精准扶贫背景下的农村脱贫规划策略研究——以简阳平泉镇黄岭村扶贫规划为例

温 柔， 张雨晗

(成都市规划设计研究院， 四川成都 610041)

[定稿日期]2017-10-13

自2014年5月，国务院扶贫办印发了《建立精准扶贫工作机制实施方案》，明确建立精准扶贫机制。2015年中央1号文件再次强调“推进精准扶贫”。2015年5月习总书记指出，扶贫开发“贵在精准，重在精准，成败之举在于精准”。为全面贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，认真落实市委关于高标准推进扶贫开发的要求，成都市对市域内贫困村开展精准扶贫工作。成都市农村扶贫开发领导小组印发《成都市精准扶贫工作实施方案》，通过规划到村到户、项目到村到户、干部到村到户的创新扶贫模式，加大精准扶贫力度，注重把“输血”与“造血”结合起来。

精准扶贫是相对于粗放扶贫的对称，是指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。换言之，精准扶贫一般是针对贫困居民的，要求调研更详细深入。而村庄扶贫规划所针对的是整个村，涉及面更广，策略更全面。

本文以简阳市平泉镇黄岭村为例，针对黄岭村条件对农村扶贫规划提出实施性较强的策略。

1 规划思路与重点

本规划将结合村庄脱贫规划与精准扶贫策略，从整个村与贫困户两个层面入手，深入分析致贫原因，提出具有针对性的脱贫策略。

(1)契合实际、振兴产业——解决村经济发展与农民收入问题。在村庄现有产业基础上，针对全村发展无序、经济发展思路不清晰等问题进行深入分析，明确农业规模化发展路径，以立体种养、混合养殖等方式提高单位土地产出效率，并借力周边旅游基础，大力发展农村旅游业，打造休闲旅游后花园，形成独具特色的乡村旅游品牌。同时，注重村民素质培养，加强生产技术培训，提供就业帮扶指导等，从根本上解决农民就业与收入问题。

(2)注重民生、突出特色——解决村庄建设无序、缺乏特色等问题。针对农村建设无序的问题，进行人口引导，优化空间布局，合理引导居民搬迁；保留生态基础，结合土地利用布局，提取地方建筑元素，建设特色民居，打造特色景观风貌。

(3)保障需求、强化支撑——解决农村基础设施薄弱问题。完善公服配套，道路交通、给水排水、电力燃气等基础设施建设，改善村民居住环境，提升居民生活品质。

(4)分类施策、精准发力——解决贫困户赤贫问题。因人因地施策、因贫困原因施策、因贫困类型施策，精准到每户贫困户，有针对性地提出帮扶措施。

2 黄岭村概况

黄岭村位于简阳市东侧的平泉镇，是平泉镇地理位置最西侧的村，紧邻简阳市区。黄岭村东侧以龙溪河为界，西靠G318国道和沱江，全村幅员面积2.49 km2，辖9个组(图1)。

图1 黄岭村综合现状

2.1 地形地貌

平均海拔约450 m，最大高差约90 m，呈西高东低分布，北高南低的地势，沿龙溪河周边地势较低，是典型的浅丘地形。受浅丘山岭阻隔，平坝区域较难以连片。村界距离沱江仅200 m，东侧以龙溪河为界，黄岭村段亲水性较好。

2.2 人口情况

全村辖9个组，404户共1 156人，60岁以上的村民占比约为21 %，老龄化趋势明显。全村劳动力占比约为63 %，其中62 %外出务工，劳动力大量外流。全村贫困户共35户，98人，人均收入2 117元，低于简阳市贫困户标准2 736元。贫困户受教育程度较低，小学及以下文化占66 %，约68 %因病致贫，缺资金、缺技术、自身发展动力不足等也是贫困户致贫原因。

2.3 经济状况

村内以传统农业为主导产业，无二、三产业，村民收入来源主要依靠外出打工和务农。主要经济作物为玉米、小麦、水稻、油菜、蔬菜等，无超过3.3 ha以上的规模种植；养殖家禽主要为生猪约587头，羊约128头，农业收入占比较低。全村农村人均收入约8 890元，远低于平泉镇10 148元和简阳市11 422元的平均水平。

