农民工“半城镇化”困局何解

李珊珊

【摘要】“半城镇化”是我国农村人口向城市输送的不完整状态的呈现。解决农民工“半城镇化”问题，需要加快户籍制度改革、实施农民工市民化待遇政策以及提高农民工文化素质。

【关键词】农民工“半城镇化”市民化 【中图分类号】C913 【文献标识码】A

我国农民工“半城镇化”问题日益突出

我国城镇化进程取得明显进步，根据国家统计局的数据，2012年我国城镇化率超过50%，达到52.6%，但户籍人口城镇化率仅为38%左右。到2016年底，我国城镇化率达到57.35%，其中有10个省份城镇化率超60%，京津沪地区则超过80%，但户籍人口城镇化率仅为41.2%。户籍人口城镇化率的增长速度赶不上城镇化率增长速度，说明我国农民工“半城镇化”问题日益突出。城镇化的核心在于人口城镇化，即让农民工落户城镇，成为城镇居民的一分子。然而，越来越多的农民工在城镇就业却无法落户城镇，这必然会导致诸多社会问题的发生，如留守妇孺老弱问题、“民工潮”问题等。

所谓“半城镇化”是指农民进城就业，实现了非农化，但身份仍是农民，无法享有和城镇居民同等的权利和待遇。根据2016年国家统计局发布的2015年国民经济数据显示，2015年全国2.8亿农民工中，本地农民工数量约为1.1亿人，增长率为2.7%，外出农民工仅1.7亿人，增长率为0.4%，本地农民工增长率达到外出农民工增长率的约7倍；2016年我国本地农民工增长率持续上升，升至3.4%，外出农民工增长率则下降为0.3%，本地农民工增长率是外出农民工增长率的11倍之多。长期以来，外出农民工的增长率一直落后于本地农民工增长率，但从2011年以来，两者之间的差距一直保持在2倍左右，在2015-2016年出现如此大的差异，说明我国农民工存在明显的就近城镇化现象。所谓就近城镇化，是指农业转移人口在邻近的小城镇或城市实现城镇化。农民工就近城镇化现象与国家政策有着密切的关系，如得益于国家近年来的区域发展战略和引导约1亿人在中西部地区就近城镇化等政策的出台，使得原属于农民工输出地的中西部扭转了局势，促使农民工到周边的小城镇或城市就业。

农民工“半城镇化”问题的成因

过去城乡二元分割的户籍制度是根本原因。我国户籍制度早在1958年就已建立，户籍制度包含着对劳动就业、医疗保障、义务教育等的具体规定。在过去的户籍制度下，“农业户口”与“城市户口”之间存在着一些不平等，两种不同的户口成为不同利益分配的标签。在农民工向城镇输送的过程中，农民工仍然保持着“农业户口”的身份，户籍限制使得农民工被排挤在城市社会保障体系外，各种就业、安置（保障性住房）、医疗、教育等公共服务利益处于不稳定的状态。户籍制度成为农民工流动人口在城市久居意愿的阻碍，最终导致农民工“半城镇化”问题日益突出。

城市倾向的公共政策是本质原因。随着农民工向城镇进军，尤其是随着农民工向大城市靠拢，大城市人口膨胀、人均土地占有面积减少问题日益凸显，在此背景之下，我国一些城市开始出台地方性规章，通过提高农民工就业成本来限制外来农民工过度向城市靠拢。比如一些发达地区和大城市为保障本地居民就业，借助行政手段限制外来农民工行业及工种选择，这种从城市自身利益出发单方面制定的政策性壁垒，直接导致农民工与当地市民工资差距的扩大。加上如今城市住房开销日益提高，农民工在城镇务工所赚取的工资难以承担城镇高昂的住房费用，也就限制了农民工家属的整体迁移，年轻劳动力在城镇务工，老者及妇孺只能留守农村。即便当下许多城市都放宽了农民工落户条件，但是城市倾向的公共政策依然无法减轻农民工在城镇落户的负担，本质上仍无法避免农民工“半城镇化”问题的出现，在城镇就业和生活的农民工仍然无法享有与城市居民同等的社会福利、社会保障及公共服务。

