会议审议通过《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》。《规定》从立法宗旨、适用范围、权责配置、事项清单、办事服务流程、商事登记、企业投资项目审批、事中事后监管、数据共享等方面，以立法形式固化了改革经验，解决了改革中面临的一些体制机制问题。由此，“最多跑一次”实现了从实践探索到法律制度的再一次升华。

立法保障“最多跑一次”改革纵深推进

2016年12月“最多跑一次”改革在浙江大地拉开序幕以来，短短两年时间，改革的丰硕成果已经真切地影响到企业和群众生产生活的各个方面，改革的成效得到社会广泛关注和群众普遍赞誉，受到党中央、国务院充分肯定。

今年1月，中央全面深化改革领导小组专门审议“最多跑一次”改革调研报告，7月份中央深改委再次研究“最多跑一次”改革。“最多跑一次”也被写入李克强总理所作的2018年《政府工作报告》。今年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》，更是把浙江省“最多跑一次”经验做法作为典型经验全面推广。“最多跑一次”改革正在被越来越多的省份复制，已经从浙江逐渐走向全国。

改革刀刃向内，如何一以贯之地持续推进？改革实践中积累的大量行之有效的经验做法，如何进一步固化和升华？改革推进过程中，面临的一些体制机制上的问题如何解决？“要注重标准化和法治化，认真总结推广实践中的好做法，并上升为制度性成果巩固下来，提升改革的制度化水平。”早在2017年10月，车俊书记就在《求是》杂志署名文章中为改革的纵深推进指明了方向。

深化“最多跑一次”改革，实现市场有效、政府有为、企业有利、群众满意，让新时代浙江全面深化改革的“金字招牌”释放出更加耀眼的光芒，亟待通过立法引领、保障和规范。

围绕中心、服务大局，是人大义不容辞的责任。为推动“最多跑一次”改革决策落地，省人大常委会打出了漂亮的履职“组合拳”：作出推进和保障桐庐深化“最多跑一次”改革决定，开展“最多跑一次”改革督察，制定保障“最多跑一次”改革规定，决定权、监督权、立法权持续发力，探索了用足人大制度空间、助推中心工作“落地”的有效路径。

从今年年初开始，省人大常委会法制工作委员会就提早介入政府起草工作。省人大财经委在调研基础上提出了审议报告，对法规草案的修改提出建议。常委会第四次会议对草案进行初审以后，法制委员会和常委会法制工作委员会坚持开门立法、民主立法，通过多种渠道和途径，广泛征求省政府和省有关部门、人大代表、企业、中介机构、行政管理和法律专家等方方面面的意见。省人大常委会党组书记、副主任梁黎明，省人大常委会副主任赵光君分别亲自带队赴基层调研。

固化改革成果，确保改革于法有据

今年4月24日，衢州市行政服务大厅迎来一次改头换面。主楼一楼升级改造为“无差别受理”大厅。24个“无差别受理”窗口，可受理投资项目和商事登记及后置审批和其他综合事务等多部门多板块事项。

“请问一下，卫生许可证和电表安装都在哪个窗口办理？”衢州市民梁女士是第一次来办理这两项业务，面对几十个窗口她有些发懵。

“您直接取号，选‘无差别窗口办理就行。”在前台导服的指点下，不到5分钟，梁女士在6号窗口完成了材料递交和申请，快得让她不可思议。

大厅前台大屏幕上的数据，也印证了梁女士的感受。一周时间，24个窗口，平均办事等待时长为1分钟。

近年来，衢州市在创新性推出“一窗受理、集成服务”改革的基础上，又率先实施“无差别全科受理”，让办事主体不仅“只进一扇门”，而且“只到一个窗”，成为全省“最多跑一次”改革的主样板。

“一窗受理”发端于衢州，如今成为全省标配。规定明确，县级以上人民政府可以指定综合行政服务机构以该机构的名义统一负责办事事项的收件工作，并指定综合行政服务机构委托统一负责办事事项的受理、送达工作。也就是说，“一窗受理”通过立法得到明确，基层行政服务中心不再“师出无名”。

“要牢牢把握以人民为中心，处理好改革与法治、上位法与地方创制性立法等关系，推进科学立法民主立法，及时把‘最多跑一次改革好的做法和经验上升为地方性法规，更好发挥‘最多跑一次改革在全面深化我省各领域改革中的撬动和牵引作用。”在6月13日赴杭州开展深化“最多跑一次”改革专项督察座谈会上，梁黎明强调。

由此，可以看到，商事登记“多证合一”“一照多址”，“一件事”标准化清单，企业投资项目“承诺制”，“施工图联合审查”“建筑工程竣工测验合一”“标准地制度”“区域评估制度”等多项带有鲜明“浙江印记”的改革举措“走”进法律文本。

比如规定第十四条在与国家相关规定保持衔接的基础上，进一步明确了行政许可告知承诺制的适用范围、适用条件、监管措施、不履行承诺的法律后果等内容。规定第十六条至第二十条对国家和省有关商事登记领域的“多证合一”“一照一码”“证照分離”“证照联办”“一址多照”“一照多址”和住所申报承诺制、企业简易注销等改革内容作了相应规定，并根据国务院文件精神明确对商事登记环节中的申请材料实行形式审查。规定第二十六条明确对建设工程质量、人防、消防、节能、抗震、防雷等内容进行施工图联合审查。

浙江作为工程建设项目审批制度改革试点省份，在区域评估制度方面率先进行积极探索，改革成效受到国务院通报表扬。规定总结我省实践经验，明确省级以上各类经济开发区、特色小镇以及县级以上人民政府确定的其他区域，可以根据需要对企业投资项目涉及的环境影响评价、节能评估、地质灾害危险性评估、水土保持方案编制、地震安全性评价、压覆重要矿产资源评估等事项实行区域评估制度。对区域评估事项可以实行多评合一、联合评估。同时明确，已实施区域评估的，区域内企业投资项目可以简化评估或者不予评估。

