中国科协政策体系的演变历程、趋势与建议——基于2001年以来469项中国科协文件的统计分析

李 敏，刘雨梦，徐雨森，罗 晖

(1.大连理工大学管理与经济学部，辽宁 大连 116023;2.大连市科学技术协会，辽宁 大连 116011；3.中国科协创新战略研究院，北京 100863)

0 引言

中国科协组织体系的主要功能是组织广大科技工作者通过学术交流、科学普及、人才培养和科技评价等活动促进科技创新和经济发展，促进全民科学素质提升。科协的功能定位一直随着经济社会发展的需要不断扩展和优化。第一届中国科协在1958年正式成立时，其主要功能是学术交流和科学普及。“文革”期间中国科协基本停止各类活动。随着1977年恢复活动，科协组织不断壮大，各级组织从1978年的106个发展到3125个(截至2015年底)。第二届中国科协(1980—1985)完善了章程，为科协的制度化、规范化发展奠定了基础；第三届中国科协(1986—1990)启动了企业科协活动，学术交流活动日益繁荣；第四届中国科协(1991—1995)开始举办青年科学家论坛；第五届中国科协(1996—2000)创办了综合性、跨学科和开放性的学术年会；第六届中国科协(2001—2005)开始举办青少年科技创新大赛；第七届中国科协(2006—2010)开始实施科普惠农兴村计划，启动中国科协精品期刊工程和国家级思想智库建设。第八届中国科协(2011—2015)致力于引领全国科技工作者为创新驱动发展、科学素质提升以及党委政府科学决策服务，明确了学会是科协的主体，应该积极承接政府转移职能，明确了智库工作是科协的重要工作。

关注中国科协政策体系的演变历程、趋势，原因有以下两个方面。其一，科协组织在促进科技发展及自主创新进程中发挥的作用相对来说比较间接。客观来看，同研究院所、高校及企业相比，科协组织的重要作用并未得到相关部门和社会应有的关注。其二，近年来关于中国科协组织应该承担何种功能尚且存在不同的认识，部分人士认为科协组织的“功能有限”，即科协的主要功能是通过学术交流促进科技知识转移。更多人士认为科协组织应该“功能扩展”，科协组织作为国家创新系统的重要组成部分，在承担科技知识转移功能的同时，应加强科技知识创造及应用功能(服务社会和产业发展)。

中国科协作为科协组织体系中的总体管理机构，负责通过各类文件管理整个科协组织体系。因此拟定量统计中国科协近年来发布的各类重要文件，对各类政策、规定的演变特征和趋势进行分析，为进一步明确科协组织的功能定位提供参考。

数据来源为科协下发的所有政策法规性文件和工作性文件(下文简称科协文件)，选择的时间范围为2001—2015年。之所以选择以2001年为起点，是因为这一年召开了中国科协第六次全国代表大会，各类科协组织日益健全，科协职责定位日益明确。

本文在统计方法上，按文件的内容将文件分为三类：基础功能提升类(简称“功能提升类”)、科技人才队伍建设类(简称“人才建设类”)及组织体系建设类(简称“组织建设类”)，见图1。

图1 科协文件的内容类别

按文件的法律效力高低分为两个等级：一类是法律、法规、规章类，其法律效力较高，持久性较强(标记为A级，即高等级文件)。另外一类为工作性文件，主要用来指导基层各项专项工作，其法律效力较低，持久性较弱(标记为a级，即相对次要等级文件)。

1 三类文件和三个阶段的统计分析

1.1 三类文件的统计分析

2001—2015年中国科协共计发布469件(A类115件，a类354件)文件。在表1中的统计数据可以看出，文件颁布的数量和速度呈现上升趋势。“功能提升类”文件作为中国科协引导和调控整体科协组织体系开展各类活动的基本手段，是科协政策的基础部分，共有236(60,176)件，在全部文件中占比最高。其次是“人才建设类”和“组织建设类”文件，分别为78(17,61)件和52(30,22)件，还有部分文件难以明确地归属为以上三类或者是一般的工作性安排，这些文件归为其他类。

