完善大调解机制 构筑稳定第一防线

【摘 要】 大调解具有运行成本低、适应范围广、资源整合力度大、调解方式主动、群众认可度高等优势。文章以江苏省江阴市大调解近十年的发展历程为例，全面呈现大调解在化解社会矛盾、维护社会稳定方面的重要作用。通过江阴的实践，窥探出当前大调解机制运行过程存在着适用领域的局限、政府的依赖程度高、调解人员的专业性不足、调解协议的效力不足等现实瓶颈，并提出构建更加多元化的大调解机制的对策和建议。

【关键词】 大调解；现实瓶颈；机制

【作者简介】 邵燕，中共江阴市委党校讲师，南京大学社会学院博士研究生。研究方向：社会矛盾与社会治理。

【中图分类号】 D926 【文献标识码】 A 【文章编号】 2095-5103（2018）02-0004-03

随着经济社会转型的加速升级，与之相伴生的是各种矛盾日渐增多，一些社会矛盾存在着“法院管不着、部门管不好、村里管不了”等状况。面对这些柔性矛盾，如果不及时处理，小矛盾有可能会成为引发大纠纷的燃点和导火索。大调解既能关注到邻里纠纷等小问题，又可以处理影响社会和谐稳定的大问题，能够及时地把社会矛盾化解在基层、化解在萌芽状态。2003年大调解在江苏南通市成立以来，经过十余年的发展，得以在全国范围内推行，获得了良好的发展，成为维护社会稳定的第一道防线。

一、大调解的独特优势

大调解是指在党委、政府的统一领导下，由政法委综合治理部门牵头协调、司法行政部门业务指导、调解中心具体运作、职能部门共同参与，整合各种调解资源，对社会矛盾纠纷的协调处理。其目的是将民间调解、行政调解、司法调解等各种调解资源整合在一起，把纠纷化解在基层。当前，大调解在各地已经成为化解矛盾的主要途径，与其他矛盾化解途径（信访、诉讼）相比，大调解具有一些独特的优势。

1.运行成本相对较低

相较于诉讼和信访等方式，大调解行动通常能够一次化解矛盾，是一种运行成本较低的矛盾化解方式（见表1）。从经济成本上看，矛盾遭遇者选择大调解化解矛盾是免费的，而信访特别是一些越级上访、进京上访等还需要一定的交通费、住宿费、伙食费等；而诉讼则需要交纳案件受理费、勘验费等。从时间成本上看，大调解是建立在矛盾双方自愿的基础上，所以调解时间较短、程序快捷，在化解矛盾方面具有灵活性和及时性。从社会成本上看，大调解是一种低成本的矛盾化解方式，能够及时、妥当地将矛盾化解在萌芽状态；而信访通常需要协调其他部门，需要动员其他资源处理问题，一旦处理结果难以被群众接受，容易引发越级上访、进京上访等治理难题。

表1：三种矛盾化解方式运行成本比较

[矛盾化解途径＼&经济成本＼&时间成本＼&社会成本＼&调解＼&免费＼&周期短＼&将矛盾化解在萌芽状态＼&信访＼&交通费、住宿费等＼&不确定性＼&治理成本高＼&诉讼＼&办案费、勘验费等＼&周期长＼&治理成本高＼&]

2.适用范围相对广泛

大调解涵盖了人民调解、行政调解、司法调解、专业调解等多种调解方式，几乎涵盖了所有的矛盾领域。从各地的实践看，大调解既能调解邻里之间鸡毛蒜皮的小事，也能调解专业性较强的医疗纠纷、交通纠纷等，甚至还能够调解诸如劳资纠纷、征地拆迁等刚性矛盾。2013年，江阴市通过大调解成功化解了一起因包工头携款外逃而引发的劳资冲突。为了妥善解决25名农民工工资问题，南闸街道通过大调解让农民工和欠资企业进行协商，并辅以法律途径追讨工资，成功将矛盾化解在萌芽阶段，避免了一起集体性上访事件。

3.资源整合的力度大

当前，一些社会矛盾大多涉及多个部门，化解社会矛盾需要整合多种资源。信访、诉讼、仲裁等矛盾化解方式，因条块分割、各自为政，难以形成合力，难以化解复杂性的社会矛盾。大调解成立的初衷就是将化解矛盾纠纷的各种资源整合起来，“齐抓共管、相互配合、形成合力，发挥最佳作用”。特别是大调解将人民调解、行政调解、司法调解、专业调解等单一的调解方式整合在一起，发挥各种调解方式的优势及长处，规避各种调解方式的不足，将分散的力量整合起来，解决了各部门的衔接问题，调动一切可以利用的治理资源和手段，把矛盾化解在萌芽状态，防止矛盾由小到大。

