中央财政科研项目经费使用单位信用评价研究

2018-03-13徐耀玲

中国科技论坛 2018年2期

高健，徐耀玲

(科学技术部科技评估中心，北京 100081)

近年来，中央财政科研项目经费投入大幅增长，科研创新活力和水平迅速提高，同时，项目经费使用单位在项目执行和经费使用管理中也暴露一些问题和不足。为改善科研资金管理、加强激励与约束机制，提高财政资金使用的规范性和有效性，《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》(国发[2014]11号)提出在中央财政民口科研项目中引入信用管理机制，奖优罚劣。《关于深化中央财政科技计划(专项、基金等)管理改革方案》(国发[2014]64号)进一步要求完善科研信用体系建设。

本文结合国家科技计划管理需求，研究了中央财政科研项目经费使用单位信用的内涵，分析了该类对象信用的相关信息基础，尤其是失信问题负面清单。

1 研究背景

1.1 信用评价对象

本文研究的信用评价对象为使用中央财政科研项目经费的法人单位，包括项目牵头单位及与财政经费有关的所有参与单位，他们是项目组织实施尤其是经费使用和管理的重要责任主体，其信用状况对科技计划项目执行及经费使用至关重要，相关信用信息积累相对较多，有必要有可能先对这类对象开展信用评价，为今后对其他主体开展同类研究提供参考。其中，中央财政科研项目包括所有中央财政科研经费支持的项目，如国家重点研发计划、国家自然科学基金、国家科技重大专项等本次中央财政科技计划管理改革后的五大类计划，以及改革前的973计划、863计划和支撑计划等。

1.2 科技信用管理制度

科技部在2004年发布的《关于在国家科技计划管理中建立信用管理制度的决定》(以下简称《决定》)中指出，科技信用是从事科技活动人员或机构的职业信用，是对个人或机构在从事科技活动时遵守正式承诺、履行约定义务、遵守科技界公认行为准则的能力和表现的一种评价[1]。

世界上许多发达国家就科研诚信出台了相关制度措施。美国白宫科技政策办公室于2000年发布了《关于不正当研究行为的联邦政策》，在联邦政府层面提出了确保科研诚信的政策要求。美国国家科学基金会等部门也陆续发布了具体实施层面政策[2]，美国的学术团体则通过制定道德规范等方式向会员提出要求和标准，以加强科学家自律[3]。英国研究理事会等8个科研组织于2012年共同签署了《维护科研诚信协约》，以加强国家层面科研诚信建设的协调与配合[4]。

近年来，中国在国家和地方层面也建立了科技信用相关制度。在国家层面，科技部、国家自然基金委、中国科学院、教育部、中国科协等主要科字口部门均制定了相关政策并成立了相应机构，部门间的提法虽有所不同，如科研不端行为、科研行为规范、科学道德规范等，但都与科技信用密切相关，充分体现了管理部门对科技信用的重视。在地方层面，重庆[5]、新疆[6]、北京[7]、广东[8]等地方科技管理部门也发布了一系列科技信用管理制度文件，其信用评价方式涉及扣分制、规则定级、综合打分等，评价指标普遍比较关注表现类信用信息，尤其是负面表现信息，符合相关地方科技管理的要求，也基本体现了其关注重点。

1.3 科技信用相关研究

为配合科技部整体工作需求，国家科技评估中心徐耀玲等在2002—2004年，围绕国家科技计划信用管理制度建设，持续开展了三期科技信用管理研究[9-11]，涉及科技信用的理论与机制研究、相关政策制度研究、专家信用信息基础与评价方法研究等，其核心成果最终被上述《决定》所采纳。

自科技部2004年发布《决定》后，关于科技信用的相关研究逐渐增多，主要集中在分析科技信用缺失现状及原因[12-13]，研究科技信用评价的方法和指标[14-15]，提出健全信用机制[16-17]，开展信用风险识别[18]等方面。总体上，虽然相关研究者众多，部分研究也涉及评价指标、评价方法等实施层面，但大部分未能从科技管理的实际需求出发进行全面系统设计，且缺少与现有信用信息的统筹考虑，可操作性有所不足。

2 中央财政科研项目经费使用单位信用内涵

从概念属性看，科技信用是社会信用体系建设的一个重要组成部分。社会信用体系是一项复杂的大型社会系统工程，涉及方方面面，林钧跃等早在1999年即开始了社会信用体系研究[19]。《社会信用体系建设规划纲要》(2014—2020年)指出政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信是社会信用体系的重点建设领域，其中社会诚信包括教育、科研等领域信用[20]。伴随信用在经济学中的不断发展，相关研究实践也逐渐增多，如吴晶妹研究提出信用由诚信度、合规度、践约度三个维度构成[21]，比较具有代表性。