建立标准地出让制度，是发挥市场在资源配置中的决定性作用，实现“有为政府”和“有效市场”有机统一的重大改革举措。法规明确了标准地制度的适用范围以及标准地投资建设合同应当包括的内容，同时对标准地投资建设合同的履行也规定了相应监管措施。

破解痛点堵点，增强群众获得感

“最多跑一次”改革是一次先行先试的探索，改革推进过程中，难免会碰到一些问题，规定坚持以问题为导向，对那些阻碍改革，同时又有地方立法空间的领域，敢于亮剑，作出明确有针对性的规定。

实践中，政府部门和人民群众对“一件事”存在不同理解，直接影响到人民群众在“最多跑一次”改革过程中的获得感。打个比方，想在杭州开家小餐馆，老百姓认为，我餐馆开成功了，这算“一件事”；市场监管、卫生等部门可能认为，你来我这里是办营业执照、食品生产经营登记证的，证给你办成了，就算“一件事”。

所谓“一件事”，规定明确，是指一个办事事项或者可以一次性提交申请材料的相关联的多个办事事项。而“最多跑一次”，则指自然人、法人和非法人组织到政府办理一件事，如申请材料齐全、符合法定形式，从提出申请到收到办理结果，只需一次上门或零上门。

同时，为保障全省有统一的“一件事”标准，并兼顾各地实际情况的差异，规定由省人民政府梳理公布全省统一标准的一件事及其办事事项清单，市、县级人民政府可以结合本地实际予以补充。

此外，考虑到根据相关法律、法规的规定，有些办事事项确实无法实现“最多跑一次”，为了给各级行政机关提供统一的执行标准，也约束行政机关随意增加例外事项，规定由省人民政府公布“最多跑一次”的例外事项目录，任何单位不得增加例外事项。

针对企业和群众反映强烈的重复提交材料、转嫁证明责任、办事时间长等问题，法规要求减少办事环节、整合办事材料、缩短办事时限、减免办事费用，优化办事流程，提高办事效率，并从以下方面提供制度保障：

一是规范材料的重复提供，明确实行统一收件或者受理的办事事项，只需提供一套材料；可以通过公共数据平台提取的材料，不再要求申请人提供。

二是对替代材料作出规定，明确户口本、居住证、驾驶证、社会保障卡、市民卡、老年卡、人像认证结果等记载申请人身份信息的有效证件或者凭证均可作为身份证明材料。电子签名与本人到场签名具有同等法律效力。

三是建立容缺受理机制，规定主要申请材料具备、容缺受理申请材料欠缺的，可以先予以受理。

四是严格办理期限要求，规定行政机关承诺的办事期限比法定期限更短的，应当在承诺期限内办结，无法定期限的应当合理确定办事期限并向社会公开。此外，考虑到对申请材料实行形式审查是提高办事效率、加速审批流程的重要举措，法规明确了以形式审查为原则、以实质审查为例外的审查制度。

实践中，涉审中介机构办事耗时较长、服务质量不高等问题是基层反映较多的，针对这一情况，法规作了如下规定：一是明确没有法律法规依据，行政机关不得要求申请人提供技术审查、鉴定、评估、鉴证等报告。二是明确中介机构应当加强行业自律、提高服务质量，政府应当采取措施鼓励和培育具有综合资质或者多种业务能力的中介机构的发展。三是明确中介机构应当向社会公开承诺出具相关报告的期限并将承诺期限备案。四是规定行政机关委托中介机构提供报告所需时间计入行政许可办理期限，但行政许可法明确扣除的除外。

信息孤岛是阻碍“最多跑一次”改革进程的最大堵点。法规根据政府数字化转型目标，专设数据共享一章，重点作了四方面规定：

一是要求政府加强公共数据平台标准化建设，构建跨部门、跨层级、跨领域的标准模型，推动政府数字化转型。二是规定由省里建立统一的综合数据信息资源库。三是明确公共数据以共享为原则、不共享为例外，同级和上下级行政机关应当共享公共数据，破除信息壁垒。四是对数字化转型的平台作了规定，包括一窗受理平台、公共数据平台、国际贸易综合管理服务平台、咨询投诉举报统一服务平台、企业投资项目在线审批监管平台等，并明确相关平台应当以浙江政务服务网为依托，为实现政务服务“一网通办”提供保障。

尽管法规将很多改革举措作了固化和提升，但改革仍在进行中，由于一些改革措施法律依据不充分，部分政府部门和工作人员心中有顾虑，担心因改革失误承担责任，一定程度上影响了推进改革的积极性。法规从“为担当者担当、为改革者撑腰”的原则出发，积极回应基层单位希望立法建立容错和免责机制的诉求，设定了容错免责条款，对容错免责的具体条件进行明确，为保障基层改革创新提供支撑。

改革只有进行时，没有完成时。当前我省的“最多跑一次”改革正在持续深入推进，一些制度和措施仍在反复实验、不断打磨之中，对目前还看不清、看不准的事项，不能因为立法束缚住了改革者的手脚，应当允许他们大胆创新。

因此，法规对这些问题暂时不作规定或者仅作原则性的规定，确保为改革发展预留出充足的空间。考虑到国家“放管服”改革在不断深化推进，为了更好地顺应改革需要，保持立法的开放性和前瞻性，法规明确法律、行政法规和国务院在“放管服”方面有新的举措和要求的，执行新的规定。