高校内部控制体系存在的问题及对策

2018-03-07翟志华

无锡商业职业技术学院学报 2018年1期

翟志华

（无锡商业职业技术学院会计金融学院，江苏无锡 214153）

目前我国一些高校存在着借债过多、采购失控、基建贪腐、使用低效等问题，迫切需要通过厘清内控目标、掌握内控依据、优化内控环境、关注内控风险、梳理内控环节、促进内控通畅、强化内控监督等来构建高校内部控制体系，以达到夯实高校内部控制基础、推进高校科学化管理的目的。

一、高校内部控制存在的问题

（一）高校内部控制目标不够明晰

美国管理大师彼得·德鲁克指出：“企业的使命和任务必须转化为目标。”[1]因此，高校进行内部控制的先决条件便是必须制定出总体目标。但现实与理想的差距却令人遗憾。首先，内控总体目标定位不一。多元论学者认为，高校内部控制目标包括实现性（保障目标达成）、合法性（依法进行内控）、经济性（高效使用资源）、及时性（快捷沟通信息）、安全性（资产完整有效）；系统论学者认为，高校内部控制目标包括战略性目标与战术性目标，后者包括合法、安全、负债、绩效、信息、文化等目标[2]。这就造成了高校内部控制目标莫衷一是，高校无所适从。其次，不重视内控业务目标的制定。在高校内部，只有所有业务活动都明确了目标引导、标准要求、具体措施、负责部门（人员）、完成时限、考核奖惩等，才能真正有效地对这些业务活动进行控制。但现实结果却是：（1）高校制定的内控业务目标不够明晰，无法据此开展具体详尽可行的业务活动。（2）负责部门（人员）对具体的业务工作本身没有目标意识，管理者也缺乏必要的目标要求，只是为办事而办事，这就失去了内部控制的依据。如仅有26.28%的被调查者认为高校制定了非常明确的内控业务目标，而19.23%的被调查者认为高校制定的内控业务目标不够明确或不明确[3]。（3）缺乏目标控制的系统思维。主要表现为：一是目标制定未必科学合理。要么目标制定不尽合理，要么干脆没有目标要求，因而，便不能产生内部控制的理想效果。二是督促检查未必贯穿始终。三是成本控制未必严肃认真。如只重视目标是否实现，却轻视过程中的花费是否合理，这必然导致追求实现目标而忽略成本不断上升现象的出现。四是考核评估未必执行到位。如缺乏严格的考核标准，考核过程不严格，考核结论不了了之。

（二）高校内部控制依据不够充分

高校内部控制依据，从广义上看，包括《预算法》《会计法》及国家各类内部控制必须遵循的准则或要求。从狭义上看，则是指进行高校内部控制时用于考核和评价的依据，为高校内部控制提供科学的标准。具体标准可分为要素标准和作业标准两个层级。只有从操作性较强的具体标准入手，才能通过总结、升华，从整体上对高校内部控制的有效性做出判断。控制要素依据《企业内部控制基本规范》规定的五个方面来制订。作业层次依据主要是将控制活动的要素进行细化，其评价标准更具体、更详细。这对高校内部控制的依据提出了更加全面、完整、系统、优化的要求。高校内部控制的依据不够充分，难以服众，难以实行科学性、规范化、标准化管理。仅以预算编制依据为例：一是不同预算编制方法对预算编制依据的影响，如基数法与零基法的编制依据就完全不同；二是上级编制手册标准对预算编制依据的影响，如仅起指导作用，还是必须严格执行，就会产生不同的预算编制依据；三是信息搜集的有限性对预算编制依据的影响，如仅以本校历史数据为依据，还是广泛调研后选取同类院校的先进指标、平均指标等，对预算编制依据的制订都会产生不同的结果；四是高校不同管理水平对预算编制依据的影响。因此，在被调查者中，竟有28.4%的人认为高校并没有建立预算标准，也没有规范预算编制；38.7%的人认为高校业务目标完全有依据；28.76%的人认为高校预算管理没有完全依据国法校规进行；51.87%的人认为高校没有严格按照已批准的预算方案执行[4]。同时，这种高校内部控制依据的不充分、不权威，也严重制约了高校内部控制的应有效果。

（三）高校内部控制环境远未优化

高校内部控制总是处在一定的环境之中。这种环境的营造既源于高校管理层，又依赖执行层；既取决于高校总体，又依赖每个个体。高校内部控制环境的营造涉及高校每个部门、每个方面、每个人员，点、线、面出现的任何一个细微问题，都会影响高校内部控制的成效。现实中高校内部控制环境有待优化表现在以下两个方面。