在社会信用体系建设中，国家信用标准化组织的建立及相关标准的研制也发挥了积极作用。2005年，国家标准化管理委员会批准成立“全国信用标准化工作组”，2016年正式成立“全国社会信用标准化技术委员会”，这些年已陆续发布多项信用国家标准，如《企业信用评价指标体系》(GB/T 23794—2015)将企业信用评价基本指标设置为价值观、履约能力、社会责任三类一级指标[22]及若干二级指标，为研究分析科技信用内涵、开展信用评价研究提供了重要借鉴。

科技信用重视能力和表现的客观评价，与其类似概念还包括科研诚信、科研不端等。科研诚信内涵为遵守规范，通常较为偏重主观意愿方面；科研不端指违反学术规范、学术道德的负面行为。上述概念各有侧重，内涵有所交叉，近些年均在应用，但在目的、范围、工作推动主体等方面有所不同。

借鉴信用体系相关研究、制度、标准及实践，在科技信用有关概念基础上，我们认为意愿、能力、表现三个方面能够较为全面地体现中央财政科研项目经费使用单位的信用内涵。因此，提出“中央财政科研项目经费使用单位信用”内涵为：对法人单位在执行中央财政科研项目时遵守正式承诺、履行国家科技计划任务和预算、遵守国家科技与财政管理制度、规范和有效地管理和使用中央财政科研项目经费的意愿、能力和表现的一种评价。

3 中央财政科研项目经费使用单位信用信息分析

3.1 信用信息基本状况

信用信息是信用评价和管理的重要基础。掌握信用信息来源及分类状况，有助于与目前科技管理实际工作统筹考虑，降低信息获取的难度，提高信用评价的可操作性，保证工作整体效率。深入分析信息的实质内容，也有助于进一步厘清相关主体信用负面问题的具体表现形式，更有针对性地设计信用评价指标体系和评价方式方法。

综合来看，现有中央财政科研项目经费使用单位信用信息内容及其来源主要有三类，分别是这些单位有关本单位及其所属人员基本状况的申报信息、科技管理部门(含其授权的项目管理专业机构)掌握的项目过程管理信息，以及各相关管理部门对科技失信问题的正式处理信息。这三类信息各有侧重，互为补充，共同支撑意愿、能力、表现三方面信用内涵，具体情况如表1所示。其中，后两类信息属于管理部门直接掌握的信息，信息相对客观，事实更“硬”，实际开展信用评价时应更多使用，尤其是第三类负面表现信息对信用评价结果影响较大，在信用评价指标设计和评价方式方法选择时应予以重点关注。

表1 中央财政科研项目经费使用单位信用信息来源类别及应用

3.2 失信表现信息分析

对主要科字口管理部门网站近5年正式披露的失信案例分析发现，涉及经费使用方面的负面“硬”事实逐渐增多。目前披露问题主要分为两类：一类是针对科研经费使用，既包括单位也包括个人，如科技部披露某公司提供虚假财务资料、挪用科研经费，给予该单位终止项目，追回拨付经费，取消3年内项目申报资格，通报批评处理等。另一类是针对学术不端，主要针对个人，如自然基金委披露的某人因抄袭他人项目申请书和违反基金保密规定等，受到取消申请基金资格4年、通报批评处分等，这些个人直接表现的失信行为，也会影响到对其法人单位的整体信用评价。

除科字口管理部门信息外，本文还查询了审计、纪检、司法及门户网站案例报道等部分公开信息，并参考了其他资料，综合各方面总结梳理出23条与科技信用有关的主要失信问题，如表2所示。

目前管理部门正式披露的负面信息相对较少，会在一定程度上影响信用评价结果的区分度，但随着管理部门不断加大对失信行为的处罚力度和信息公开程度，这类信息数量会逐渐丰富，对信用评价的支撑作用将进一步增大。

表2 科技失信问题负面清单

4 中央财政科研项目经费使用单位信用评价

4.1 信用评价的总体思路

一是基于事实，客观公正。基于客观、公认事实，避免或减少争议。考虑不同时期科技计划管理政策的变化，信用评判标准前后尽可能保持一致。同时考虑不同类型单位的特点，信用评价标准对各类对象公平公正。

二是协同管理、保证效率。信用评价与科技管理工作相协同，尽量采用日常管理各环节已形成和积累的“痕迹化”信息，确保信息可获取，不增加或少增加额外的工作量和成本，保证工作顺利进行和整体效率。

