高职院校混合所有制办学的困境与对策

王 燕

(武汉软件工程职业学院 湖北 武汉：430205)

发展职业教育是国家深入实施创新驱动发展战略和人才强国发展战略的重要举措。党的十九大报告明确提出，职业教育要“深化产教融合、校企合作”。混合所有制作为高职院校深化产教融合、校企合作的重要实践形式，自2014年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》首次提出“探索发展股份制、混合所有制职业院校，发挥企业重要办学主体作用，实现校企深度融合”[1]以来，便被视为激发职业教育办学活力的重要突破口，迅速成为职教界关注和研究的热点。但是，公办高职院校混合所有制在实际推进中却遭遇了诸多困境，影响了职业教育改革的有序推进。

1 公办高职院校混合所有制办学的困境

1.1 主体动力不足

动力是事物运动和发展的推动力量。在高职院校混合所有制办学中，涉及高职院校和企业两个主体，学校和企业本身是否具有混合的动力和积极性是混合所有制办学能否顺利推进的前提。

在现有办学体制下，公办高职院校在投入、招生、人事等方面与民办院校相比均具有天然的优势，具体表现为：一是每年有固定的财政拨款，能够保证基本办学之需，办学条件较好；二是教职工是事业单位编制，福利待遇较好，社会地位较高，利于吸引优秀人才，教师队伍稳定；三是社会认可度较高，能吸引更多考生报考；四是校领导由组织部选聘任，虽然他们没有充分的办学自主权，但在校内拥有相当程度的决策权。如果进行混合所有制改革，在没有明确政策保障的情况下，公办高职院校可能会面临一些问题：一是丧失财政拨款等政策性支持与优惠，导致学校办学经费不足；二是学校办学属性改变，教职工不再拥有事业单位员工的身份与待遇，优秀人才流失，教师队伍不稳定；三是混合所有制院校缺乏社会认可，学校形象“矮化”，学生和家长不愿报考，成为招生市场的劣势群体；四是因社会资本的引入，导致国家教育资产流失；五是学校内部治理结构发生变化，学校领导层丧失一定的决策权等。这些利弊权衡势必会大大影响公办院校进行混合所有制办学的动力与决心。

与高职院校的公益性目标不同，企业是营利性社会组织，讲究成本—收益核算，追求经济利润最大化。要吸引企业投资办学，必须满足其人力资源、科技研发及投资收益等需求。然而，就目前来看，高职院校在人才培养方面还难以满足企业需要，在解决企业技术研发难题、提高经济效益的能力方面还有待提高，企业投资办学的权益尚不明确，企业参与混合所有制办学的积极性和主动性还未充分激发。

1.2 制度保障缺失

混合所有制办学是国家力量推动下的产教融合、校企合作新模式。虽然国家在政策层面给予积极倡导，在实践层面给予大力推动，但对于公办高职院校混合所有制究竟该“怎么混”、“混什么”并没有提供可供遵循的制度，致使相关办学主体遇到关键性问题就拿捏不准、举棋不定。这主要体现在三个方面：

一是混合所有制高职院校的办学属性。法人属性是决定一个组织及其组成人员地位、待遇的根源性依据。[2]混合后的高职院校是事业单位法人、民办非企业法人还是企业法人？不同的法人定性将直接影响学校能否继续享受国家公益性事业单位所能享受的各种政策扶持与优惠。然而从目前来看，混合所有制职业院校还是一种新生事物，现行法律法规还未对其性质做出明确规定，依法治教还无章可循。

二是混合所有制高职院校的产权保护。产权是所有制的核心，高职院校混合所有制涉及的产权问题主要包括财产所有权、管理权及收益权等。高职院校混合所有制要从根本上吸引和调动相关办学主体的积极性，必须首先解决好产权的相关问题，如产权归属、产权结构、产权流通和产权收益等问题。产权归属是明确相关办学主体责权利的前提；产权结构是决定法人属性、法人治理结构、利益分配的关键因素；产权流通是产权准入、交易、竞争与退出的必然条件；产权收益是企业投资办学的内在诉求。从不同产权主体角度看，高职院校主要面临公办院校产权评估制度失范情况下的国有资产评估问题，教育产权市场不完善情况下的产权流通问题；企业主要面临国有资本相对控股下的产权结构问题，产权流通中的进退出机制，及产权权益与合理回报问题。

三是混合所有制高职院校的治理结构。混合所有制高职院校投资主体多元化、资金来源多元化决定了内部治理结构的复杂化。根据《高等教育法》的相关规定，学校党委是最高权力机构，高校实行党委领导下的校长负责制，而公办高职院校引入企业这一重要办学主体后，势必要建立董事会或理事会，以协调、保障多方办学主体的利益诉求，不同决策机构的权利博弈势必产生。在依法治国和加强党的建设的大背景下，如何建立既能保障出资者权益又能遵循教育规律的现代学校治理结构，是混合所有制高职院校办学运转有序的重要保障，也是当下探索混合所有制办学亟待解决的关键难题。