其次，高校对内部控制的认知度不高。尽管高校按照国家的要求制定了一系列规章制度，也基本建立了内部控制体系[4]，但是客观地看，这些内部控制制度的普及性、周知性、运用性等并不理想。如普遍认为内部控制是高校管理层与财务、审计部门的事情，与本部门及个人无关。如有30.44%的人认为高校没有编制资金使用计划；49.07%的人未回答高校是否建立健全了约束机制。

（四）高校内部风险控制体系并未形成

首先，高校内部风险控制效果堪忧。尽管高校在内部控制上不断增加防范意识，制定了一些内部控制制度，但内部控制的效果并没有得到绝大多数人的认可。如82.54%的被调查者就认为高校在开展业务活动中存在着风险，并认为风险度由高到低分别是过度负债（65.38%）、贪腐（42.95%）、内部控制制度执行不力（37.82%）、投资损失（14.74%）[3]。

其次，尚未形成有效的风险评估体系。在高校内部对教学科研的重视远胜于对财务的管理。只要“不差钱”，领导便不大关注财务工作，即便过问也仅体现在对外报送预算方案与内部预算执行方案、年度财务报告上。所以，依然缺乏事前进行风险评估的意识，没有掌握识别风险的标准，尚未对相关活动进行有效控制[5]。如在筹资上，由于一些高校错误地认为学校是公家的，能贷款就争取多贷款，却没有认真理性地分析贷款规模多大是合适的，导致在财政大额化解高校负债后，高校贷款规模仍然很大，处于仅可支付利息却难还本金的地步，甚至个别高校付息都难，资金周转十分紧张。再如，在投资上，由于缺乏必要的科学的可行性研究，不做风险评估与风险识别工作，导致投资失误，带来了较大的风险。

（五）高校内部控制活动不够完善

由于高校管理层没有明确党委会、党政联席会、院长办公会等职责，导致权限不清、责任不明。加之，具体业务人员认识不到位，导致内部控制制度执行不到位[6]，内部控制活动不够完善。具体表现在三个方面。

首先，预算控制不严密。一是预算管理参与力量不足。预算管理涉及高校的方方面面，是一个非常全面完整的系统。只有所有部门积极参加，高校预算管理才能达到应有的效果。但由于财务部门的全权负责，导致其他部门的参加仅体现在申报环节，极易造成预算的不全面、不真实。二是预算编制科学性不强。如预算编制缺乏科学依据，预算执行不进行必要的沟通，没有预算绩效目标评价[7]。三是预算权威性不强，导致预算执行力偏弱。四是预算缺乏奖惩机制。如对不负责任的胡乱申报预算、不按申报进度滥用资金、资金使用未达目标等行为，没有任何惩罚措施，导致用多用少与用好用坏都是一个样。

其次，固定资产控制不严肃。一是固定资产范围界定不清。如“单价不达标准但批量购进且使用时间一年以上”的规定带来了认定上的困难，制度规定不同造成了财务核算与资产管理的差异，网络产品及软件难以界定，一般设备与专用设备难以区分等。二是固定资产利用率低。三是固定资产管理统合力差。如“三权”合力不够，分散管理，缺乏购置标准，不进行使用效率考核等。四是制度不科学。如制度建设滞后，制度建设不全面，制度执行难。五是固定资产管理的功能未能充分发挥。如资产管理部门的职责不清、定位不准，资产管理流程不全面，资产清查有效性不够[8]。六是流失严重。仅流失形式就包括合并流失、租借流失、改制流失、损失流失、超配流失、闲置流失、账外流失、处置流失、失误流失、合作流失等。

最后，科研经费控制乏力。一是科研经费项目负责人管理制度造成的弊端。科研经费项目负责人制也许适用于项目金额较小的情况，而在单个科研项目经费上千万元甚至超过亿元后，这种科研经费管理制度就成为了问题之源。二是科研经费控制过于宽松。只要票据合法且手续齐全，无论何种用途，也不区分类别，更不管金额大小，都可以报销，导致科研经费变成了科研人员的 “提款机”[9]。三是相关人员的财务知识、法律意识淡薄。不仅项目负责人乃至绝大多数人认为科研经费就是项目负责人的钱，而且就连高校领导、财务人员也往往是“重形式审核、轻实质把关”，导致了学者的“职务犯罪”[10]。