农民工文化素质不高是核心原因。农民工由于接受教育时间较短，与城市居民相比，其文化素质明显不高，这使得进城农民工难以适应城市现代化发展，直接导致农民工职业发展空间受到制约，缺乏城市居民具有的竞争力，只能从事繁重的体力劳动和对文化水平要求较低的低层工作，工资来源相对不稳定、收入相对较少，从而也就缺乏在城市购买商品房和落户的资本。专业技术人员、一般管理阶层以及自雇佣者和农民工间存在较大的鸿沟，直接体现为脑力劳动者与体力劳动者间存在的封闭性。在城市机制的发展之下，两种相对模式的重组或阶层结构的更替并没有形成。相反的，农民工只是作为一种生硬的外来者被嵌入城镇社会，固化的社会结构使得外来农民工在实现现代化和向市民转变过程中，不仅没有得到帮助反而受到阻碍。这些快速流向城镇的农民工，因文化素质较低，最终难以适应城市现代化的文化模式。

应对农民工“半城镇化”问题的对策

加快户籍制度改革。解决“半城镇化”问题最根本的措施就在于加快户籍制度、住房保障、社会保险等的改革，让农民工真正落户和融入城镇，使“半城镇化”真正变成城镇化。对此，地方政府需结合不同地区人口流动的特点区别对待。外来人口较多的发达地区，应以缓解城市人口压力为重点，将户籍与福利脱钩，即落户城镇的农民工所享有的福利待遇应与本地城镇居民有所差别；对于外来人口较少的中小城镇，则应以吸收外来优秀农民工为重点，放宽落户条件和为落户农民工配备安置房等，将落户农民工纳入城市最低生活保障范围内，为落户农民工提供与城镇居民同等的社会保险福利。这样不仅能改善农民工“半城镇化”问题，而且还能引导落户城镇的农民工人口合理流动和科学分布。

给予农民工市民化待遇。城镇化的本质在于农民工市民化，所以农民工“半城镇化”问题的最好应对措施便是实施农民工市民化待遇政策，让农民工市民化，享受城镇居民的各种公共服务。不过，也不应盲目推进该政策，农民工市民化待遇政策的推进，需要择优选择对象。户籍制度方面，当前国内一些地区已经率先为农民工开放户籍，比如实行积分制等，选择高积分的优秀农民工（工資较高、收入稳定的农民工）落户城市，此举值得其他城镇效仿。义务教育方面，地方政府应加大力度为农民工子女提供教育便利，比如改善落户城镇的外来农民工子女接受义务教育的条件，并为其制定异地高考政策等，此类政策应对农民工全面开放。住房权益方面，地方政府可通过两种方式为外来农民工提供更好的公共服务：一方面，在就近流动和就业情况下，可利用现有的农村住宅，在农村为农民修缮或者建造新的住房；另一方面，可设计“宅基地换房”等农村资产置换为城镇住房的机制，实现农民工“带资进城”或“带指标进城”，使农民工在城市拥有政府为其配备的安置房及城镇居民户口。

提高农民工文化素质。农民工文化素质的提高是其融入城镇的要素之一。首先，政府需加大对农村教育的投入，包括农村教育基础设施、师资力量等，全面提高农民工文化素质。具体可在农村开设夜校，鼓励农民工上学，让农民工认识到知识的提升是转变劳作方式以及扩大职业发展空间的重要方式，使农民工自觉投入到提升文化素质的浪潮中。其次，对想进城落户的农民工，要积极加以培养，提高其专业技能、道德素质、文化涵养，缩小农民工与城镇居民间的文化差距，消除农民工与城镇居民间的鸿沟。

（作者为山东大学讲师）

【参考文献】

①蔡若愚：《就近就地城镇化兴起：实现市民化待遇的另一种解决方案》，《中国经济导报》，2016年2月20日。

②薛双、杜春德：《解决我国“半城镇化”问题的对策建议》，《赤子》，2013年第9期。

责编/杨鹏峰 孙渴（见习）