表1 2001—2015年分年度各类文件统计

(1)“功能提升类”文件分析。从结构上看，科普(134件)、学术交流(62件)、服务企业和社会方面(40件)的文件次第减少。科普、学术交流两项工作的功能可以视为“知识转移”服务活动，服务社会和企业工作可以视为“知识应用”服务活动，科学研究工作可以视为“知识生产”服务活动。不难看出，知识转移服务活动仍然是科协工作的重点。此外，值得关注的是，功能提升类高等级的政策还是比较较少，从梳理的236个文件看，政策、法规方面的60件，其他176件都是工作性文件，工作性文件缺乏全面的统筹和协调能力，与政策法规性文件相比稳定性和权威性较低，难以形成社会强制力。

(2)“组织建设类”文件分析。科协各类基层组织由于性质不同其功能有所侧重，例如学会主要侧重学术交流和科学普及，企业科协则主要侧重解决技术难题服务企业发展，高校和院所科协则侧重科学研究和应用等。从统计结果看，指导学会组织建设的文件有39件，指导企业科协的有6件，指导高校科协的只有1件，指导基层科协的有6件。指导学会的文件从2001年出现，指导企业科协的是从2004年出现，指导高校科协的则是在2015年才出现。可以看出，中国科协指导和管理基层组织建设文件不均衡，以知识转移服务为主的学术交流和科学普及功能较强、活动较多，而以知识应用和生产服务为主活动较弱。总体上，科协组织体系建设呈现网络化扩展态势，学会改革工作也在不断深化。

(3)“人才建设类”文件分析。此类文件的数量位居第二，明显少于“功能提升类”文件，主要侧重于对科技人员的引进、培养、激励和使用。科技人才是科技创新和经济社会发展的第一资源，科技人才的整体素质提升，将会大大促进科技创新和经济发展。从统计结果看，也存在效力等级低、稳定性和权威性不高的问题，78件文件中17件是政策、法规类的，61件是工作性的；对国际人才关注不够，76件文件中，海外智力方面的7件，国内科技人员方面的49件，青少年科技教育方面的22件。不难看出，知识活动主体的数量和知识流动的范围具有一定的局限性。

综上，科协政策从效力等级方面一定程度上存在结构错位问题，从文件类别上看，对知识应用服务和知识生产服务的关注还有待加强，优化文件等级结构和类别结构是未来科协政策体系需要解决的问题。

从方法和内容上看，法律与科技均具有科学性。首先，法律的制定、实施均需要科学的方法和手段。要想制定出好的法律，必须遵守科学的方法和手段，毫无章法的立法或者执法，必然导致法律成为“恶法”。其次，法律的研究需要科学的原理和方法。最后，只有科学的法律，才能更好的得到遵守，并且更好的维护社会正义。

1.2 三个阶段的统计分析

2001—2015年中国科协的政策体系完成历程可分为三个阶段(见表2)，其中2007年和2012年是两个分界点，之所以将这两年作为分界年限，是因为中国科协在这两个年份分别颁布了若干非常重要的文件。

表2 各类文件分阶段数量统计

(1)2001—2006年政策统计分析。这一时期中国经过改革开放经济快速发展，但是更多偏好依靠投资刺激经济的增长，创新能力提升和经济结构调整还没成为主流认识。该阶段同其他阶段比较来说，文件总体数量不多。科协的工作主要侧重提高全民科学素质为主要目标，功能尚且比较薄弱、单一。以上问题从该阶段的文件数量和结构上可以反映出来。例如，“功能提升类”文件中以科普方面的文件为最多占44(4,40)件，学术交流也只有15(2,13)件，服务于企业和社会仅仅8件，科学研究方面文件则是空白。“组织建设类”文件中有关学会的文件最多15(6,9)件，企业科协1(0,1)件，高校科协则为空白，科协的组织网络尚不健全。值得指出的是，在该阶段末期科协学会的作用已经被日益重视，中国科协发布了《关于推进所属全国性学会改革的意见》，提出增强和扩大学会的群众基础，建立和完善以会员为主体的组织体制，探索建立多元结构的会员制，拓展并完善为会员提供服务的渠道和方式，但缺少配套性工作文件。