（六）高校内部控制信息不够通畅

首先，信息公开程度及范围有限。一是信息公开的数量有限。高校内部控制需要公开的信息包括基本信息、招生考试信息、财务与资产及收费信息、人事师资信息、教学质量信息、学生管理服务信息、学风建设信息、学位及学科信息、对外交流与合作信息及其他等共10大类50条信息公开事项[11]，而不仅仅指财务、审计等部分。二是信息公开质量不高。主要表现为：部分高校公开信息“隐蔽性”高，部分公开的信息是无效信息，部分高校公开的信息“牛头不对马嘴”等。三是信息公开的范围不广。既不向全社会公开信息，也不向全校师生公开信息。公开的范围也仅限于涉及的职能部门负责人。

其次，横向信息沟通渠道不够通畅。在高校内部，一般情况下，纵向之间的信息沟通比较快速、通畅、有效。但各个分管领导之间、各个职能部门之间、各个二级学院之间甚至同一部门内部人员之间，既无自发性沟通意识，也无制度性沟通要求，导致在同一事项上要求标准不同。有的高校尽管在决策会议上邀请相关部门参加，但由于事项主管部门事前并未与被邀部门进行信息沟通，至少是信息沟通不足，导致被邀部门在非常仓促的情况下也很难说出个子丑寅卯来。再就是缺乏文件会签制。会签是指当公文的内容涉及多个部门时，主办部门要主动与有关部门协商并核签的一种办文程序。这就要求在面对同一事项时部门之间必须互换信息，充分沟通，以避免有所遗漏与缺失，但在高校内部的发文流程却是主办部门起草文件→校办核文→分管领导审核→校长（书记）签发。这也是导致高校内部横向信息沟通渠道不够通畅的重要原因之一。

图6（b）中的悬浮节点形成了不协调的复合网格，它们与其它顶点直接相连则形成图6（c）中的统一三角形网格。当自由度（DOFs）数量为6 784时，从分段插值多边形GBCs有限元法和常规有限元法获得的静电能量分别为9.538×10-11和9.539×10-11J/μm。图6显示了系统能量随着自由度增加的结果。可以看出，所提出的方法在不需要额外处理网格的基础上提高了精度，并稳定地收敛。

（七）高校内部控制监督力度不够

首先，监督成效不够理想。目前建立的专门监察、审计机构承担着主要的监督职责，但这种作用发挥并未得到认可。如有52.93%的被调查者认为审计机构承担了内部监督的责任，只有6.34%的被调查者认为审计机构的工作有效，只有21.11%的被调查者认为审计机构对财务工作进行了经常性审核，只有31.67%的被调查者认为审计机构对高校风险进行了有效性与系统性跟踪，有41.23%的被调查者认为高校内部控制系统完全有效[3]。可见，高校内部控制监督任重道远。

其次，内部审计较为薄弱。一是内部审计独立性不够。所谓独立性指审计机构依据《审计法》《会计法》等法律法规，凭借掌握的专业知识与信息，自主、不受任何人或组织的干预，公正地对高校经济事项进行监督。但事实上却是内部审计机构受高校领导的管辖，不可能在披露内容与事情定性上不听取领导的“建议”。同时，长期置身于高校内部，也不可能不受人情环境的影响。二是内部审计权威性不够。其在不太了解事项过程、标准、缘由的情况下，就轻率给出结论，将责任全推至财务等部门。另外，选择性、自定标准式的披露，导致其审计结果不仅不具有使人信服的权威性，而且让被审计部门与涉及的人员怀疑其动机的正当性。三是内部审计所涉范围过窄。内部审计的范围包括：价值管理（经济性、效率、效果）、信息系统（是否为报表编制提供可靠的信息，是否有有效的内控制度降低错报、漏报的风险,特定鉴定项目的目标是否能实现，项目是否按计划有效运行，并从运行项目失败中吸取教训等）、内部财务、经营活动等，而并非仅停留在对高校一定时期内财务数据的真实性、合法性的查证上[12]，缺乏对风险管理、经济效益的审计，也没有对高校内部管理结构、内部控制状况、各部门及岗位业务规范状况等做出评价，更没有对管理制度、政策法规、环境营造、监督体系等提出建议。