4.调解方式积极主动

大调解机制通过构建实体化的网络组织体系将各个职能部门的调解组织和调解工作连接起来，延展各个相关部门的调解职能，延伸了调解的工作触角，同时通过聘用调解员等方式将一些社会力量吸纳到大调解组织网络中。大调解有助于基层政府主动排查社会矛盾，做到“早发现、早沟通、早化解”。与此同时，各地通过考核机制等手段强化了基层干部的责任压力，克服了调解动力不足的问题。

5.群众认可程度较高

大调解机制有助于杜绝推诿、拖延、梗阻现象的发生，畅通群众的诉求表达渠道，为矛盾遭遇者提供了一种高效、便捷的矛盾化解方式。笔者参与的一项问卷调查（此次问卷调查共发放问卷1800 份，实际回收问卷 1738 份，有效问卷数 1717 份，有效回收率 93.42% ）显示，在被调查者最常用的矛盾化解方式中，大约有60%以上的居民选择大调解作为化解矛盾的有效方式，而且对调解化解矛盾的满意率也较高。调查结果显示：在矛盾得到解决的被访者中，有77.1%的被调查者认为调解对解决其自身矛盾有作用，而22.4%的被调查者则认为没有作用。

二、大调解运行的江阴实践

大调解实施以前，江阴市主要以司法局为牵头单位，通过人民调解的方式化解各类矛盾纠纷，2007年，江阴市的19個镇（街道、办事处）都建立了专职的调解员队伍， 2008年12月21日，江阴市成立大调解中心，经过十余年的发展，大调解化解了大量的社会矛盾，充分发挥了维护社会稳定的“第一防线”的重要作用。

1.尽职尽责，化解大量的矛盾纠纷

江阴市大调解工作，紧紧围绕市委、市政府中心工作，面对复杂多变的矛盾形势，以提高调处成功率为主线，坚持创新发展，尽心履职，着力推进社会矛盾纠纷调解机制建设，有效地化解大量社会矛盾纠纷（见表2）。表2是根据《江阴市志（1988-2007）》及《江阴年鉴（2009-2016）》绘制，展现了27年间，江阴市各类调解组织化解的社会矛盾数量的变化趋势，1988年，各类调解组织每年化解的矛盾数量为3000起左右，而2010年以后，各类调解组织每年化解的矛盾数量都在2万起左右。此外，江阴市还把调解工作与热点民生领域相结合，第一时间化解征地拆迁、安置补偿、医疗服务、社会保障等方面的矛盾纠纷，凸显了调解在热点难点矛盾化解中的优势作用。endprint

2.健全网络，调解组织实现全覆盖

2008年，江阴市学习借鉴南通等地的经验，在已有的人民调解、司法调解、行政调解运行体系的基础上，建立了矛盾调处中心，逐步形成了社会矛盾纠纷的“大调解”体系，通过不断强化大调解的网络体系建设，实现了调解组织的全覆盖，基本上形成了市（县）矛盾调解中心—镇（街道）矛盾调处中心—村（社区）调解站—基层信息员的四级工作网络。按照规范化建设的要求完成了市调处中心的建设，并全面推进镇（街道）调处中心的规范化建设，试点建设村（社区）调解服务站。此外，在规模型企业、行政接边地区、流动人口集中居住地、“两新组织”等领域规范和设立调委会。积极引导500人以上企业建立人民调解组织，100-500人以上企业建立调解联络员，全市500人以上企业调解组织组建率近90%，100-500人企业建立联络员制度的有670余个。有序推进了专业性人民调解组织建设。

3.注重培训，全面提升调解员的素质

调解员的专业素质与调解能力是有效化解社会矛盾的关键。当前江阴市通过选聘结合的方式，鼓励一些既具有丰富的法律知识，又具有丰富群众工作经验的人员进入到调解队伍中来。与此同时，十分注重对已有调解人员的培训和教育。以“学枫桥、学模范、学身边典型”为主线，强化对專职人民调解员的业务培训，突出提升基层调解队伍的理论水平和实务能力。通过建立“以奖代补”机制，以专业调解员绩效考核成绩为依据，发放人民调解员个案补贴70万元，推动调解员队伍专业化、职业化进程。

