新时代国家治理视域下的行政体制改革

文/ 杨开峰

我主要思考的是新时代国家治理视域下的机构与行政体制改革，特别是如何理解十九大报告中关于机构与行政体制改革的论述。报告这部分的论述言简意赅，总体上遵循了国家治理现代化视角下行政体制改革的逻辑。从行政生态来看，行政体制涉及内部结构和外部结构两个方面。内部结构是指机构的设置以及机构内部不同部门之间的关系，包括责任配置、权力、责任、人员、编制、规模、层级、专业化等问题。外部结构的调整围绕着调整党政关系、政府与市场的关系、政府与社会的关系、中央和地方的关系来考虑，主要有三种：一是跨“部门”（政府、社会、市场）的结构。这涉及放管服改革、服务型政府等，也涉及事业单位改革；二是跨层级结构，央地关系属于这个领域，强调赋予省级及以下政府更多自主权；三是跨组织结构，党政关系、党政合署办公属于这个范畴。总体来看，这些是对治理结构的调整和改革，因为治理就是要界定不同治理主体的功能、责任、关系。

从这个角度看，机构和行政体制改革对于整个国家治理体系和治理能力现代化至关重要，行政体制是国家治理体系的组织和体制表现。当前，对治理体系、治理能力研究还不够深入，有观点认为，只要把所有政策领域的政策做好了，现代治理体系和治理能力自然就有了。但实际上，治理变革和政策变革是相互联系而又相对独立的两个方面，可以把它们看作改革的两个维度，各有程度高低之分（见图1）。治理变革和政策变革都高的时候当然好，治理体系表现出最强的适应性。有时候对政策做了很多调整，但是治理体系和治理能力保持不变，那很可能政策的调整是修补性的。有时候在治理体系上做了很多变化，但是具体政策却因循守旧，这种改革也有可能是瞎折腾。如果总是处于修补状态，政策调整多，治理体系和治理能力提升少，就不能说深化改革工作做到了全面系统。

图1 治理变革与政策变革的关系

既然机构和行政体制改革是治理体系和治理能力现代化的一部分，那么其改革也必须依据新时代国家治理面临的主要矛盾、主要价值、主要理念和主要任务来进行。需要从十九大报告的整体，从整个治理体系的变化来理解行政体制改革这一部分内容。

中国特色社会主义进入新时代，首先要考虑我国社会的主要矛盾。社会主要矛盾的变化如何影响行政体制的四种结构？人民日益增长的美好生活需要，包括民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求，要实现这些要求，需要建立一些中观层面的制度，或者说是体制之下的运行机制。如绩效管理制度可以看作是一种运行机制。目前有一些地方政府的绩效管理体系把法制、安全、环境等都纳入到评价范围了，但是从总体而言，大多地方政府的绩效管理还没有很好地考虑民主、法治、公平、正义方面的内容。主要矛盾的变化也影响如何设置机构，影响部门之间的关系，影响放管服改革的进程，这都值得进一步思考。对于机构和行政体制改革的具体过程而言，也需要思考不同地方面临的主要矛盾。比如上海与其他地方面临的主要矛盾不同，他们的主要问题不再是确保官员令行禁止，而是如何在治理过程中实现要追求的目标和价值。面临的主要矛盾不同，建立的绩效管理体系就应该不同，就不会只盯着管理控制的细节问题。以正义为例，简单地说就是公平正义。如何从正义的角度观察放管服改革？现在的政务服务中心，数据非常多，全市全省的实时数据都有，可以很轻易地计算出某项业务的平均办理时间，比如企业办理变更手续的平均时间、居民办证的平均时间。但是，在平均时间之外，能不能体现大企业和小企业之间的差别、穷人和富人之间的差别？对于公平正义的这种细分还很缺乏。社会主要矛盾的变化对行政体制改革提出的要求体现在方方面面，不仅仅是结构变化和机构设置问题。