二、重构高校内部控制体系的建议

（一）科学确定高校内部控制目标

高校业务目标是高校内部控制的依据。高校业务目标的制定是否合理、先进、可行、合法，有无风险或风险是否可控，业务活动的程序是否明确、能否通畅，标准是否科学、有无违法违规之处，等等，都必须进行全面、全程控制，以保证高校业务目标和内部控制目标的实现。首先，要对高校业务目标进行诊断评价。其次，要制订高校内部控制计划。包括高校内部控制的机构、权责、标准、时点、人员、措施、奖惩等。再次，要定期进行高校内控检查跟踪。最后，要公正给出高校内控结论。这种结论只有客观、公正、系统、全面，才能使所涉部门及人员既心悦诚服，愿意进一步改进，又能真正提高高校内部控制的成效。

（二）优化高校内部控制环境

高校内部控制环境是高校管理观念、管理制度、管理行为的综合反映，是高校实施内部控制的基础与前提，其在很大程度上影响乃至决定着高校内部控制的成效。

首先，大力宣传内部控制工作。一是高校领导及各层管理者必须充分认识内部控制工作的重要性，切实以身作则，高度重视内控建设工作，从而以上率下，发挥示范效应。二是树立全员全面系统性内控意识，使各个部门、每个员工都能了解本部门与自身在内控体系中的定位、标准、责任、任务等，从而主动投身到高校内控体系建设工作中。三是积极宣传那些内部控制成效显著的高校，内找案例进行警示教育，从正反两个方面让全校师生知道内部控制工作对高校各项工作开展的重要性，使内部控制成为高校校园文化的一大特色[13]。四是加强内部控制知识培训。针对高校各管理层缺乏财务、审计、法律、经营、管理等方面知识的现状，必须外请专家进行培训，使管理者真正学会用好内部控制知识，以保障高校健康、持续、高效地发展。

其次，完善内部控制工作机制。一是建立以党委书记、校长为双主任，财务、资产（采购）、人事、教务、基建、图书、后勤、内审、纪监等部门负责人为成员的内部控制风险管理委员会，负责全面决策、领导，对相关各级管理层人员进行访谈，审核评价各部门制定的内部控制制度及流程图；二是明确各类事项的牵头部门和配合部门以及他们的职责、流程、标准和权限，建立其在同一事项中的沟通协调和联动机制。

最后，健全高校内部控制制度。健全高校内部控制制度是有效实现高校内部控制的前提与基础，甚至是基本保证。高校内部控制制度主要包括组织机构控制制度、内部牵制制度、授权批准控制制度、严格的预算控制制度、财产安全控制制度、内部信息沟通制度、重要文件会签制度、风险管理评价制度、内控知识学习培训制度等。

（三）加强内控信息管理

首先，全面整合各种信息系统。目前，在高校内部存在着预算管理信息系统、财务收支管理信息系统、资产管理信息系统（采购）、人事管理信息系统、教务管理信息系统、建设管理信息系统、学工管理信息系统、后勤管理信息系统、合同管理信息系统，等等，几乎所有部门都建立了自己的信息管理系统，但各自独立，形成了众多“信息孤岛”。因此，急需在一个统一的信息系统管理下，将各种事项的控制标准、控制流程、控制方法等要素固化到信息系统中，以促进数据资源共享，实现高校业务的程序化、标准化、精细化和常态化，从而使内控体系精细化、程序化、常态化运行。

其次，必须完整全面公开信息。一是确保信息真实可靠。高校要把信息公开工作作为完善内部治理的重要内容，切实保障校内外公众的知情权、参与权和监督权。二是建立即时公开制度。高校应当在信息清单制作完成后20个工作日内予以公开。三是完善年度报告制度。高校要编制上一学年信息公开工作年度报告，并于每年10月底前向社会公布。四是构建统一公开平台。在学校门户网站开设信息公开专栏的同时，还要利用新闻发布会及微博、微信等方式，及时公开信息。五是加强信息公开监督检查。高校要组建信息公开监督委员会，对信息公开的准确性、及时性等进行监督检查，并接受学校主管部门的指导与检查。学校主管部门既可以直接对所属高校的信息公开工作进行监督检查，也可以引入第三方对所属高校的信息公开工作开展评估检查，并将评估和督查结果列入对高校的总体考核中。