4.整合资源，大调解工作机制不断完善

江阴市按照部门联动、上下联动、条块结合、以块为主的原则，切实加强上下之间、左右之间、内外之间的协调联动。一是部门联动，创新工作举措，在全市公安派出所建立了派驻式人民调解工作机制；着力推进“公调”“诉调”“检调”工作，每周定期入住人社局的劳动者权益服务中心，为劳动者的维权增加一条新途径；探索建立“检调对接”机制，加强息诉服判与人民调解工作对接沟通与协作。二是上下联动。市镇两级调解组织认真落实“属地管理”工作原则，对属本级事权范围内的事项，立足本级，积极处置。对重大疑难或涉及市镇两级有关方面的矛盾纠纷，在市大调解中心统一组织下，各涉案单位共同参与调解。三是内外联动，注意发动社会力量，共同做好钝化矛盾的工作。市镇两级调处中心还注重与律师、法律援助机构协调联动，组织了法律工作者参与社会矛盾纠纷调处工作，并通过聘请矛盾纠纷调解志愿者等形式，把社会各界热心调解事业的人士组织起来，参与社会矛盾纠纷调处工作，形成全社会共同参与、整体联动的局面。

三、窥探大调解运行的瓶颈

在政府力量的助推下，大调解在硬件设施、经费保障等方面取得了良好的发展，一定程度上化解了大量的社会矛盾纠纷，成为社会稳定的有力防线。但是，通过考察江阴市的实践可以窥探出大调解在运行中存在的一些瓶颈。

1.适用领域仍有所局限

当前大调解的适用范围虽然越来越广泛，但总体上来看，作为一种适用领域较为宽泛的矛盾化解方式，大调解的专业性不足，因此在应对某种专业性强、复杂程度高的社会矛盾方面就略显不足。此外，大调解运行的一个重要前提是基于双方自愿的基础上进行调解，这也就决定了调解一般的适用范围为涉及个体间的纠纷，而对于一些涉及到群体性的社会矛盾则适用不足。

2.对政府的依赖程度高

在实际运行过程中，大调解的主导是政府，无论是硬件设施还是人员的配置都以政府为主导。大调解运作效果的好坏与领导的重视程度直接相关，当上级重视，经费、人员落实到位时，各部门对于调解工作的热情和配合力度都会加大，一定程度上也促进了大调解化解社会矛盾作用的发挥。

3.调解人员的非专业性

当前各地从事大调解的工作人员主要由两部分组成，一部分是各部门抽调出来的工作人员， 这些人员通常十分了解各项工作的法律法规，对于一些矛盾调解能够给予一些法律政策上的指导。还有一部分人员源自于调解志愿者，有的是退休政府官员，有的是有威望、有群众工作基础的社区干部，这一部分调解员有丰富的调解工作经验。但总体上看，调解人员的专业性仍有不足，特别难以应对当下日趋复杂的社会矛盾。很多地方也通过聘用制或者购买服务等方式组建了一批专业的调解员队伍，但是这一队伍也存在着因收入水平过低、职业发展前景不足等留不住人的难题。

4.调解协议的效力不足

当前，大调解机制的可持续运行遇到的一个最大的现实瓶颈就是调解机构所出具的协议效力不足，这也是困扰理论界和调解实践的一个重大问题。调解协议缺乏有效的法律保障，当事人可以随意反悔，推翻调解决定，重新进入矛盾化解的流程。这个既浪费了调解资源，又挫伤了调解员的工作积极性，还影响了调解工作的后续发展。

四、构建更加多元化的大调解机制

当前构建多元化矛盾化解机制已经成为顶层制度设计和基层化解社会矛盾实践的共识，提供多元化的矛盾化解机制就意味着矛盾遭遇者能够选择最有效、最合理的矛盾化解方式。对于大调解而言，多元化的调解方向，意味着将政府主导的大调解机制，转变为更多地借助社会网络、社会组织和其他社会力量，从而构建更加多元化的大调解机制，充分发挥家族、邻里、社区等社会网络调解方面的作用。在一般的矛盾纠纷中，矛盾遭遇者不愿意花费更大的成本，因而社会网络的解决渠道恰好具备了这方面的优点。因此，大调解机制，应完善相关政策将社会网络纳入到调解机制中，大力发挥仲裁机构、律师事务所、法律服务事务所、妇联、工会、消费者权益保护协会等社会组织在化解社会矛盾方面的作用，通过政府购买服务等方式，让不同层次的社会组织在市场上自行定位，提供多元化的矛盾化解途径。

参考文献：

[1] 谢岳：《维稳的政治逻辑》，清华书局2013年版。

[2] 《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》，http：//www.chinapeace.gov.cn/2011-05/07/content_4679574.htm。

[3] 吴英姿：《“大调解”的功能及限度——纠纷解决的制度供给与社会自治》，《中外法学》2008年第2期。

[4] 江阴市人民政府主办、江阴市史志办办公室编：《江阴年鉴2013》，方志出版社2013年版。

[5] 江阴市人民政府主办、江阴市史志办办公室编：《江阴年鉴2015》，方志出版社2015年版。

责任编辑：侯欣endprint