2.4 基础设施

(1)交通：村周边仅有G318国道一条较高等级道路，且仅有一条4.5 m村道与周边村镇和国道联系，村内无公共交通经过。农产品对外销售困难，一般农户大都依靠商贩上门收购，农产品销售价格远低于市场价格。村内交通通达性差，路网密度低，通车较困难。

(2)水利：村域内西北部为全村地势最高的区域，与水源高程差达61.8 m，因提灌站设施老旧，多处断开且南北不连通，无法进行有效灌溉。灌溉用水可从龙溪河引水，但龙溪河流量较小，无法满足灌溉要求；从沱江引水成本较高，现状农田仅靠堰塘与蓄水池积蓄雨水作为灌溉水源。因此缺水也是黄岭村农作物种植受限、村民难以致富的重要制约条件。

(3)公服与市政设施：村内公共服务设施缺乏，仅有一处村委会、一处小学与老旧卫生所，其他卫生医疗、教育文化体育设施缺乏，村民生活不便。村内无集中供水设施、未通天然气、无专门的垃圾收集池等，市政基础设施建设严重滞后。

3 黄岭之困境

3.1 传统守旧的耕作现状

水利设施老旧，地势高差大，导致了黄岭村近水却缺水，这是农业发展制约的重要原因之一，因为缺少资金，只能靠天吃饭。每家每户的耕作土地，也多根据土地实际情况耕种，沿河一带近水为水田则种植水稻，远离河道区域为旱地则种植玉米、油菜、蔬菜、辣椒等。种植混杂，当地较为贫困的农民，有想过整合土地规模种植，或是大棚种植等，但还是因为资金问题难以实现，如今多数只能守着自己的“一亩三分地”自给自足。

3.2 难以改变的居住习惯

村域内的部分破损房屋，本次响应上级的扶贫要求，县级政府出资对村内危房进行拆除重建，但对于村民意愿调查的情况则是“不愿集中安置，要本社安置”，这对于农村新型社区建设、整合土地资源是较为不利的。

3.3 缺失落后的基础设施

村内对外联系的村道现状路面宽度为4.5 m，大型车辆难以驶入，小型车辆会车也存在一定的难度。村内道路除了主要的村道外，基本还未完成硬化，入户路多以碎石泥巴路为主。水利设施情况较为糟糕，6处提灌站如今都无法使用，管道也陈旧破损，农田的灌溉仅依靠现有的22口蓄水池。

3.4 缺少有效的脱贫策略

如今简阳市、平泉镇、黄岭村层面都积极配合本次脱贫攻坚任务，在村上领导班子的访谈过程中了解到，对于黄岭村以后的产业发展方向有一定的畅想，但是对于主要发展的产业仍然还是不明确。本次规划中，我们将对黄岭村特点进行产业规划，本着“依商则商”“宜游则游”“宜农则农”的原则进行规划，避免千村一律。

4 黄岭之愿景

4.1 村庄规划定位与目标

溪岸桃林，黄岭飘香。以增加村民收入、改善人居环境为目标，通过提升一产、打造三产、一三联动，实现村民持续增收，打造“业兴、民富、村美、人和”的产村融合生态村，全省一流脱贫攻坚示范村。

4.2 扶贫目标

2016年，人均可支配收入递增30 %以上，达11 557元；2017年，人均可支配收入递增30 %以上，达15 024元。达到全市同期水平的70 %以上，贫困户人均可支配收入达到简阳市同期水平的70 %以上。

基本建成以公司经营为主的农业现代化生产基地，并产生效益；结合农业基础推动乡村旅游产业发展，完善公共服务与市政基础设施。

5 黄岭之应对

5.1 引导一片产业

打造以农业为基础、乡村旅游为特色，一三产联动发展的产业体系。以近期脱贫、远期致富为规划目标，近期壮大一产基础，结合土地特点，形成集群化、规模化、景观化的产业基地，为远期培育三产旅游资源，以产业带动旅游，形成农旅结合的扶贫新村。形成“南种北养、旅游点布”的产业格局，规划形成“四区、多点”的产业布局结构。四区包括晚白桃生态种植区、种养循环农业区、浅丘精品有机农业区、大耳黑山羊林下养殖区，多点则是与四大规模种养片区相关的三产项目(图2)。

