辽宁自贸区发展面临的问题及解决对策

张立英

（沈阳师范大学 国际商学院，辽宁 沈阳 110034）

一、辽宁自贸区建设的背景

我国虽然加入了WTO，但是由于我国的农业、服务业和制造业三大产业并没有完全放开，市场准入限制还很多，因此，我国在全球经济贸易合作中受到不同程度的歧视。美国于2009年11月正式提出扩大跨太平洋伙伴关系计划，协同澳大利亚和秘鲁，借助TPP原有协议，全方位主导TPP谈判。因为中国的三大产业还没有全盘开放，因而被排除在计划之外，受到制度性歧视。为争取有利的国际经贸环境，我国采取了一系列的应对措施，包括对外加紧双边或多边的自由贸易谈判、签订货币互换协定、在国内建立自由贸易试验区等。

我国自2004年就开展了对外自由贸易的谈判工作，截至2017年7月中国已签订15个自贸区协定（Agreement ofFree Trade Area)，涉及格鲁吉亚、韩国、冰岛、秘鲁、新西兰、巴基斯坦、澳大利亚、瑞士、哥斯达黎加、新加坡、智利、东盟等23个国家或地区。

这些年来，产生于双边或多边自由贸易协定的自由贸易区（FTA）建设确实取得了一些突破，但是自由贸易区建设所取得的成果并不突出。据有关数据显示，2011年美国、欧盟、韩国、墨西哥自由贸易区的贸易贡献额占其本国贸易总额不低于30%，其中墨西哥自由贸易区额度占到了贸易总额的73%，贡献度极大。反观目前我国自由贸易区的发展则不乐观，与协定伙伴的贸易额仅占我国对外贸易总额的23%，这还要算上港、澳、台地区的贡献，如果仅计算内陆非经济特区的FTA贸易数值，仅有可怜的11%，这与国际水平相距甚远[1]。其中一个主要的原因就是与我国建立自由贸易区的国家并非世界主要经济体，在彼此的相互关系上，我国则更多地扮演了经济援助的角色；另一个主要原因就是我国的自贸协定标准不高，诸多限制阻碍了与其他发达国家的经济合作与交往。

2013年8月，国务院正式批准设立中国 (上海)自由贸易试验区（Free Trade Zone，以下简称“自贸区”）。2014年12月，国务院决定设立中国(广东)自由贸易试验区、中国(天津)自由贸易试验区、中国(福建)自由贸易试验区。2016年8月31日，国务院决定设立中国（辽宁）自由贸易试验区、中国（浙江）自由贸易试验区、中国（河南）自由贸易试验区、中国（湖北）自由贸易试验区、中国（重庆）自由贸易试验区、中国（四川）自由贸易试验区、中国（陕西）自由贸易试验区7个自贸区。

2017年4月1日，随着第三批自贸试验区的挂牌，我国自贸区建设形成了“1+3+7”的格局。我国自贸区建设的战略目标在于巩固和扩大原有的改革开放的成果，在原有14个对外开放的港口城市的基础上，突破原有区域的保税、出口加工等功能向更广阔的内陆腹地延伸，赋予这些港口更大的自由空间，发挥更大的传动效应。

二、辽宁自贸区总体概况

自由贸易园区（Free Trade Zone），是指某一经济体在自己关境外划出的一个特定区域，准许外国商品（法律允许的任何国家的任何物品）豁免关税自由进出口。一般设在一个港口的港区或邻近港口的地区，即国境内关境外。外国商品进入区内免于关税及海关手续，可在区内自由存储、分类、分级、拆卸、加工、装配、制造、重新包装、标签再出口，不受海关监管。区内的商品若进入关境则需办理进口手续并缴纳进口关税[2]。