(2)2007—2011年政策统计分析。2006年1月9日在全国科技大会上提出2020年中国建设创新型国家的目标和号召，科技发展必须成为经济社会发展的核心驱动力。中国科协作为科技工作者组成的最大社会团体快速做出反应，分别在创新主体建设、创新人才、激励创新、服务经济方面出台了各项文件。该阶段在功能提升、人才建设、组织建设三个方面的文件全部明显增多，总量212件，这5年时间发布的文件比前6年(91件)的2倍还多。最为重要的两个文件是在2007年颁布的，即《中国科协关于加强学会工作的若干意见》和《关于加强企业科协工作的若干意见》。正式明确学会是国家创新体系的重要组成部分，承担着促进学科发展和人才成长、推进自主创新、传播科学文化、规范学术行为、推动学术生态建设、提供服务和反映诉求的重要职责。要求企业科协组织企业科技工作者参加跨部门、跨行业、跨学科、跨领域的交流和协同创新，切实促进行业和企业的转型升级。

总体来看，该阶段政策体系的特点可归纳为以下方面：第一，“功能提升类”文件开始注重源头知识创新和服务企业是这一时期比较突出的特征，科普方面的文件已经不再是主体，学术交流方面的文件已经由前6年的10件升至这5年的35件，先后颁布了《中国科协科技期刊与新闻媒体见面会制度》《中国科协精品科技期刊工程项目管理办法(试行)》《中国科协学术交流活动平台项目管理办法(试行)》等，服务企业方面的影响比较大的文件是《中国科协关于推进院士专家工作站建设的指导意见》。第二，随着强调企业是自主创新的重要主体，“组织建设类”文件开始日益关注企业科协组织建设，先后发布了《关于加强企业科协工作的若干意见》《企业科学技术协会组织通则》。对各级学会充分授权，先后颁布了《中国科协关于加强学会工作的若干意见》《全国学会组织通则(试行)》，还有中科院、中国科协共同颁布的《关于加强共建学会工作的指导意见》。

(3)2012—2015年政策统计分析。2012年以来，中国创新型国家建设进入攻坚和深化阶段，该阶段也是科协政策体系全面完善的时期。“功能提升类”文件中学术交流、服务企业和社会的文件颁布的节奏加快；“组织建设类”文件对学会、企业科协和高校科协全面关注；“人才建设类”文件对国内和海外人才智力引进全面推进。这一时期科协政策体系特点可归纳为以下方面：第一，服务于创新驱动发展是科协政策着力点。先后出台了《中国科协关于实施创新驱动助力工程的意见》《创新驱动助力工程项目管理办法(试行)》《中国科协关于建设高水平科技创新智库的意见》等。2015年中国科协各类文件中均要求科协各级基层组织彻底转变以往的“辅助角色”思维，明确自身亦是自主创新的主体，挺进科技创新的主战场。先后出台了《中国科协关于实施学会创新和服务能力提升工程的意见》《中国科协关于加强学会宣传思想工作的若干意见》《中国科协贯彻落实中共中央办公厅 国务院办公厅关于印发〈中国科协所属学会有序承接政府转移职能扩大试点工作实施方案〉的通知的意见》等。第二，科协组织体系得到全面加强。自2001年以来首次颁发《关于加强高校科协工作的意见》。联合协作扩大组织网络成为科协加强组织建设的新方式，中国科协先后与多家部委共同下发文件，如《中国科协、财政部关于深入实施学会能力提升专项的通知》《中国科协、发展改革委、科技部、国资委、全国总工会关于表彰全国“讲理想、比贡献”活动先进集体、创新团队、创新标兵和优秀组织者的决定》,中国科协、国资委联合出台《关于加强国有企业科协组织建设的意见》《中国科协、教育部关于加强高等学校科协工作的意见》。

2 中国科协政策历史演变趋势分析

2.1 科协功能呈现从“单一”向“多元”发展转变

从“功能提升类”文件的内容来看，前期主要侧重于科学普及，后期扩展到深化学术交流、助推服务企业和政府、加强科学研究以及促进产学研结合等工作。前期的工作载体主要是各级和各类学会，后期不断重视企业科协和高校科协。

科协组织对知识活动的参与范围日益扩展。科学普及和学术交流可视为知识转移活动，企业院士专家工作站和创新助力工程既是知识的应用活动同时也是知识的生产活动。在前期颁发的文件主要关注“知识转移”活动，后期对知识生产活动、转移活动和应用活动三个方面同时关注，而且三个方面功能相互促进。