三是面向管理需求、聚焦现实问题。面向科技管理的实际需求，聚焦于现实中的信用问题，重点关注和防范信用中的负面表现。

四是全面性和可操作性兼顾。根据信用内涵，设计比较全面合理的“全版”信用评价指标体系，同时考虑到科技管理和信息基础的现状，在“全版”指标体系基础上选择形成当前更具操作性的“简版”指标体系，为管理部门提供更多参考。

4.2 信用评价的三种方式

信用评价方式大体上分为以下三类：

一是“黑名单”制。主要根据准确、客观公认、性质恶劣的负面表现信息进行信用评价，评价结果都是差的。该方法具有“单刀直入”的特点，优点是简洁高效，重点关注危害和风险最大的地方，结果较易获得公认，信息收集工作量相对较小，工作效率较高。不足之处是不够全面，对于许多信用状况正常或良好的对象没有进行评价和区分，这种只评差不评好的“黑名单”制，重视惩戒，忽视激励，可能使相关对象不易接受，应用范围也受限，不利于推动信用管理工作。

二是多指标加权综合。主要根据信用评价指标体系采集各类信用信息，对各指标进行评分，然后根据设定好的指标权重进行加权综合，形成最终的信用综合评价结果。其评价结果可能是好的，也可能是差的。该方法一般具有“全而平”的特点，优点是评价方法比较全面和简单，不足之处是对于一些危害和风险大的负面表现不够重视，这些信息没有得到直观、有力的体现，容易“淹没”和冲抵在其他信息中，造成评价结果的平均化，且信息采集工作量比较大，工作效率不高。

三是多指标加权综合和规则定级相结合。既根据指标体系对部分或全部指标进行评分和加权综合，又设计若干规则，对信息价值更大的负面表现进行信用定级。其核心理念是指标类型不同，使用方法不同：一般程度性指标用加权算分，重要负面表现性质指标用规则定级(类似“一票否决”)。该方法可认为是上述两种方法的结合,既体现“黑名单”制“单刀直入”方法的直接聚焦和高效，又具有“全而平”方法的全面性，“点面结合”，其优点是既重点关注了负面表现，对风险的防范更有力更高效，又对相关对象进行了比较全面的信用评价，评价结果有好有差，可惩戒可激励，使得各方更容易接受，应用范围更广，有利于信用管理工作的推动。不足之处是该方法相对于前两种方法稍为复杂，信息收集工作要求既全面又要有重点。结合相关调研分析，本次中央财政科研项目经费使用单位信用评价方式采用多指标加权综合和规则定级相结合方法。

4.3 信用评价指标体系

从信用内涵出发，结合信用信息状况，本文研究提出中央财政科研项目经费使用单位信用评价指标体系，充分利用项目信息，支撑对单位信用的评价，如表3所示，由3个一级指标、6个二级指标和20个三级指标构成。该指标体系的特点是，较为全面完整地体现了意愿、能力、表现三方面信用内涵；较为重视表现类指标，尤其是主要的负面表现；较为重视客观事实，尤其是经费方面的事实。

各指标均提出相关内涵解释及测算方法。例如：“项目财务验收平均水平”指标，指一定时间范围如5年内，单位所有中央财政科研项目财务验收平均总分，该指标评分=sum项目财务验收结论总分×项目专项经费预算批复数/sum项目专项经费预算批复数。指标内涵及测算方法考虑了不同经费规模项目的信用风险，以及单位多个项目信用的综合累积效果，以保证各单位信用评价的可比性和公平性。又如，“弄虚作假，套取或违规开支资金”指标，指一定时间范围内，单位的中央财政科研项目中有无以下问题，如利用虚假票据套取资金，通过编造虚假合同、虚构人员名单等方式虚报冒领劳务费和专家咨询费，通过虚构测试化验内容、提高测试化验支出标准等方式违规开支测试化验加工费，以及其他方式套取或违规支出等，须考虑涉及次数与单位项目总数的比例、涉及项目经费金额与单位项目经费批复总数的比例、问题涉及金额以及严重程度等。

表3 中央财政科研项目经费使用单位信用评价指标体系

在上述“全版”指标体系基础上，考虑到当前的可操作性和工作效率，选取部分信用信息相对更“硬”、更有价值、更易采集的指标，构建一套“简版”指标体系(其中标*的指标)，“简版”指标体系为“全版”指标体系的子集，包括2个一级指标、3个二级指标和11个三级指标。

4.4 信用评价方法

针对更具操作性的“简版”指标体系，信用评价步骤及具体方法如下：

步骤1：信用各指标判断和赋值。根据信用评价指标体系及判断标准，对每个指标进行判断，形成每个指标的分档和赋值结果，“简版”指标赋值情况见表4。

表4 “简版”信用评价指标体系赋值情况

步骤2：多指标加权综合和规则定级，形成信用评价结果。根据各个指标的分档和赋值情况，进行指标分值加权和规则定级，其中前4个程度指标用于分数评价，后7个性质指标用于规则定级，两部分结果综合形成信用评价结果，具体评价规则和方法如下：