此类自贸区按其功能又可分为商业自贸区和工业自贸区。商业自贸区内的外国商品除了装卸、转换运输工具和存储外，还准许为保存商品、改进包装或提高销售质量或准备装运而进行必要的作业，如散装改为包装、并包、拣选、分级及更换包装等。而工业自贸区允许原料、元件和辅料免税进口，在指定的作业区内加工制造，但所有进口料件和运出区外的成品均需按海关规定建立账册，以备查核[3]。

对于一般进出口货物（是指在进出境环节缴纳了应征的进出口税费并办结了所有必要的海关手续，海关放行后不再进行监管，可以直接进入生产和消费领域流通的进出口货物）来说，根据自由贸易协定建立的所谓的自贸区只是意味着在办进出口手续时由原来的最惠国税或普通税改为协定税率，一般来说，协定税率要低于最惠国税率，故这些货物只是在缴纳关税的环节上降低了税赋成本，由此形成贸易创造效果（Trade Creating Effect）。而对于保税货物、特定减免税货物、暂准进出口货物就不同于一般进出口货物了，因为这些货物都需要经过前期和后续的海关监管。目前国内就是通过建立出口加工区、保税区、保税仓库等做法实现对其有效的海关监管。而辽宁自贸区不仅将上述功能合而为一，而且在此基础之上对自贸区的功能还做了进一步的拓展[4]。

根据“总体方案”，辽宁自贸区的实施范围共计119.89平方公里，涵盖三个片区，三大片区功能定位各自明确。大连片区59.96平方公里（含大连保税区1.25平方公里、大连出口加工区2.95平方公里、大连大窑湾保税港区6.88平方公里），按区域布局划分，大连片区重点发展港航物流、金融商贸、先进装备制造、高新技术、循环经济、航运服务等产业，推动东北亚国际航运中心、国际物流中心建设进程，形成面向东北亚开放合作的战略高地；沈阳片区29.97平方公里，重点发展装备制造、汽车及零部件、航空装备等先进制造业和金融、科技、物流等现代服务业，提高国家新型工业化示范城市和东北地区科技创新中心发展水平，建设具有国际竞争力的先进装备制造业基地；营口片区29.96平方公里，重点发展商贸物流、跨境电商、金融等现代服务业和新一代信息技术、高端装备制造等战略性新兴产业，建设区域性国际物流中心和高端装备制造、高新技术产业基地，构建国际海铁联运大通道的重要枢纽。

三、辽宁自贸区发展面临的主要问题

（一）辽宁自贸区建设需要的微观基础相对薄弱

1.辽宁对外贸易规模偏小，加工贸易出口竞争力还有待加强。2012年进出口总额为1 039亿美元，2013年为1 142.80亿美元，2014年为1 139.6美元，2015年为1 071.2亿美元。从2012至2015年，辽宁省进出口贸易总额始终在全国排名第9。近年来辽宁的加工贸易发展很快，加工贸易额不断增长，但其总体规模仍然偏小。以2012年统计数据为例，辽宁省外贸进口规模位列全国第9，占同期我国外贸进口总值的2.5%，比重与上年基本持平。同期，辽宁省外贸出口规模位列全国第8，占同期我国外贸出口总值的2.8%。加工贸易出口230.7亿美元，占我国加工贸易额的2.67%[5]。

表1 2012年辽宁省与全国主要贸易方式进出口情况比照表（单位：亿美元、%）

2.省内各市对外贸易发展不平衡。2013年，辽宁省的进出口总额为1 142.80亿美元中，大连占688.2亿美元。在辽宁省14个城市中，仅大连一市出口额占比超过60%，其他13个城市总和占比到40%。由此看出，辽宁省各市之间的贸易关联度不高，带动效应不明显。

