基于SPSS的市县纪检监察派驻统管体制机制创新研究

陈开敏

（铜仁学院，贵州铜仁554300）

2012年以来，贵州省T市按照中央纪委监察部和省纪委监察厅有关派驻机构统一管理的要求，以强化派驻机构统一管理，提高派驻机构的监督效果，进一步深化“三转”，充分发挥派驻机构“派”的权威和“驻”的优势，推动“两个责任”落到实处，推动T市党风廉政建设和反腐败工作深入开展。2015年上半年，T市各级纪检监察机关初核问题线索552件，同比增长82.18%。立案526件，同比增长63.86%，全省排名第七。涉及县处级干部21人，同比增长162.5%，乡科级干部166人，同比增长97.62%。结案427件，同比增长38.19%。给予党纪政纪处分481人，同比增长46.65%。移送司法机关54人，同比增长86.21%。同比增长数全省排名第七。T市能够取得这样好的成绩主要源于纪检监察机关在派驻统管体制机制创新中一些好的做法和总结出的经验。通过对T市1000多名纪检干部的调查走访和发放问卷，运用SPSS软件进行分析派驻机构的体制机制探索中遇到的问题，提出了契合市县级派驻统管体制机制改革的建议。

一、市县派驻机构统管模式体制机制创新的经验和成效

1.推进了派驻统管体制改革

贵州省T市纪委监察机关积极探索派驻统管体制改革，推动派驻机构由纪检监察机关和驻在部门（单位）的双重领导向纪委监察局直接领导统一管理转变，强化派驻机构的监督检查和协调指导职能，防止派驻机构出现既当裁判员、又当运动员的定位不清现象出现。派驻统管将原来的“同体监督”变为“异体监督”，“受制监督”变为“监督制约”。派驻统管改革坚持内设机构总数、行政编制总数和领导职数“三不变”的科学内涵式的改革理念，在保证机构、编制尽可能不增加的前提下提高派驻机构的监督效率。T市派驻统管体制改革还推进到乡镇一级的基层纪检监察工作上。T市某县纪检监察机关率先把该县27个乡镇纪检监察工作划归到纪工委监察分局进行统一管理，成为贵州省首个实现了派驻统管延伸至乡镇的县。为了进一步推进乡镇纪检监察体制改革，2015年10月29日，T市委办公室印发了《关于推进乡镇纪检监察体制改革的意见的通知》，大力推进乡镇派驻机构体制机制改革试点。

2.强化了派驻机构监督职责

为了加强市级纪检监察派（出）驻机构管理，强化监督执纪问责，确保监督责任落实到位，2015年11月2日，T市纪委监察局印发了《〈T市级纪检监察派出（驻）机构落实监督责任实施意见（试行）〉的通知》，明确了派（出）驻机构的工作目标、工作要求、工作保障。派驻机构实现统一管理后，纪检监察机关加强对各驻在部门（单位）对中央、省、市和县关于全面深化改革的各项决策部署中贯彻落实情况的监督检查，以高度的责任感推进驻在部门（单位）的党风廉政建设责任制的落实，加强对各驻在部门（单位）贯彻落实中央八项规定、省市十项规定和“三严三实”工作的监督检查，深入开展“四风”的专项整治，民生监督项目的各种监督检查。强化了对驻在部门（单位）领导的党风廉政建设责任制的执行“三重一大”的项目、资金运行情况的监督。部门（单位）一把手必须履行第一责任人的主体责任。统管后，纪检监察干部既要监督部门主要行政工作的执行情况，又要督促监督部门反腐倡廉工作的落实情况。这些做法提高了对驻在部门（单位）领导干部的监督效果。

3.创新了派驻统管工作机制

T市纪委监察鼓励在各区县先行先试大胆创新统管工作机制。有些区县实施了点面结合的工作机制，在重点部门设立重点派驻机构，按照职能相近的原则设立纪工委监察分局，从面上对相关联系部门和乡镇进行监督检查。T市纪委还建立了约谈工作机制，促进各地各单位抓紧建立抓早抓小工作机制，实现提醒谈话全覆盖，推进约谈工作常态化、制度化。有的县建立交叉监督检查机制、联合办案机制、联组审理机制等等。T市第五纪工委监察分局实施了网络舆情跟踪的督办制，实现对大中小学校的校长各种履职行为的科学监管。e县建立了一种新型的“三加二模式”工作机制，确定了“三四五”的信访督查工作方法，确保e县信访案件处理质量过硬。这些新型派驻工作机制大大促进了T市派驻统管工作健康有序发展。

