对整合连片贫困区扶贫资金使用效益的思考

罗本彪

昭通贫困面大、贫困程度深，截至2016年末，还有贫困乡镇90个、贫困村825个、贫困人口111.95万，居全省第1位；贫困人口主要分布在生态环境脆弱、基础设施落后、产业发展滞后、教育资源匮乏的地区，资源型贫困特征明显，素质型贫困较为普遍，灾害型贫困比较突出，呈现综合性贫困特点。在全市扶贫攻坚的大会战中，资金来源方面存在国家财政投入、金融撬动、企业帮扶等渠道，但是在整合资金，提高使用效益方面仍然面临很多困难。

一、昭通市财政金融协同推进区域扶贫攻坚的主要做法

十二五期间，全市投入专项扶贫资金达23.52亿元，比“十一五”增加14.09亿元；全市深入推进乌蒙山片区区域发展与扶贫攻坚规划实施，累计完成投资862.7亿元。全市共解决和巩固了61.13万贫困人口的温饱问题，贫困发生率从37.5%下降到25.71%。

（一）财政多方争取筹集资金，确保扶贫资金投入

一是争取上级加大财政扶贫资金转移支付力度和专项补助力度，2015年以来，累计向上级财政申请下达财政专项扶贫资金34.95亿元。二是在安排新增政府债券资金时，全力保障脱贫攻坚和民生工程，2015年以来累计安排脱贫攻坚政府债券28.2亿元。三是做好优惠金融产品财政贴息工作。按照中央承担70%、省级承担23%、县级承担7%的比例承担，对贫困地区符合条件的个人创业担保贷款，财政部门给予全额贴息，2015年至2017年8月创业担保贷款贴息资金共计3.07亿元，其中中央2.42亿元、省级0.58亿元、县级0.07亿元。四是加大政策性农业保险补助力度，保障农民增收。将政策性农业保险保费补助纳入财政预算安排，2015年至2017年8月累计补助政策性农业保险资金6996.38万元，其中中央3969.54万元、省级1961.76万元、市级746.18万元、县级318.9万元。

（二）做大扶贫投资主体。撬动放大扶贫资金

扶贫部门积极创新融资模式，依托市级相关平台公司和各县区平台公司、扶贫投资公司等融资主体，通过基金融资等途径进行筹资，最大效应撬动放大扶贫资金来源。截止2017年6月末，全市扶贫投融资主体共41家扶贫投融资债务总余额233.11亿元，融资来源主要是国开行、农发行贷款、专项建设基金和浦发银行扶贫投资发展基金，用途主要是易地扶贫搬迁、贫困村基础设施建设等方面。其中用于精准扶贫债务余额82.54亿元，占总余额的35.4%；用于其他扶贫项目债务余额149.98亿元，占总余额的64.3%。

（三）金融部门细化精准支持措施，促进金融资源向贫困地区倾斜

一是完善政策支持体系，围绕实施《昭通市精准扶贫规划（2011～2020）》，推动建立了由人民银行牵头的昭通市金融扶贫工作联席会议制度，构建了政府主导、财政扶持、金融精准支持扶贫工作的总体框架，促进了金融机构与贫困地区特色产业、扶贫项目和新型农业经营主体金融需求的精准对接。二是细化政策支持措施，加大精准支持力度。综合运用定向降准、宏观审慎政策、扶贫再贷款、支农再贷款等货币政策工具，引导低成本资金投入扶贫开发，调动金融机构参与扶贫的积极性，扶贫再贷款实现贫困县（区）全覆盖。截止9月末，扶贫再贷款余额10.52亿元，支农再贷款余额8100万元，贫困县（区）各项贷款余额645.49亿元，比年初增加56.82亿元，增长9.65%，高于全市各项贷款增速1.5个百分点。三是创新金融产品，丰富群众选择。支持银行业金融机构发放专项贷款，资金实行专户、转账、专人管理和封闭运行，在全市创建60个“扶贫再贷款扶贫小额信用贷款”示范基地，在鲁甸县创建8个“农村承包土地的经营权抵押贷款”示范基地。推动银行业金融机构创新推出“企业+农户”、“专业合作社+农户”、“企业+基地+农户”等特色鲜明、贴近“三农”信贷产品。9月末，全市纳入监测的24种创新型农村金融信贷产品余额为142.82亿元，支持企业574家，涉及农户数为27.5万户。全市贫困县（区）精准扶贫贷款余额105.47亿元，1至9月累计发放25.67亿元。其中，项目精准扶贫贷款余额79.06亿元（含易地扶贫搬迁贷款余额30.07亿元），个人精准扶贫贷款余额13.26亿元，实现有贷款需求的贫困户贷款满足率达70%以上，产业精准扶贫贷款余额13.14亿元。

二、存在问题

（一）风险补偿机制与项目需求不匹配，精准扶贫项目落地难

一是地方整体经济体量限制，导致部分扶贫项目贷前条件难以有效落实。辖内只有市本级和昭阳区公共财政预算收入达到10亿元，财力相对较好外，其他各县区财力均较弱，加之大部分申报项目贷款金额均较大，导致部分县区在项目保证担保措施落实方面难以落实，如：每年组织召开的项目推进会上都有150亿元以上的项目投放需求，但受各种因素的影响，项目真正实现有效投放的只占项目信贷需求的20%左右，需求与投放严重不匹配。二是储备项目的成熟度参差不齐，影响了项目申报进度。项目的最终实现无缝对接与承贷主体、政府规划和相关部门报批等综合因素息息相关，许多储备项目仅有融资意向，承贷主体无法按银行机构贷款要求提供项目所需完整的报批资料，导致项目调查评估难以跟进。