3.外商投资企业仍是辽宁对外贸易出口的主体。2012年，辽宁省外商投资企业出口235亿美元，同比增长1.2%，占同期辽宁省出口总值的40.5%；私营企业出口207亿美元，同比增长65.8%，占35.7%；国有企业出口127.4亿美元，同比下降11.5%，占22%。由于国际市场环境变化莫测，把控的难度远远高于国内市场。外商投资企业由于有母公司的全球战略的支持，牢牢把握住了研发和营销环节，占得国际市场先机。国有企业的发展目标应该根植于国内市场，注重解决国计民生问题，解决市场解决不了的问题。在发展对外贸易过程中，民营企业以经营方式灵活、机动性强等优势见长，理应成为辽宁省对外贸易的主力军。但是由于资金短缺、融资困难、人才短缺等方面的问题，这些民营企业开拓国际市场的潜力始终没有得到完全释放。

4.加工贸易附加值不高。评价加工贸易附加值的一个重要指标是加工贸易增值率，加工贸易增值率=（加工贸易出口额-加工贸易进口额）／加工贸易进口额。根据表2的统计数据经计算得出2012年的辽宁加工贸易增值率是80%，略高于全国同期平均水平（79%）。相比沿海发达地区还有较大差距。由此显示，辽宁加工贸易技术含量不高，还主要集中在劳动密集型和低附加值的产品上，辽宁的加工贸易还处于国际产业价值链的低端环节。

表2 2012年辽宁省主要贸易方式进出口情况表

（二）自由贸易区开放的业务有限

我国在自由贸易协定中关于服务贸易和投资协定方面存在明显不足，其中由于我国金融和通信行业的特殊性，导致我国自由贸易的开放程度无法与国际新标准、新规则有效衔接。目前，美国正积极推进跨太平洋战略经济伙伴协定、服务贸易协定、大西洋贸易投资伙伴协议以及新版的双边投资协定，即BIT2012版，不仅提高了开放的程度、进一步拓宽了涉及的行业范围。而我国目前已签署的多项自由贸易区协议中，大部分仍停留在标准较低的自由贸易协定上。

虽然，我国11个自贸试验区从2017年7月10日始启用国务院办公厅发布的《关于印发自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2017年版）的通知》规定的外商投资负面清单，但是，负面清单依据《国民经济行业分类》划分为15个门类、40个条目、95项特别管理措施，这些特别管理措施仍然使得我国与完全自由贸易的标准还有不少差距。

（三）行政管理条块分割严重，缺乏必要的透明度

自贸区的建设对国人来说是新生事物，由于国内的行政管理条块分割严重，办事效率低下，缺乏必要的透明度，客观上需要创新行政管理模式。通过赋予自贸区管理机构更大的自主权，增加行政管理的透明度，明确事权与财权，并建立起行之有效的问责制度才能对自贸区进行规范有效的监管，以期实现自贸区的发展目标。

任何改革都意味着利益的重新分配。我国行政机构臃肿，部门利益固化严重。据上海方面在前期进行方案征求意见的过程中，曾经与超过20个部委进行过沟通。所以，目前改革的阻力主要来自部门利益固化。因此，未来自贸区内行政管理措施得以快速推进的关键之一就是在部委之间、部委与地方之间建立的高效的沟通渠道，实现责、权、利的高度统一。

市场经济条件下政府的作用和干预手段，首先表现为市场运行建立规则，以法律的方式对所有参与经济活动的人确定行为规范，就像给参与竞赛的运动员确定比赛规则一样[6]。由此，政府在自贸区建设的过程中应秉承规范、透明、法制的原则，将所有相关的法律、法规、条例彻底进行梳理，然后公布并遵照执行。一改往日政出多门，让市场主体无所适从，时时处于观望状态。如果通过自贸区的建设带动了国内行政管理模式的转变、政府职能的转变、服务意识的增强及法制环境改善就是自贸区建设取得的最大的成果。

（四）基础设施相对薄弱

辽宁自贸区三大片区的目标建设中都包含建设“物流中心”的内容。作为物流中心，无论是区域性的还是国际性的，对基础设施的要求无非有二：一是存放安全；二是进出交通便利。我国城市排水设施普遍落后，除个别城市之外，内涝是我国各城市普遍存在的问题。为取交通便利之优势将沈阳片区设在了地势低洼的浑南新区，沈阳市的浑南地区更是夏季防洪的重点地区，这是自贸区的基础设施建设中不容忽视的问题。