所有负面表现性质指标判断结果均为第①档，即无负面问题时：根据前4个程度指标综合评价总分，信用评价结果为A或B级。总分计算公式如下：

根据总分将评价结果分为A和B两档：A级，80分(含)～ 100分(含)；B级，60(含)～ 80分。

(1)根据总分将评价结果分为A和B两档：A级，80分(含)～ 100分(含)；B级，60(含)～ 80分。

(2)后7个负面表现性质指标判断结果中出现1个以上第②档(有，不严重)，且未出现第③档(有，严重)时，信用等级为C级。

(3)后7个负面表现性质指标判断结果中出现1个以上第③档(有，严重)，信用等级为D级。

(4)没有信用信息或信息较少，无法开展信用评价时，信用类别设为B级。

(5)对于多次信用评价时，如果前一次信用评价结果为D级的，本次信用评价结果最高为B级。

信用评价结果分4级，其含义如表5所示。

表5 中央财政科研项目经费使用单位信用评价等级及含义

5 信用评价的组织实施和结果应用

5.1 信用评价的组织实施

关于信用评价活动组织实施主体，可考虑采用以下三种模式：一是政府集中评价模式，即由政府科技管理部门集中开展信用评价。二是专业化机构评价模式，即在信用信息共享的前提下，由政府科技管理部门委托专业化机构开展信用评价。三是用户分散评价模式，即在信用信息共享的前提下，由使用信用评价结果的用户各自开展信用评价。

关于信用评价对象的范围和周期，可考虑以下两种方式：一是针对所有中央财政科研项目经费使用单位，全部定期开展信用评价，是一种广泛的信用评价。二是根据每次科技管理决策的具体时间和需求，只对本次科技管理决策所涉及的对象(如本批项目拟支持的单位)开展信用评价，其评价结果仅供本次管理决策活动参考，时效性和针对性更强。

关于信用评价的时间点，可考虑以下两类方式：一是管理决策前评价(事前评价)，依据单位以往的表现和当前的能力和意愿，对其信用进行评价，评价结果直接为本次管理决策提供参考。二是项目结束后评价(事后评价)，对有关单位在本次项目中的信用状况进行评价，一般可与有关项目验收、信用信息记录等工作相结合，信用评价结果可为以后信用综合评价以及管理决策提供基础。

5.2 信用评价结果应用

信用评价结果应用的基本原则是奖优罚劣，建立惩戒和激励机制，积极营造良性循环的科研环境。各类信用与管理挂钩的对应方式如表6所示。

具体体现在：在科技计划项目立项和经费支持、决定监督评估重点和频次、核定项目间接经费、结余经费处理等管理决策时，参考相关单位的信用评价等级。信用较好的给予鼓励和更宽松的管理，如项目滚动支持、间接经费比例或其中的绩效经费比例提高、结余经费留给本单位继续使用等；对于信用较差的应加强管理监督，限制对其支持的程度；信用很差的应严格管理监督，甚至淘汰，列入“黑名单”，数年内甚至永久不予项目支持。

表6 中央财政科研项目经费使用单位信用评价等级及管理应用建议

6 结语

在当前中国科技投入大幅增长和中央财政科技计划管理改革的形势下，研究和推动中央财政科研项目经费使用单位信用评价，对于改进完善科技计划管理，提高财政资金使用的规范性和有效性具有重要意义。中央财政科研项目经费使用单位信用内涵主要包括意愿、能力和表现三个方面；信用评价应高度重视信用信息基础，尤其是其中的负面表现客观“硬”事实，信用评价应坚持基于事实、客观公正的原则，并与科技计划管理工作相协同；评价指标体系应根据信用内涵和信息基础现状，兼顾全面性和可操作性，在当前可选取信用信息相对更“硬”、更有价值、更易采集的指标，重视负面表现和经费方面事实，防范风险；信用评价可采用多指标加权综合和规则定级相结合的方式，发挥程度指标和负面表现性质指标的不同作用；信用评价活动组织实施应合理安排评价的对象范围、时间点以及实施主体；科技计划管理中应充分利用信用评价结果，根据信用状况奖优罚劣、动态调整，建立惩戒和激励机制，积极营造良性循环的科研环境，促进中国科技事业健康有序发展。

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[10]国家科技评估中心.科技信用管理机制研究报告(第二期)[R].北京：国家科技评估中心，2004.

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