（四）建立内部控制工作体系

首先，有效进行预算控制。一是建立层级化的预算管理机构。在学校层面建立预算管理委员会，职责是决定资金投向、编制标准、审批流程、责任权限、考核办法等；在各部门（学院）设立预算责任中心，职责是根据学校预算管理委员会的预算管理手册，负责本部门（学院）的预算编制、控制、考核的全部工作。二是建立有效性预算沟通机制。既包括财务部门与其他部门之间、校级副职之间、党政一把手之间的横向沟通，也包括财务部门及其他部门分别或共同与各位校领导之间、校级副职领导与党政一把手之间的纵向沟通。不是流于形式的沟通，而是具有实质意义的有效沟通。三是建立权威性的预算编制标准。重点是编入的项目不能只是急需，还要看其使用的频率与时间的长短，预算编制的定额有无说服力与公允性，等等。四是采用科学可靠的预算管理办法。预算方法众多，且适用性不同，不可能仅使用某种方法，应根据事项的不同，选取不同的预算方法。五是加强预算过程控制。六是年终全面进行考核。财务部门在年终时，要对各预算责任中心提交的预算成效自评报告进行初审，要将意见反馈给各预算责任中心，而且要进行有效沟通。

其次，规范固定资产控制。一是构建固定资产安全完整的保障机制。要根据管用结合、权责一致的原则，建立党委领导、校长负责、资产部门统筹、使用部门统管、个人负责的资产保全管理体制。二是构建固定资产流失责任追究机制。重点是分清流失性质，明确追责程度，明确责任追究主体，明确责任追究标准，明确责任追究的目的[14]。三是加大固定资产清查力度。四是落实固定资产损失赔偿责任。五是加强固定资产管理成效的审计。重点是对固定资产流失与固定资产的清查效果进行审计监督。

最后，科学管理科研经费。一是预算编制阶段。项目组要对项目进行详细描述，提出预算编制草案，由财务部门负责审核经济合规性，由科研部门负责审核技术可行性，并由学校管理者进行审批，之后则各留一份给财务部门、科研部门，以备执行使用。二是经费报销阶段。项目组负责人审核之后，科研部门要对经费使用进度、使用类别与项目的相关性、合理性进行鉴定，通过后才能进入财务审核阶段。财务部门则重在对票据的合法性、支付的合规性进行审核。三是经费评价阶段。由财务部门负责对经费进行审查，由科研部门负责对科研成果进行鉴定，并将结果进行整合，得出评价结论。四是审计抽样检查。

（五）构建风险评估机制

首先，科学鉴别风险。一是明确各项业务工作开展的时间、达成的目标、控制的标准、业务流程、职责权限、奖惩措施等；二是及时搜集各项业务工作开展的相关信息，与工作计划进行对比分析；三是从上述分析中观察可能出现的风险，并对相关人员进行预警提示；四是建立风险备案制度。

其次，实施风险应对策略。主要是运用风险承担法、风险规避法、风险转移法、风险转换法、风险补偿法、风险对冲法、风险控制法等对高校风险进行有效应对。

（六）强化内部审计效力

一是加强内部审计队伍能力培养。重点是加强理论修养，提高职业操守；注重多元学习，提高业务素质；努力学习管理知识，全面增强沟通能力；积极进行科学研究，掌握审计新本领[15]。二是转换内部审计角色。如由单纯的监督者向出谋者、建议者、助推者转变，使内审对象心悦诚服地接受审计结论。三是抓住内部审计重点。如开展内部控制审计、效益审计、管理审计等，而非停留于查错纠弊的传统内审阶段。不断提高内部审计的权威性，真正发挥应有的作用，保障高校各项经济活动健康有序地进行。

[1]德鲁克.管理的实践[M].齐若兰，译.北京：机械工业出版社，1999.

[2]邓玉芬.新环境下我国高校内部控制目标定位研究[J].会计师，2012（12）：46-48.

[3]朱璐.辽宁省高校内部控制问题研究[D].沈阳：辽宁大学，2015.

[4]崔玮琳.高校内部控制体系构建及其优化研究[D].北京：北京林业大学，2016.

[5]刘常国，丁海英.基于风险管理的高校内部控制分析[J].中国总会计师，2013（11）：146-147.

[6]何利平.高校内部控制存在的问题及应对措施[J].产业与科技论坛，2008（7）：216-218.

[7]张钰虹.高校内部控制缺陷及完善机制研究[J].北方经贸，2013（1）：143-144.

[8]赵善庆.公立高校固定资产管理失范的治理策略[J].现代教育科学，2015（1）：110-114.

[9]郑天虹，毛一竹.透视高校科研经费乱象：变个人提款机报销监管难[J].半月谈，2014（22）：10-11.

[10]李丽芳.如何避免科研经费被“硕鼠”瓜分[N].新华每日电讯，2013-04-01.

[11]教育部.关于公布《高等学校信息公开事项清单》的通知：教办函〔2014〕23 号[A].

[12]郁君.高校内部控制存在的问题与对策[J].宿州学院学报，2008（3）：104-106.