2.2 工作方式呈现从“管理”向“治理”趋势转变

中国科协的工作方式呈现从管理向治理的发展趋势，体现在有关学会发展方面的文件从管理办法、组织工作条例向提升学会能力、推进学会承接政府转移职能等转变。从中国科技社团的发展历程来看，其与政府的关系密切，甚至在某一段时间有大量的科技社团是作为一种官办类型的组织形式而存在，虽然解决了其发展所需要的资金、人才等一系列问题，但同时也导致科技社团独立性不够、自主创新能力不强等问题。只有将原来的直接管理向间接管理转变，实现政府与科技社团相对独立，功能互补，科技社团的作用才能被有效发挥。

从管理向治理转变顺应了科技管理和社会治理发展的新趋势，顺应了科技、经济、社会发展新趋势。改革开放以后，随着中国市场经济体制不断建立和完善，政府应当将一些原来承担的部分职能逐渐转移出去交给包括科技社团在内的社会组织来承担，形成政府主导、社会共同参与的治理格局。从管理向治理转变也有利于科协组织的发展。例如，科技社团的产生和发展变化既要受到包括政府、市场、社会的环境影响，也要受到其自身运行方式的影响。对科技社团的授权，有利于科技社团完善内部机制，提升社会公信度，保障公共服务提供的质量，促进自身能力的提高。

2.3 政策体系呈现从“单项”向“组合”方式转变

科协政策体系呈现从单项政策向整体政策体系构建(政策组合)转变的态势，这一态势体现在“政策类型”和“效力等级”两个方面。

2001—2006年文件侧重对学会管理和科学普及工作的指导，人才建设和组织建设类文件并不多，政策类型比较单一。2006—2011年功能提升类、人才建设类、组织建设类文件同时增多，各类文件之间开始关注相互衔接和支撑，政策体系开始进入组合发展阶段。2012年以来开始强调不同类型文件之间的关联和协同，而且关注同其他部委文件在驱动转型升级和创新发展方面的协同。例如，为推动学会能力提升，中国科协下发的功能提升类、人才建设类、组织建设类各项文件均会加以强调。2014年出台《关于实施学会创新和服务能力提升工程的意见》之后，2015年中国科协又制订了配套的《创新驱动助力工程项目管理办法(试行)》。在外部协同方面，同财政部联合下发《关于组织实施学会能力提升专项的通知》。

不同效力等级文件之间也呈现组合和协同的态势。前期的科协文件以低等级的工作文件为主，例如《关于表彰全国 “讲理想、比贡献”竞赛活动先进集体、先进个人和优秀组织者的决定》《关于征集“中国科协决策咨询项目库”课题题目的通知》。2007年以来，科协各类文件多以高等级政策以及政策组合形式出现，前述列举的学会能力提升文件和创新助力工程文件就是以政策组合的形式出现，构建集成、完整的政策框架。

3 构建中国科协政策3.0体系

改革开放到2000年期间，中国科协处于“恢复期”，加上科协前身是中华全国自然科学专门学会联合会和中华全国科学技术普及协会两家合并而成，科学研究和科学普及两项工作相对独立，中国科协又仅仅将面向全民科学素质提高的科普工作作为工作重点，所以科普类文件从数量上占绝对优势，科学交流、科学研究和服务社会和企业的文件比较少，“恢复期”呈现“单、偏”特征的政策体系可以谓之为科协政策体系1.0版本。2001年以来，科协各类文件数量增多，政策间协同效应趋强，科协组织从功能提升、组织建设和人才建设方面全面发展，这一时期的政策体系可以谓之为科协政策2.0版本(见图2)。

图2 中国科协组织的三类知识活动之间互促发展趋势

“十三五”期间及未来一段时期内，中国面临新的全球竞争态势，要求中国科技工作从前期的“科技追赶”向“科技引领”发展。新时期科技活动协作化、融合化发展趋势日益明显，社会知识活动从简单向复杂、从单层次向多层次、从小范围向大范围演进。科协组织作为社会知识活动系统的重要主体，要求更加全面地参加到社会知识生产、知识转移和知识应用活动中来。新形势要求中国科协在科学研究、科学普及和交流、科技应用方面同时推进，构建更系统的支撑“科技引领”的政策体系。未来面向科技引领的政策体系可以谓之为科协政策3.0版本，该版本政策体系应关注以下几个方面。

