绩效问责制探析

程璐

（福建卫生职业技术学院，福建福州 350101）

行政问责是在2003年的非典事件之中第一次受到大众关注，中央及各地方出台了相应的规章制度，推行行政问责制度化。但问责的主要力度仍放在处罚行政过失的公务人员上，忽视了处于“第三状态”人群，表面上看来，他们的行为对社会造成的危害并不大，但是长此以往，将会潜移默化影响政府执政形象，诱发不良社会风气，助长腐败气息，最直接的危害公众利益。

1 我国行政机关“第三种状态”

1.1 “第三种状态”含义

“第三种状态”，即具有行政权力政府行政机关或公务人员，在其岗位上肩负某些重要行政职责和义务，但这些职责没有得到及时、有效地履行，导致行政机关工作效率低下，行政工作延误，甚至导致民众切身问题未能得到及时解决。“所谓‘第三种状态’就是干不好又不交‘枪’,占着职务岗位不作为。”[1]通常状况下，我们将行政状态区分为两种，一种是政绩卓越，为人民做出极大贡献；另一种为行政过失，在行政过程中犯错，违法。“第三种状态”是介于两者之间的状态，也是中庸状态，既不求功但求无过的不作为状态。

1.2 产生“第三种状态”的主要原因

1.2.1 “不求有功，但求无过”思想公务员队伍中滋生

行政问责重点放在行政过失或行政违法行为上，通常只对行政过失者或违法者追究责任，这导致公务人员不想作为也不敢作为。部分公务人员从事行政工作不求进取，他们在行政只求无过，不求功绩，因此，不想作为；另有部分人员虽有大志，但思想守旧，担心产生行政过失，承担行政责任，为了避免出错，因此，不敢作为。缺少对无为状态的问责制，导致这种状态不断地蔓延，滋生。

1.2.2 公务员本身行政能力不足，责任感淡漠

“第三种状态”的出现与公务人员本身素质以及个人责任感强弱有着密切关联。部分公务员责任感淡漠，行政过程中，工作懒散，只为谋求私利，而不是致力于如何高效地履行责任，提高为人民服务的质量，工作缺乏积极性、主动性，导致行政无为，政绩平庸。另外，少数公务员自身素质不高，办事能力不够，即使责任感强，但心有余而力不足。

1.2.3 公务员上岗后，竞争机制缺失，奖惩机制不健全

当前社会存在公务员热潮，高校毕业生或私企工作者蜂拥而至，加入备战公务员考试行列。在公务员选拔过程中，竞争激烈，优胜劣汰现象明显，但公务员上岗后，优胜劣汰竞争机制模糊、钝化，奖惩机制不明确。在工作考核中，不重视考察个人业绩，没有实行个人利益与个人政绩挂钩，对于干多干少，干好干坏没有实行具体奖惩措施，使得部分行政人员出现“偷懒”现象，产生得过且过心理。

剖析“第三种状态”的根源之后，其对人民造成的危害显而易见，不容忽视，采取措施杜绝这种状态滋生蔓延的行动刻不容缓。 绩效问责就是解决这一问题最直接的方式之一。行政问责通常问责公职人员过错和过失,而绩效问责考量公职人员的政绩和贡献。在绩效问责制下,“无过”并不能成为逃避责任的借口,政府官员还会因为未达到应有的绩效水平而被追究责任。从这个意义上讲,绩效问责对官员提出了更高的要求,是行政问责制的进一步深化和发展[2]。

2 绩效问责的意义

2.1 绩效问责的概念

绩效问责，是指依据政府绩效考评体系，对未达到绩效指标的政府机关以及行政人员追究其责任。

它将是问责制与绩效评估相结合的产物，建立在考核政府绩效水平的基础之上实施的问责形式；政府绩效考评是考量工作效率，工作效益，服务质量以及公众满意度等指标，因此，绩效问责还巧妙地将问责制与行政监督，审计结合在一起。

行政问责是指行政人员有义务就与其工作职责有关的工作绩效及社会效果接受责任授权人的质询并承担相应的处理结果[3]。绩效问责，作为行政问责制的新途径，也是行政问责的重要方式之一，能有效地遏制行政机关“第三种状态”，防微杜渐，对防止行政过失，行政违法也有积极作用。

2.2 绩效问责在政府机关行政中的意义

绩效问责从工作成效上给行政机关以及行政人员施压，促使行政机关以及行政人员打消“不求有功，但求无过”念头，放弃懒散的工作态度以及无为的工作状态，致力于提高行政效率，提升行政质量。