图2 产业结构

5.1.1 “立体”种养，提高单位土地产出

提倡“立体”种养，晚白桃林下养殖小家禽，套种花生、红薯、大豆等粮食作物；自然林下养殖大耳黑山羊，套种牧草；水稻田灌水期混养鱼苗。

5.1.2 形成“规模化合作化”种养，构建“合作社——农户”多元联接的利益机制

相关村组农户形成晚白桃、大耳黑山羊、蔬菜种植扶贫互助合作社，向上级争取并管理发放扶贫帮扶资金，统一购买晚白桃苗、大耳黑山羊、优质蔬菜稻米种进行农户入股认养或者自种自养。合作社负责对村民进行技术及管理等培训，并统筹商谈解决市场销售问题。

相关村组水稻、蔬菜等种植，生猪养殖农户形成家庭农场，使集中分散土地可进行连片开发，并组织相关的技能培训和交流学习，带动村民脱贫增收(图3)。

图3 种养合作模式

5.1.3 组建“旅游发展合作社”发展观光农业

前期以农民为主体，组建旅游发展合作社。远期引进旅游公司，统一管理经营、品牌打造、宣传运营，农民土地入股和提供劳动力，通过旅游发展合作社把旅游公司和农民联系起来，三者共同合作经营(图4)。农民通过土地入股分红和务工工资获得经济收益。

图4 “旅游发展合作社”发展模式

5.1.4 新鲜有机，近郊直销

新鲜农产品不经中间商贩，与销售单位签订“直采直销”的协议，直接入驻商店；农民按照合作订单，把农产品送到物流配送基地即可(图5)。运用互联网建立网络销售平台，扩大产品销售市场。

图5 农产品直销模式

5.1.5 结合一产基础，打造农业观光节点

龙溪村桃苗规模种植初见规模，有条件一体打造，形成成片的景观，利于打造以赏花、品果为主题的乡村旅游片区。晚白桃区域位于丘陵区域，存在一定的高差，而且植被茂盛，利于打造登山等运动休闲项目。

晚白桃种植区域融入登山、赏花等项目。精品农业区域引入亲自采摘、捕捞小鱼、开放厨房等形式。与周边教育机构合作，定期开展农事体验活动。结合大耳黑山羊养殖区域，融入开放牧场，养殖体验等活动。春可赏花、钓鱼，夏可采摘、纳凉，秋可品果、观光，冬可喂羊、登山。

规划在村庄内以生态形式铺设慢行步道，形成生态化、网络化的步道网，串联农事养殖体验点。通过慢行游线，游客可以在体验农事之余，锻炼体魄，强健身躯。

5.2 鼓励居民聚居

《简阳市市域新村建设总体规划(2011-2020)》确定2020年城镇化率58 %，确定平泉镇2020年农村总人口为7 000人，其中黄岭村聚居人口规模500人。《简阳市平泉镇总体规划(2012-2030 年)》确定黄岭村为平泉镇12个聚居点之一，聚居人口规模500人，全镇散居人口500人。

根据上位规划，平泉镇未来农村聚居人口500人，另有部分散居人口。根据上位规划和农村生产经验，确定黄岭村农村人口规模约633人，其中聚居人口400人，聚居度约63 %。根据村域建设条件，同时结合村民意愿，引导村民下山、进镇，集中安置。

构建“聚居点—散居点—产业项目”一体的“2+3+N”组团型产村体系结构。2个聚居点为本村村民聚居点，承担居住、公共服务与旅游集散的职能。3个散居点为承担居住职能。N个产业项目则是依据自身条件及旅游项目形成多样化、特色化的乡村民宿，承担旅游服务职能(图6)。

图6 农民聚居点规划

5.3 完善配套设施

5.3.1 公服配套

参照成统筹【2012】33号文件《关于进一步提升重点镇、一般镇、涉农社区及村(农村机制能够居住区)公共服务和社会管理配置标准和指导意见》进行公共服务设施进行配置。并根据新鲜有机蔬菜网销需求，增设电子商务示范点，配有机房、临时小仓库等功能。