3.1 丰富“功能提升类”政策

通过学术交流促进知识转移是科协组织的主要功能，这一点已经得到普遍认同[1]。随着科协组织体系的不断发展，越来越多的学者认为科协组织不仅在“沟通知识流动”环节发挥作用，而且在科技知识的生产、传播和使用等各个方面都发挥着重要作用，尤其是各类学会对知识创造活动的促进也得到认可。例如，有学者将学会界定为互益性的社会团体，这种互益性是指成员之间学术方面的互相帮助，显然这种互助有利于科学知识的创造[2]。有学者提出科技社团在某些方面也与大学、科研机构和企业一样具有创新能力，一定程度上也是科技知识的生产者之一[3]。国家创新体系中，仅仅将科协组织视为促进知识交流的机构是将其功能简单化了，必须看到科协系统在促进知识创造和应用方面的作用[4-5]。

总体上看，随着社会的发展，人们对科协组织体系的功能与作用的期望也在不断发生变化。创新驱动发展战略的实施和政府职能的转移，要求科协系统发挥更多、更直接的作用。客观来看，界定科协系统承担的功能要有“动态观”，科协组织的功能在新时期的确应该有所扩展。

在科协组织体系的功能认识上，比较有启发意义的理论视角有“跨边界组织论”和“全息知识活动论”。崔永华[6]等认为科学学会等科技社团是跨越国家创新系统中不同行为主体边界的“跨边界组织”，学会的人员构成多元，有利于打破学科界限、单位界限、地区界限、国别界限。刘则渊[7]提出“全息知活动论”，社会整体就是一个由知识生产、知识转移和知识应用构成的知识活动系统，任何社会机构所从事的活动均可视为知识活动并且知识活动具有全息性，即系统局部与整体之间都是相似的，局部是整体的缩影。例如研究院所、高校、企业分别以知识生产、知识转移和知识应用作为其主要活动或功能，但是同时也承担其他知识活动环节，比如高校以知识转移功能为主，但是也需要从事知识生产和知识应用活动。

我们认为，各类科协组织作为“跨边界组织”在功能上应该表现出更多的“全息性”。各类科协组织区别于高校、研究院所等组织，具有比较强的社会联结功能，跨越知识生产、传播及应用多个环节。科技知识生产、科技知识转移、科技知识应用三者间不是相加关系，而是科技知识活动=知识生产×知识转移×知识应用。任何一项知识活动薄弱，必然会影响知识活动整体表现。这在中国从建国初期、改革开放时期以及近20年的科技和经济发展的实践已经验证。

依据知识活动类型，可以把功能提升类政策再细分为三类，即知识生产类、知识转移类、知识应用类。知识生产类政策应该鼓励科技工作者和科技活动面向国家重大基础研究需求，同时也应关注面向经济主战场或者说面向知识应用的科学研究，从而促进知识应用。知识转移类政策应该鼓励产学研用多方参与的交流以及跨学科的交流。知识应用类政策应该激励那些科技成果转化收益后反哺科学研究和学术交流的项目。如此有利于促使整体知识活动的三个子系统相互促进、协同发展。

从中国科协职能的演变，可以发现以下特点：一是从注重小范围的知识交流和转移，向大范围的、包括横向和纵向的交流发展；二是从只注重知识的交流和转移，向知识的转移和应用并重发展；三是从只注重知识活动，向知识活动和知识主体建设并重发展；四是知识主体建设从局部向网络化发展。从整体上看，知识生产、转移和应用活动逐渐均衡、协同，使中国科协的整体知识能力不断增强，在促进科技进步和经济社会发展方面起到的作用越来越大。

3.2 加强“组织建设类”政策

落实各项政策的主体是各级科协组织，其综合能力影响政策落实的结果，因此组织建设文件也非常重要。目前组织建设类文件还比较薄弱，而且对各类组织的功能明确不够。未来各类组织建设类文件首先应该对科学学会、高校院所科协、企业科协这三类组织的差异性功能进行明确。科学学会的会员最为多元化，因此职能应该更为全面，也就是说知识的生产、转移、应用都具备且比较均衡。对于高校院所科协来说，功能则更应该偏重于知识生产和转移。对于企业科协来说，由于其会员来源于企业本身，因此功能更应该偏重于知识应用。对于各级科协组织，应制订差别性的指导意见并注重各类组织之间的互补和协同，为科协整体功能发挥打下坚实的组织基础。