4.创新了派驻纪律审查机制

纪律审查是派驻机构对驻在部门实现监督检查的一项最重要的职能。派驻机构在派驻监督过程中不断创新纪律审查的方式方法。派驻干部必须不断梳理各种不同的案件线索，按照“立案、初核、暂存、留存、了结”等五种类别进行地毯式的全面整理。纪委监察机关规定如发现派驻机构擅自扣压或者贻误案件线索的情况就按照违反党的政治纪律来处理。派驻机构创新了办案“快进快出”的纪律审查机制，规定派驻机构必须认真扎实做好案件线索的初核工作、案件的外围调查等前期工作。如果派驻机构发现查案条件已经成熟必须立即立案，不得延误。一旦达到“两规”条件立即对相关违规人员实行“两规”，并且必须快速调查“两规”人员的违规违纪行为和事实。如果查清“两规”人员涉嫌犯罪必须立即移交给司法机关。纪律审查过程中强化办案查案的安全，如果纪检监察干部在纪律审查中出现失职渎职导致相关的事故发生，必须严厉追究相关纪检监察人员的责任。

二、市县纪检监察派驻机构统管体制机制存在问题分析

T市纪检监察派驻机构统管模式的探索和改革已经取得了不小的成绩，但是在全市各区县针对统管模式还是处于摸索和试水阶段，没有在全市形成统一的统管模式，在实际工作中还存在许多矛盾和问题。课题组以第一手的的实证调研材料，运用SPSS软件进行描述性分析（以下所有图表都是经过SPSS分析得出），论证派驻统管体制机制存在的问题。

1.现有派驻统管领导体制存在的问题分析

根据课题组发放的问卷数据分析，受访者在回答“您在纪检监察工作中是否感到尴尬”时，10.9%的工作人员认为在工作中经常感到很尴尬，50.7%的工作人员认为在工作中感到一般尴尬，只有18.8%的纪检工作人员不感到尴尬。可见纪检监察派驻统管体制还存在问题，派驻统管领导体制有待完善。派驻机构实行的是双重领导体制，派驻纪检监察组必须在同级党委和上级纪委的双重领导的体制下进行监督执纪问责。双重领导导致派驻机构以接受部门领导为主，领导主体出现错位。[1]派驻机构的人员与驻在部门（单位）容易造成“猫鼠一气”的“驻而同流”现象，派驻监督的权威性和独立性很难捍卫。紧密型统管模式对派驻统管领导体制有了一定程度的突破，派驻机构由双重领导改为由派出纪检监察机关直接领导，但是纪检监察领导体制性的障碍依然存在，很难从根本上解决派驻机构监督难、难监督的问题。

2.现有派驻统管管理体制存在问题及成因

据调查问卷显示，受访者在问到“您是否对现行的纪检监察管理体制满意？”时，经由SPSS软件分析得知，36.6%的受访者对纪检监察机构的管理感到非常满意，53.3%的受访者感到基本满意，只有3.9%的工作人员感到不满意，0.2%的工作人员感到极不满意；39.6%的纪检监察工作人员对本系统的管理创新方面感到非常满意，49%的工作人员感到基本满意，只有2.7%的人员感到不满意。这些数据说明纪检监察机构的管理还是得到了工作人员的普遍认可，但是还是存在一些问题有待提高完善，机构设置有待进一步规范。T市派驻机构中内部机构增设不够统一。有些区县的机构设置发生了变化，有的增设了一些机构，有的撤销了一些机构，不同的内设机构的派驻人员职数和相关的职级很难统一。工作关系有待进一步理顺。派出纪工委监察分局有时因为自身工作的繁重，不能及时将重大事项向派驻机构通报。纪工委监察分局对派驻机构的指导管理关系缺乏配套细化具体化的规定，内部运作程序还有待规范，权责划分有待进一步明晰。目前派驻统管的规定都是以文件形式指导的，没有出台相关条例，存在着工作制度不够完善的缺陷，派驻机构职责定位有待明晰。在实际工作，派驻机构经常出现越位、缺位、错位、失位等问题。派驻纪检干部大都还有履行所派驻的单位党组一些非监督执纪问责的职责。[2]

3.现有派驻统管制度机制存在问题及成因

2012年以来，贵州省委、省纪委对全省的派驻统管工作指出了纲领性的指导意见。T市在统管制度建设中取得了成效。据发放的纪检监察干部工作满意度调查问卷数据的SPSS软件分析得出，37%的受访者对纪检监察机关制度建设非常满意，52.7%的受访者基本满意，可见绝大部分的受访者对纪检监察机关制度建设还是比较满意的。但是还是有0.7%的受访者极度不满意，2.9%的受访者不满意。可见，派驻统管体制机制还存在一些问题。