（二）扶贫让利与资金来源不匹配，地方性财政资源配套支持力度不足

扶贫信贷资金贷款利率都是执行基准利率和优惠利率，对易地扶贫搬迁贷款更是在基准利率基础上优惠10-20%，经营管理成本挤压利润空间。如：农发行资金来源主要是向总行借款，经营资金筹措手段相对单一，筹资成本相对较高，各项存款总额较低，近十年来存贷比一直都在200%以上，扶貧贷款在执行优惠利率后基本没有获利空间。又如：村镇银行被定位为区域商业性金融机构，按照财政部关于预算单位开户的管理规定，地方法人金融机构无承接财政预算单位开户的资格。在利率市场化背景下，地方法人金融机构面临吸储成本较高，降低了金融机构承担扶贫社会责任的动力。

（三）资金整合效率低，信贷资金杠杆作用发挥不充分

扶贫资金来源渠道较多，对部分上级统贷到位的资金，由于各承贷主体和有关部门未按照相关资金使用要求及时落实和完善相关手续，导致拨付使用率较低。甚至出现上级统贷下划各县区的中央财政贴息专项贷款和前期下划的各类资金的支持对象与前期信贷资金已支付的对象存在重叠的情况。如总额为200亿元的昭通浦发扶贫基金，全部投向列入昭通市扶贫项目清单的基础设施建设、产业发展、改善农村基本生产生活条件、就业与农村人力资源开发、社会事业发展与公共服务、生态建设和环境保护等方面，投放项目107个，部分项目争取到上级专项资金后，由于基金不允许提前偿还，同时上级项目专项资金又不得用于其他项目支出，造成资金积压。2016年，全市财政涉农资金统筹整合率仅为71.2%。

（四）财力薄弱与需求巨大的矛盾突出

昭通贫困人口占全省贫困人口近四分之一，而得到省级以上的财政专项扶贫资金不到全省的十分之一，需求与供给差距很大，2011年以来，总计获得省级以上财政扶贫专项资金23.52亿元，年均仅4.7亿元，贫困人口年人均投入仅300余元，发展差距不断拉大。全市财政对上级的依赖程度高，财政收支矛盾尖锐。2017年，仅水利项目建设需市级配套资金1.4亿元，实施农村危房改造项目市、县两级财政就需安排资金8.4亿元，地方高速公路建设需配套资金21.6亿元。

（五）偿债负担重。财政风险加大

截止2017年4月30日，全市政府性债务外融资371.1亿元，其中扶贫融资233.11亿元。加上全市政府性债务余额308.7亿元，未来10年每年需偿还投融资及政府债务本息超过80亿元，其中：每年扶贫投融资还本付息约25亿元。由于这些融资地方政府大多投向没有任何收益来源的公益性项目，政府具有实质支出责任，同时又不能纳入政府债务系统进行管理，在当前的融资形势和背景下，一旦融资不能继续，资金链断裂，不仅项目建设将受影响，潜在的财政风险不容忽视。

三、建议

（一）强化跨部门的扶贫政策联动，凝聚扶贫合力

扶贫是一个系统性的工程，需要财政政策、税收政策、产业政策、扶贫政策与金融政策的有机协调配合，深度互动，才能真正受惠于贫困户。一是建立风险补偿、财政补贴、贷款贴息、税费减免及扶贫激励政策机制。二是整合分散的财政涉农资金建立扶贫开发专项基金，引导金融扶贫对接项目，深入挖掘不同层次的“三农”金融需求，三是以产业开发为主导，着力培育农业农头企业、专业化合作组织，遵循市场规律，积极参与专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫三位一体的精准扶贫联动工作。

（二）完善扶贫信贷风险补偿与分担多元化平衡机制

一是健全与完善担保制度，推动农村信贷抵押源多元化。建议政府出台专门针对“三权”抵押贷款（农村住房、土地承包经营权、林权）抵押的价值评估和流转的管理办法，引入相对独立的第三方对“三权”抵押价值进行评估，明确“三权”流转及抵押处量的有关规定，建立“三权”产生争议的仲裁机制，消除金融机构的法律风险顾虑。二是建立金融精准扶贫贷款风险补偿机制。建议由省、市、县财政按比例出资建立扶贫贷款风险补偿金，专项用于建档立卡贫困户种、养殖贷款损失补偿。对因自然灾害等不可抗力造成的扶贫贷款发生损失时，由风险补偿金代为清偿，基金不足清偿的，由财政审核后弥补对因其他因素造成的经追偿无法归还的建挡立卡贫困户贷款损失，由风险补偿金与合作金融机构按8：2共同承担。

（三）建立与精准扶贫相适应的政绩考评机制

政府要对精准扶贫立项的项目建立终生责任追究机制，对扶贫项目资金使用情况进行审计考核评价，防止资金“趴窝沉睡”和项目效益不及预期等情况，真正发挥金融精准扶贫的“造血”功能。

（四）积极探索新的融资模式

为扶贫项目提供多渠道融资方案加快扶贫项目在全市PPP项目论证包装入库进度，采取PPP模式开展融资，解决好在建项目后续融资的问题。

（五）加大贫困地区转移支付补助力度

为确保贫困地区与全国一道如期脱贫，建议在测算均衡性、县级基本财力保障、民族地区、革命老命區等财力性转移支付及扶贫专项转移支付补助资金时，将贫困人口作为资金分配的主要因素，进一步给予贫困地区大力倾斜和支持。同时，对国家、省级在贫困地区安排的公益性建设项目，不再要求市、县级配套资金。