5.3.2 交通设施

打通与东侧龙溪村的贯通性道路，打通环线，保障道路处处畅通，保障农副产品生产、运输、旅游要求。建议增加一条村道，增加村内与G318国道的联系。将原有村道由4.5 m拓宽至6.5 m。原有组道拓宽至4.5 m，拓宽确有难度区域，应间隔设置错车道。在聚居点处设一处小规模停车场(图7)。

图7 道路及交通设施规划

5.3.3 水利设施

整改现有蓄水池22口，新建29口，储存雨水资源；将处理后的生活污水用于农业灌溉；修缮现有提灌站与沟渠，修建新增排灌渠，疏通农业灌溉毛细血管，形成“长藤结瓜”式灌溉系统，连通南北渠道系统，使村域北部有条件以沱江作为水源；村域西北部晚白桃种植区采用滴灌系统，节水达50 %以上(图8)。

图8 水利设施规划

6 精准扶贫机制

6.1 建立实施性的五大定制帮扶模式，引导农民主动生产创收

(1) 入股参与模式——黑山羊养殖：引入公司担保，农户合作社代养，贫困户入股认养也可参与养殖，所得按照入股及劳动所得分配。镇村帮扶包片干部责任监督，政府在保险和贷款贴息方面给予补贴。

(2) 合作农业模式——晚白桃认养：合作社按照比例进行种植土地划分，农户入股认养，林下区域可由农户自行安排种植，或小家禽养殖，林下产物所得规农户所有。晚白桃每年需按照规定量交付合作社，并按照认养土地比例进行分红，剩余产量合作社按照市场价回收。

(3) “先借后还”模式——蔬菜、粮食作物种植：村上组建蔬菜合作社，头年有合作社提供优质种子，次年同期农户需还合作社同等比例的蔬菜及粮食作物种子，多余的种植成果归农户所有。若头年不能还清，可放宽期限次年继续，直至还清为止。

(4) “互联网+帮扶”模式——农产品网络销售：农户通过生态模式生产家畜家禽、水稻和蔬菜等生态农产品，部分通过搭架网络平台按照市场价格统一收购、直销，所得全部归农户所有。部分农产品由周边学校、工厂按照市场价统一收购。同时与周边学校合作，定期开展农事体验活动，作为课外实践基地。

(5) “技术劳动力”模式——外出务工、农户技术培训：村组建劳务公司，由人社局组织培训相关技能以及提供相关就业信息，外出务工。留守农户由农林局提供技术培训，强化种养技术。

6.2 建立完善的五项政策保障机制，保障扶贫工作走稳、落实

(1) 建立专门的领导小组：以镇党委书记为组长、镇长为常务副组长的工作领导小组，成立以分管党务副书记为组长、分管领导为副组长的驻村工作推进组。

(2) 实行差异化考核：探索建立村组干部任职承诺、清单管理机制，出台《黄岭村小组长管理暂行办法》，实行村组干部差异化考核。

(3) 以规治村以约治民：引导村民共同参与讨论、修订和遵守村规民约、组规公约、院坝公约，形成依法立约、依约治村、民主治理良好格局。

(4)集成使用政策：以农民投工、投劳、村公资金和“一事一议”财政奖补政策加快道路、水利等基础设施的建设。

(5) 发挥主体作用：加大干部群众宣传、教育和培训力度，是广大干部群众成为扶贫开发、脱贫致富的参与者、监督者和管理者。

6.3 针对贫困户贫困原因施策和贫困类型，精准提出针对型帮扶措施

摸底调查贫困户贫困原因，具体情况具体分析，给出有针对性的帮扶措施(表1)。

表1 精准扶贫—部分贫困户帮扶措施

7 结束语

本规划经过充分调研、现场踏勘，掌握了一手准确资料，了解村民的真实意图，将产业、民生、基础设施与精准扶贫政策作为规划重点，以期为村庄脱贫提供有效且有针对性的指导意见。

目前，国内农村经济落后、农民收入低等情况依旧存在，但脱贫无法一蹴而就，需要政府、村民与社会各界的共同努力。因此，全面统筹，规划先行，制定具有实施性、有效性、精准性的规划策略对农村脱贫有重要意义，希望以此案例，能够对周边镇村与其他贫困村脱贫发展具有思路与实践上的借鉴意义。