（1）绩效问责，通过设置绩效指标的上下限，有助于打破公务人员“第三种状态”。

政府机关绩效评估指标为一个区域，在区域中分别设置了上限与下限。上限是行政绩效最理想状态，即政绩卓越，功绩明显的优秀组织或行政人员，通常对该组织或行政人员给予表彰及奖励；下限则是行政工作应该达到的最基本指标，组织或公务人员行政绩效高于下限的未必就不会受到问责。绩效问责考量的指标通常是在下限之上某个点，上级人员依据该机构或公务人员绩效与这个点的浮动差距，考量其绩效成果，对未达到绩效点机构或个人给予追究其责任或给予处罚。是打破 “第三种状态”，最直接、有效的方法。

（2）绩效问责，对提升组织及公务人员的工作效率，增强个人责任感有直接作用。

“绩效管理是指对组织成员和组织各单元进行管理,使其工作效率最大化,充分发挥员工效能、提高组织绩效的过程。”[4]绩效问责通过设立绩效目标、监控绩效指标、对指标进行评估，依据评估结果对机构或个人实施问责的方式，激励组织或个人自觉提高工作效率，实现行政工作高效化，品质化，人民利益最大化。同时，通过分时段考核，可防止违法违纪行为滋生，增强公务人员的责任感，对提升政府绩效，实现政绩目标有显著作用。

（3）绩效问责，是纵向人才选拔及淘汰的重要参考依据。

人才选拔及任用合理化，直接影响政府部门服务理念及服务质量。绩效评估工作合理度较高，评估过程客观因素较少，对领导干部无为或失职有硬性制度约束，有助于较好地评估或淘汰人员，疏通了人员上下流动的渠道，有助于能者执政，无为者下台，形成良好的新陈代谢作用。

3 当前绩效问责存在的问题及局限性

3.1 绩效评估体系自身制约绩效问责

第一，政府工作范围广泛，岗位众多，各个岗位承担工作内容及要求也有所差异，要制定一套完善而科学的绩效评估内容与指标体系，是一项艰巨的工程。第二，政府工作具有潜在的影响，许多政府组织或公务人员所做的贡献不能在当前绩效来考量，他们的政绩也许是潜移默化的，导致他们的绩效成果难以用即时的，定量的机制来测评，从这两点上来看，绩效评估不可绝对的避免主观因素造成的评估结果偏差。第三，绩效评估具有滞后性，绩效评估往往是在行政工作完成之后进行的，必然影响行政问责的及时性，只能对未发生的行政过失事件起到遏制作用，但不能对已发生的行政错误进行及时纠正。

3.2 绩效评估尚无健全法律保障，一定程度影响绩效问责的公正性、合理性

首先，评估过程中，可能存在“内部操作”行为。目前绩效考核多数为内部考核，尚未实现公开透明化，虽然有问责的意识，但仍未有健全法律法规，明确规范问责行为。其次，绩效问责方向单一，主要是由上至下的，对级别较高人员考核问责较少，形成问责体系真空状态。同时，唯上是从工作制度制约了问责公正性。再次，绩效评估的信息来源不全面，主要来源于政府内部或者网络，缺乏健全的民意调查机构。当前政府绩效信息来源脉络不够发达，信息管理系统没有正式建立，导致绩效来源局限于小部分，缺乏专业的民意调查模式，民众对政府行政的评价建议不能及时收集和反馈。最后，政府工作保密性强，公众无法了解政府工作的实质和内容，这导致绩效评估只能局限于政府内部实施。

3.3 政府部分之间权责不清，制约绩效问责的实施，容易导致问责客体错乱

各级部门之间仍然存在某些职责界定不清晰，权力界限模糊的现象。这导致问责时，出现部门之间相互推卸责任的情况，或者问责牵扯部门众多，难以直接确立行政过失的主要承担者，明确问责客体，有效地打击行政无为或过失部门及公务人员，无法将问责制度细化到各个部门或是各个官员，难免是绩效问责的效果打折扣。

3.4 政府部门绩效高低存在客观因素影响

政府绩效高低，除了取决于公务人员的主观愿，决策能力，工作效率等，还存在其他客观因素，如社会文明程度、经济发展水平、人文环境等。因此,需要适当分析政府绩效不佳的具体原因,根据原因的可控性高低程度来判断责任承担者及问责程度。因此,不能简单地在政府绩效水平与责任承担之间建立固定的对应关系,而应分析政府绩效不佳的具体原因,然后才能确定责任承担主体与相应的绩效责任。[5]

4 结语

当前政府机关绩效问责制度尚存不足及其局限性，绩效问责仍然是解决行政机关“第三种状态”最有效的途径，是构建高绩效的服务型政府重要举措之一。同时，有助于形成监督机制，迫使行政机关提高行政效率，有助于增强民众对政府信任感，提升树立良好形象。因此，需要进一步探析绩效问责制度，探讨其构建和实施过程中的意义及不足，并逐一弥补和突破，不断地改善评估机制，构建完备的绩效问责体系，势必使得行政问责制取得突破性发展。