其次要考虑的是现代国家治理要追求的主要价值。在行政体制的内部结构中，权力清单和责任清单建设同法治政府这一价值紧密相关，也同责任政府的价值密不可分。放管服、加强监管，体现的是有限政府和响应性政府的价值。跨层级结构中的赋予省级及以下更多自主权，则与分权的价值相关。跨机构结构中的合并合署办公，同无缝隙政府和服务型政府的价值相关。要从现代国家治理价值去反推所需要的行政体制，这进一步说明不能就事论事，不能简单地理解行政体制改革。如放管服，我们经常谈给企业减少多少负担，建了多少政务服务中心，但是考核政务中心绩效的时候却很少去关注其经济成本，花多少钱盖的大楼，到底减少了多少负担？很少有数据来体现。就减轻负担而言，现在追踪从交单到窗口取件的时间，但是在送单之前所花的时间和精力则没有考虑。如果从这个要求去反推所需要的行政体制就会发现，狭义地理解机构调整或者放管服是不够的。放管服当然还涉及中央地方关系，也涉及跨机构的组织间关系，当前不同系统、不同组织之间的信息孤岛限制了放管服的进一步推动。

再如要考虑新发展理念。五大发展理念，创新、协调、绿色、开放、共享，对行政体制改革有什么要求？思考这个问题，在逻辑上与思考现代治理价值的要求一样，这五大理念对行政体制的四种结构都有要求。比如绿色发展理念，就涉及到环保功能区的建设、绿色产业的放管服、跨层级结构的垂直管理等问题。

最后要考虑国家建设的主要任务。治理体系和治理能力建设应贯穿于“五位一体”的总体布局具体任务中，坚持问题导向，行政体制改革也是如此。在十九大报告中，经济领域有一系列任务，政治、文化、社会、生态领域也有一系列任务，这些任务都涉及行政体制改革的问题。比如现代财政制度和预算制度中，提出要全面推进绩效管理。十八大报告中，绩效管理主要是在行政体制改革部分，在十九大报告中转到了财政预算部分。但是，这不意味着政府绩效管理不重要了，或者绩效管理不是行政体制改革的一部分了。没有放在行政体制这一部分，大体是因为从财政预算的角度入手推进政府绩效管理，推进效果可能会更好。在某种程度上，我们试验了这么多年的政府绩效管理，效果没有想象中的好，可能没有抓住真正的“牛鼻子”。但是，如果把财政预算的绩效管理同政府总体的绩效管理割裂开来，则南辕北辙了。

总体看，机构和行政体制改革非常重要，是国家治理体系和治理能力现代化的核心内容。目前，各种政策调整了很多，但在治理体系上行政体制改革上推进不够，或者推进不充分、不平衡。那么，如何推进机构和行政体制改革？要从习近平新时代中国特色社会主义思想和十九大报告的整体来理解，要抓住面临的社会主要矛盾，要有问题导向，明确要解决的主要问题、主要矛盾、主要任务，同时也要明确要坚持的理念和价值。比如经济性问题，为什么把绩效管理放到财政预算这一部分，就是因为现在“运动式”治理的倾向还比较突出，治理往往不考虑投入产出，无视治理的成本和积极性。如何从价值的规范性去反推对行政体制改革的要求，十九大报告关于行政体制改革的一部分表述体现不多，但是民主、公正、正义这些价值始终贯穿全文。总体而言，行政体制改革对这些价值的响应还不够。

从十九大报告的整体来看行政体制改革不仅是必要的，而且是必须的。很多相关的内容都体现在十九大报告的其他部分。比如技术创新，在行政体制改革这一部分没有专门提出，但是离开了这些技术、离开了互联网+，行政体制改革恐怕也不会是现代化的。再如区域协调发展，十九大报告里面提了很多，包括京津冀协同发展，就涉及到跨区域协同的体制和机制，这也是行政体制改革的重要部分，但是在十九大报告行政体制改革这一部分也没有提及。所以，仅仅从行政体制改革那一部分表述来理解机构和行政体制改革远远不够，要从十九大报告的总体性来理解行政体制改革未来的方向和可能的措施。