无论是沈阳机场还是大连机场，都不是真正意义上的国际航空枢纽，进出的直达航班都很有限，需要在北京甚至是上海转机，无疑增加了物流成本，降低了自贸区的吸引力。

三大片区的交通便利化还需进一步改善。不论是营口、大连还是沈阳货物进出片区都应与公路、铁路无缝对接，保证货物高效安全进出片区。

大连曾经号称是一年四季深水不冻港。由于近年来全球气候恶化，每年一、二月份时有海冰生成，对大连的海上运输危害不小。

四、辽宁自由贸易区未来发展建议

（一）构建法制、透明、公平、自主的营商环境

根据国务院2017年3月15日发布的《中国（辽宁）自由贸易试验区总体方案》（以下简称“辽宁自贸区”）为辽宁自贸区设定的发展目标是：经过三至五年改革探索，形成与国际投资贸易通行规则相衔接的制度创新体系，营造法治化、国际化、便利化的营商环境，巩固提升对人才、资本等要素的吸引力，努力建成高端产业集聚、投资贸易便利、金融服务完善、监管高效便捷、法治环境规范的高水平高标准自由贸易园区。以此来引领东北地区转变经济发展方式、提高经济发展质量和水平。

由上述发展总目标可以看出，目标实现的前提是打造出法制化、国际化、便利化的营商环境。为此，国务院、商务部、海关总署等相关部门应抓紧对贸易、投融资、结算、通关等相关领域的法律规章认真梳理，不仅要符合世界贸易组织的要求，还要符合国际通行做法。

办事流程网上公开，能网上自助办理就无须到现场，给当事企业节省人力物力财力，同时也节省行政事业经费，减少纳税人的负担。为保证当事企业权益，对政府办事人员形成有效监督，可建立行之有效的投诉机制，并以此促进政府提升服务水平、改善服务质量。

（二）充分发挥私企作用，夯实对外贸易的微观基础

通过信贷、税收等国际通行的方法鼓励众多私人企业积极参与对外贸易及加工贸易，实现对外贸易的主体由外商投资企业为主导逐步向国有企业、私人企业广泛参与的多元化发展格局，最终实现由内资企业主导。外资企业受制于母公司的经营战略，而且还有随时撤回资本的风险，因此对外加工贸易的转型升级最终要依靠内资企业，要推动更多内资企业参与到对外加工贸易中来，加强对外贸易的微观基础。

随着全球化的发展，产业国际化的趋势日益加强，世界各国将依据其竞争优势而分居产业链条的不同环节。目前辽宁劳动力资源丰富，注定了一定时期内还不能放弃劳动密集型产业。在开展加工贸易的过程中，以劳动密集型环节嵌入跨国公司的全球价值链，并且沿产业链不断向上下游延伸，实现由低附加值环节向高附加值环节的转变。

（三）建议辽宁省政府成立专门机构负责管理和协调自由贸易区的整体事务

由于辽宁省自贸区分为三个片区，分别设在沈阳、大连和营口。各自由贸易区在初创时由于条件不同，功能各异，管理水平也会相差较大，客观上也需要三片联动，互相辅助与协调，整体优势方能凸现。建议成立类似“辽宁省自贸实验区管理局”（以下简称“管理局”）这样的机构，通过这样规格高的机构一方面便于管理和协调三大片区的各类事务，另一方面也有利于与当地各级机构沟通与协调。

（四）各片区需加强基础设施的建设

1.加强城市排水设施的建设，彻底解决城市内涝问题。管理局应会同各市相关部门，解决城市内涝问题，首先解决片区，其次逐渐向周边推开，最终彻底解决，以提升整体的投资、人居环境。