2 公办高职院校混合所有制办学改革的对策

2.1 转变思想观念，突破固有观念束缚

高职院校混合所有制改革，是国家全面深化改革的重要举措，是教育领域深化产教融合与校企合作、全面提升办学质量的内在诉求。虽然目前国家配套的政策法规还不完善，但高职院校混合所有制办学是未来发展的趋势。为此，公办高职院校必须摒弃“非公即私”的思想桎梏，以开放办学的心态，攻坚克难的锐气，不断推进混合所有制的改革与发展；企业要深刻认识，除了推动经济发展、贡献经济价值，参与职业教育也是企业必须履行的社会责任，要将参与职业教育纳入企业战略管理。

2.2 明晰产权归属， 建立现代产权制度

产权是引领高职院校混合所有制办学的关键要素，其内容涵盖高职院校办学定位、法人属性、治理结构、监管方式等诸多方面[3-5]。高职院校混合所有制办学只有抓住产权这个“牛鼻子”，才能理顺校企双方的责权利关系，为后续的合作与治理打下基础。为此，一要建立科学合理的学校资产评估机制。学校资产分为有形资产(土地、建筑、设备等)和无形资产(学校品牌、教师的学术能力等)，产权类型和结构复杂，不易评估，可通过第三方资产评估机构，对学校的所有资产进行合理估价，明确学校资产存量，明晰校企双方产权。只有产权明晰了，才能吸引和调动企业投资办学的积极性，规避国有教育资产流失的风险，为产权流通和交易提供有效依据。二要探索建立教育产权交易市场，对教育市场的准入、交易、竞争及退出机制进行规范，为高职院校资本转移和生产要素流动搭建公平竞争、流动有序的交易平台，实现投资者的利益回报和资本高效率流转[2]。三要探索出台投资主体合理取得回报制度，回应投资者渴望获得产权收益的合理诉求，化解资本逐利性和教育公益性之间的矛盾。只有建立起归属清晰、权责明确、保护严格、流转流畅的现代产权制度，才能平衡校企双方利益，调动双方积极性，避免矛盾纠纷，建立起校企双方合作的长效机制。

2.3 创新治理结构，完善内部治理机制

高校治理分为外部治理和内部治理，外部治理反映的是高校与社会、政府的关系；内部治理反映的是高校内部利益主体及其互动、平衡关系。高职院校混合所有制的重点不在于混合，而在于混合后的治理结构。[4]混合所有制高职院校的治理结构由股权结构决定。在国有资本绝对或相对控股的情况下，混合所有制高职院校的法人治理结构应该是党委领导下的校长负责制与董事会制的有机结合。学校党委是学校事业的领导核心与政治核心，履行立德树人的办学使命，决定学校重大事项，支持校长依法行使行政管理权限。董事会则侧重学校产学研合作及科技成果转化等工作，充分发挥咨询、协商、审议与监督职能。党委和董事会的人员可依据相关规定实行双向进入、交叉任职，保证非公资本的话语权及相应权益。

2.4 完善顶层设计，破除制度保障瓶颈

2.4.1 健全政策法规体系，确保有法可依

政府部门要切实转变职能，秉持治理理念，针对当前混合所有制办学中的关键问题，做好政策法规的制定与完善，以更好回应混合所有制办学改革中的制度诉求。一是做好混合所有制办学相关法律法规的“废改立”工作，如废除一些不适应混合所有制办学的陈规旧法，明确混合所有制职业院校的法律地位、机构属性、治理机制、资产管理、退出机制等基本内容，出台混合所有制办学的指导性意见等。二是制定或出台企业参与职业教育办学的意见和办法，将企业参与职业教育办学作为其必须承担的社会责任，纳入政府对企业的综合考评。

2.4.2 制定相关激励政策，激发办学动力

政府作为公共治理主体，要充分发挥主导作用，对高职院校和企业实行针对性的激励政策，以激发校企双方混合所有制办学的动力。一是对探索混合所有制的公办高职院校，要从经费、税收等方面给予政策支持，从专业、课程、师资、招考等方面给予一定的办学自主权，对办学效益较好的混合所有制院校给予一定的绩效奖励。二是鼓励行业企业参与混合所有制办学，对实质性参与混合所有制办学的企业，由政府通过购买服务或政策优惠等途径予以补偿，同时强化企业参与职业教育的社会责任，将企业参与职业教育办学情况纳入企业社会责任报告，加大监督和考评力度。