首先，派驻（出）机构监督问责制度不够健全。驻在部门承担的主体责任不够详细，哪些工作由驻在部门来负责，哪些工作由派驻机构完成，还是没有明确的划分和详细的问责制度。[3]派驻干部应该监督驻在部门（联系单位）哪些具体的内容？怎么来监督驻在部门（单位）尚无明确的制度予以规范。纪检监察机关对一把手及同级党委监督制度还没有健全。至今没有一例案件是通过派驻机构提供同级党委班子的线索来立案的。[3]其次，派驻（出）机构干部提拔制度不够健全。据满意度调查问卷，414位受访者中，154人对晋升机会不确定，103人认为没有晋升机会，只有44人认为晋升机会非常多，81人认为基本上有晋升机会。均值为3，标准偏差为1.087，呈正态分布，可见派驻干部提拔制度有待完善。再次，派驻（出）机构的配套制度不健全。中央和省以文件的形式出台了派驻统管的规则，但是缺乏相应的条例和配套制度予以执行。目前对派驻统管的领导办法和管理还没有出台详细的可操作性的办法和相应的配套制度。

4.现有派驻统管工作机制存在问题及成因

受到表扬与鼓励的频率表

首先，派驻工作激励机制不够科学。据调查问卷的SPSS软件的频率分析得知，29%的受访者经常受到纪检监察领导的表扬和鼓励，52.2%的受访者偶尔受到领导的表扬和鼓励，13%的受访者没有受到过领导的表扬和鼓励。纪检监察干部因为得罪人多，群众对他们的评议分数比其他干部要低。考核测评的标准不太科学，有的是采取估计加揣测的方式给派驻干部打个印象分。其次，派驻统管工作对接机制不够明确。派出（驻）机构与委局机关各室、所联系乡镇、部门和单位之间工作关系还没有完全理顺，职责的划分还须明晰。派出（驻）机构以何种方式进行沟通联系比较合适，没有相关的工作机制予以规范和确定。再次，查办案件工作机制不够科学。部分派驻干部还没有更新查案理念，还是抱着贪大求全，吃干榨尽的理念，对上级纪检监察机关要求十天结案、快查快结的工作方法不够理解。

受到表扬与鼓励的频率表

三、市县派驻机构统管体制机制的创新路径

1.创新市县纪检监察派驻机构统管领导体制

课题组运用SPSS软件对调查问卷中的数据进行满意度公式计算得知，紧密型统管模式的满意度为62.52，满意率为80.1%，松散型统管模式的满意度为45.23，满意率仅为48.4%。可见纪检监察干部对紧密型统管模式更为满意。建议T市松散型统管模式全部改为全面紧密型统管模式。这种模式强化派驻机构由上级纪委领导，优化派驻机构同级党委的领导，旨在推动双重领导体制的具体化。[4]派驻纪检组组长不再担任驻在部门的党组成员或者班子成员，派驻机构与驻在部门（单位）是纯粹的监督与被监督的关系。派驻机构工作对上级纪委监察机关负责，驻在部门的党组班子成员必须履行党风廉政建设的主体责任，派驻机构则是履行对驻在部门（单位）的监督责任，专司监督执纪问责的职责。派驻机构由市区县纪委监察局进行直接领导、统一管理，区别于原有的派驻机构的双重领导体制，市区县纪委监察局对派驻机构的履职情况进行统一调度和统一考核。派驻纪检监察干部由市区县纪委进行统一筹划选调、任免使用、教育培训，派驻机构的工作经费改由市区县纪委监察部门全权负责。这种派驻监督领导体制保证了派驻机构敢于监督，敢拉面子，全市党风廉政建设和反腐败斗争必将呈现出风清气正的喜人局面。