2.进一步打通沈阳、营口及大连内部及外出通道。取消沈阳、大连和营口之间高速公路收费及机场路的高速收费，进一步降低内陆物流运输成本。铺设铁路至三大片区，紧密衔接海铁联运，开拓通过满洲里、二连浩特向俄罗斯、蒙古及过境蒙古通过亚欧大陆桥通向欧洲物流输送线；便利加入到中欧班列当中，进一步改善辽宁周边的物流条件。

3.港口提升应对冬季海冰的应变能力。由于全球气候变暖，大连港冬季结冰现象较重。据国家卫星海洋应用中心2010年1月22日卫星遥感监测，渤海和黄海北部海冰总面积达41 312平方公里。半个渤海已被海冰覆盖，多艘船舶被困海上。国家海洋局2016年12月23日发布的海洋环境预报显示，辽东湾、黄海北部、渤海湾和莱州湾均已出现海冰。大连和营口港每年的12月下旬至次年的2月份，皆有不同程度的海冰灾害，对海上运输造成很大影响。除了提醒发货人尽量避开这个时间段出货，同时也要做好应急预案，与海上从事破冰作业的机构建立合作机制，以保证正常的进出港口作业。

（五）建立更合理的产业政策支持体系，引导区内关联企业进区，以便释放集群效应

目前要抓紧梳理和整合给予部分产业的专项补贴政策，减少乃至取消导致不公平竞争的政府补贴行为，积极配合自由贸易协定，采取符合世贸组织等国际通行规则的产业补贴政策与措施培育加工贸易产业集群，为企业创造一个法治、高效、透明的经营环境。随着经济全球化的深入和国际产业转移的加速升级，一些资本技术密集型的重化工业开始陆续向我国转移，并集中分布于沿海地区。辽宁的沿海地理优势明显，因此要把培育加工贸易产业集群与辽宁的“五点一线”战略结合起来，要通过实施产业规划、产业配套等措施来推动产业集群，完善基础设施和物流设施建设，提供便利的交通和通信设备以及金融支持等，引导外资和相关产业进入自贸实验园区。同时引导内资企业通过主动配套、自主创新、联合开发等途径，通过产业集群，打造为外资企业的配套平台，通过最大限度的发挥比较优势而释放企业积聚效应。

（六）凸现行业特色，发挥地域优势

随着国内自贸区建设步伐的加快，自由贸易试验区会迅速增长，自贸区政策红利将会逐渐丧失。从2013年建立第一个自贸区至今，全国已有11个同规格的自由贸易试验区。各个省都在积极申请，可以预测10年左右，自贸实验区将会迅速在全国建立。相比较内陆省份，辽宁省自己有出海口，还有一定的地域优势，但相较于上海等东南沿海各省区位优势就不十分突出了。故辽宁自贸区应牢牢抓住制造业这一行业优势，紧紧依托出口加工业，大力突出自己的行业优势，充分利用沈阳铁路运输枢纽，与大连、营口海运有机衔接，实现海铁联运，与亚欧大陆桥和新亚欧大陆桥对接，承担日韩对欧洲进出口中转任务，打造辽宁自贸区独特的地域与行业优势。

［1］王受文.我国当前自贸区发展的几个问题［EB/OL］.（2016-10-31）［2017-08-17］.http://theory.people.com.cn/n1/2016/1031/c207270-28822059.html.

［2］陈晨.中国自贸区发展现状与对策研究［J］.北方经贸，2015（4）：18-20.

［3］刘险峰.海关特殊监管区域在对外贸易中的作用［J］.现代经济信息，2016（2）：160-162.

［4］张奇.跨境电子商务背景下海关监管模式的创新思考［J］.物流技术，2015（7）：69-70.

［5］2012年辽宁外贸进出口情况分析［EB/OL］.（2013-02-07）［2017-08-17］.http://www.askci.com/news/201302/07/0710241 659907.shtml.

［6］陈琪.社会主义市场经济学[M].长沙：湖南人民出版社，1998：68.