3.3 优化政策的“效力等级”

科协政策从效力等级方面一定程度上存在结构错位问题，优化文件等级结构是未来有待解决的问题。高等级的A类文件数量在2007—2011年以及2012年以来增多趋势明显，而次要等级的a类文件的数量在2007—2011年以及2012年以来趋弱趋势也比较明显。

总体上应该从以下两个方面加强政策效力等级协同：一方面是不同层面和等级文件之间的协调统一。从战略层面的科协规划、规定、管理办法、实施办法，都是指导工作的政策，但若缺乏工作要求性文件，就会产生贯彻落实不到位、不全面问题，因此在政策性文件发布后，各项工作性文件应及时相应配套发布。另一方面各省、自治区、直辖市科协也应制定相应的政策措施。

3.4 加强政策间的协调和衔接

中国科协有调研宣传部、学会学术部、科学普及部和国际联络部等部门，还有16个直属事业单位，各自分工不同，但应在发布文件时加强协同和衔接。中国科协文件需要地方科协落实和推进，所以要理顺中国科协和地方科协组织之间，以及全国学会和地方学会之间的关系，形成文件合力。

未来一定时期内，中国科技部门、教育部门、财政部门、发改部门和产业部门等均会结合本部门的工作重点推出面向科技引领的各类政策。这些部门政策的实施离不开作为全国科技工作者联合组织的中国科协的协作，科协组织的各类政策也应主动加强同相关部门的协作和衔接。

4 研究结论

通过对2001—2015年中国科协制定和发放的所有政策法规性文件和工作性文件进行归类统计并结合对若干重要文件的解析，发现科协组织的功能呈现从“单一”向“多元”发展转变，工作方式呈现从“管理”向“治理”趋势转变，政策体系呈现从“单项”向“组合”方式转变。

新时期国际科技竞争的加剧对中国从“科技追赶”向“科技引领”转变提出了更多挑战，要求中国科协在“十三五”期间应该更丰富“功能提升类”政策，使科协组织知识活动的“全息性”优势切实发挥出来；加强“组织建设类”政策，同时重视对学会、高校院所科协、企业科协的指导；优化政策的“效力等级”，使各类等级文件组合发布，提高政策的实施效果。

2016年中国科协第九次全国代表大会所做的部署已经回应了以上要求，在此次代表大会上，中国科协提出了更高的服务宗旨。当前，中国科协正在开展“两促进、一行动”即促进科技繁荣发展、促进科学普及和推广的社会功能，组织开展科技创新争先行动，以上措施就是同时重视知识转移、知识生产活动和知识应用的体现。中国科协还提出“三型”组织建设思路即拓展组织网络，构建开放型、枢纽型、平台型的科协组织体系，学会、高校院所科协、企业科协必然会同时得到更多关注，而且这些组织间的协作也将得到加强。

鉴于科协组织在国家创新系统中日益提升的重要作用，本研究也间接提示国家需要采取适宜的措施推动科协组织发展，在政策和社会发展环境方面给予科协组织更多的支持和信任。例如，在法律方面，中国还需要借鉴发达国家的经验尽快改进现有的科技社团与其他社团组织混同管理的法规，从而为科协组织全面参与知识活动提供法律保障。在科技资源配置中科协组织还比较难以获得大项目资助，鼓励各类科协组织与其他科研单位联合申请项目，公平参与竞争独立承接科研项目。此外，还要鼓励科协组织加强内外部合作，构建更加开放、规模更大和效力更高的知识活动系统。

应该指出，本研究所采用的政策统计分析方法虽然具有便于实施和定量化结果的优点，但是隐含的假设是同等级文件效力相同、法规和规章类文件效力高于工作类文件，这同实际情况会有所偏差[8]。此外，本文提出的有关政策取向的建议如何细化和落实还需要进一步加强研究。

[1]姜维,李磊.现代科学学会的新功能[J].科学管理研究,2004,22(6):36-38.

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[6]崔永华,李正风,尹雪辉,李红林.跨边界组织在国家创新体系中的作用及路径选择:以学会为例[J].中国科技论坛,2011(6):101-106.

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