2.创新市县纪检监察派驻机构统管管理体制

首先，规范机构设置。建议在市级层面对全市派驻机构的机构设置研究出台指导性文件，将派驻机构的机构设置相对固定下来。按照市区县乡镇不同层级确定不同的机构设置要求，设定机构设置改革的时间表，提供机构设置的完整方案，做到机构设置与改革同步，确保机构设置的质量。每个派驻机构的纪检监察人员确保10人以上，争取两至三年内实现派驻机构的全覆盖。其次，理顺工作关系。理顺派驻机构与派出机关的关系。尽快建立相关派出机关对派驻机构的管理办法，规范派出机关与派驻机构的关系，特别是要规范纪工委监察分局对派驻机构的管理办法。重点理顺派驻机构与驻在部门的工作关系。派驻纪检组长不再担任驻在部门的党组成员身份，确保派驻纪检组长在驻在部门的独立性。再次，明晰权责划分。科学界定派驻机构与驻在部门职责的“边界”。派驻机构负责人原则上不再分管驻在部门的行政业务工作，不直接负责驻在部门的具体行政事项，不参与驻在部门的业务分工，但要参加驻在部门的党组行政会议，派驻机构拥有建议权但不参与驻在部门（单位）的决策。驻在部门的党风廉政建设工作和部门的纪检监察业务由部门专门的处室、人员来负责。派驻机构对驻在部门的监督和参与的界限有待进一步明确。

3.健全市县纪检监察派驻机构统管制度机制

首先，健全派驻（出）统管监督问责制度。以制度来管理干部，以制度来约束干部，是监督管理领导干部有效有序规范进行的有力保证。[5]确定纪检组长对派驻机构的监督管理工作负总责。完善制度，明确派驻（出）机构的日常管理监督工作，明确派驻机构的监督责任，划分好驻在部门承担的主体责任和派驻机构的监督责任。其次，健全派驻（出）统管干部选拔制度。建议按照一定的比例对那些清正廉洁敢于监督的派驻纪检监察干部予以提拔，对派驻（出）纪检监察干部选拨的条件、范围、原则、方法等做出详细的规定。明确纪工委书记、纪检组长达到一定年限、坚持原则、具有好的工作成效就必须予以提拔。再次，健全派驻统管配套制度。对一些难于落实操作性的制度要加以完善落实。建立完善派驻机构统管办法、干部管理制度、工作联系制度、目标考核制度、责任追究制度等配套制度。确定派驻干部的职责职能、工作对接、考核交流等工作事项，有效地对派驻机构进行科学管理。

4.创新市县纪检监察派驻机构统管工作机制

首先，创新工作对接机制。坚持和完善党内的监督是加强社会主义民主政治的必要条件。[6]派驻机构和纪工委监察分局都要定期向委局机关汇报，建立年中汇报、年度述职工作机制，同时纪工委监察分局和派驻机构要将重大事项向委局机关报告。建立约谈工作机制。委局机关领导定期对纪工委监察分局领导和派驻机构纪检组长进行约谈。建议建立党风廉政建设联动机制。加强派驻机构与驻在部门的工作联系，召开党风廉政建设联席会议，形成两者联手监督态势。其次，创新查案工作机制。推行查办案件目标管理量化机制。确定派驻机构查办案件的任务，相关委局领导和派驻机构纪检组长签订责任状，将纪检监察部门的工作任务细分到不同的纪工委监察分局和派驻机构办案小组。允许将纪检监察干部办案的数量和质量与他们年终的绩效奖惩挂钩，从中抽取一定的奖金予以奖励。再次，完善工作激励机制。建立定期对派驻（出）纪检监察干部进行谈心谈话制度，要从政治上、生活上、心理上关心纪检监察干部。确保基层派驻纪检监察干部的办公经费、办公设备、调度用车等后勤保障，适当提高纪检监察干部津贴。

贵州省T市对于纪检监察派驻统管体制机制的探索并没有止步，目前，T市正在乡镇层面加快派驻统管改革实践的步伐，不断促进T市的派驻统管工作提质增效，希望T市派驻统管体制机制的大胆创新能够为其他地区的派驻统管探索提供范本和经验。

[1]潘加军，鞠连和.纪检监察派驻机构统一管理模式分析[J].中州学刊，2010，（6）：27-30.

[2]李正旭.纪检监察派驻机构体制改革的实践探索——以遵义市为个案的分析[J].遵义师范学院学报，2016，（4）：25-30.

[3]李家瑞.对改革完善派驻机构体制机制的几点认识和思考[EB/OL]（.2014-06-12）[2017-10-21].http://jmlz.jiangmen.gov.cn/llyj/201406/t20140612_437046.html

[4]黄晓辉.推动纪检工作双重领导体制具体化的思考[J].中国特色社会主义研究，2014，（6）：101-104.

[5]董克群.论加强领导干部的监督管理[J].遵义师范学院学报，2005，（4）：93-94.

[6]陈康.坚持完善党内外民主监督是发展社会主义民主政治的必要条件[J].遵义师范学院学报，2008，（3）:1-3.