从失业保险到就业保险的政府出资责任※

黎大有

（中南民族大学，湖北 武汉 430074）

就业保险基金筹集与传统失业保险基金筹集，最核心的差别在政府承担出资责任上的差异，在失业保险制度下，政府的补助是基于制度设计的担保责任，而在就业保险制度下，除此担保责任之外，政府有承担出资的必须的、明确的义务，其主要原因在于就业保险承担了政府促进就业的部分职能，即就业保险为劳动者化解“就业能力风险”提供“就业能力保险”，承担了部分非保险类的功能与目标，这属于就业保险应政府要求承担了实施“社会政策目标”及“政策转换”[1]的成本，这导致了就业保险基金的支付范围不断扩大，远远超越了投保人的负担能力，让投保人负担了过多且不对等的社会责任，会挫伤投保人参保的积极性、且有失公平，不利于就业保险仍然是“保险”制度的可持续发展，社会政策目标责任更多体现的是社会公益，需要纳税人共同埋单，而不是由部分、具体的参保人负担。基于就业保险财务自主独立原则，实现非保险类福利目标和功能所需费用理应由政府财政承担。这是因为，社会保险基金的用途受保险目的限制，具有收入重新分配的功效，所承保的社会风险发生时得使用保险基金。如果保险人在国家立法授权下，以保险给付方式实现其他社会政策，此给付与其承保的风险无直接关联，就该项社会保险而言即属于“外部负担”。[2]如果“外部负担”依赖基金支付，将违反公平原则，只能由国家通过租税补助保险人，或者称为“非保险性福利待遇的财政保障”。[3]可以看出，政府承担出资义务是就业保险基金筹集的核心特色问题，而且这种出资责任，不是要替代就业保险基金，更不是要使就业保险基金依附于政府财政，而是政府应当履行的职责。

一、政府承担出资责任的现实需要

就业保险为实现其失业预防、失业保障、就业促进、就业机会公平等社会功能，仅凭投保人缴纳保费不仅会负担过重，而且也有失公平，劳动者个人及用人单位不能过多负担社会责任，不能额外承担应由政府履行的出资责任，而承担起就业给付的全部责任，这样容易挫伤劳动者参加就业保险应有的积极性与热情。因此当就业保险基金不足以负担国家就业政策的要求时，必须由政府负担兜底责任，确保就业保险基金的正常运转与安全。大多数实施失业保险的国家，保险费由劳动者与雇主共同负担，政府负担保险经办机构的运行费用，特别是政府还负责兜底保障，有的国家还直接负担部分保险费用。由于各国的国情千差万别，政府出资与兜底没有一个具体的比率可供一刀切式的借鉴，政府出资与兜底的现实需要如下：

（一）政府对就业保险制度的担保责任

就业保险制度作为一种社会保险制度，是由国家立法予以建立的基本制度，政府作为推行者及管理者，对这种制度的顺利运转负有担保责任，政府不能坐视就业保险制度出现严重财务亏损及系统风险。一是政府作为行政人对其行政相对人——就业保险人，具有监督与管理的职能；二是就业保险人无论是作为事业单位身份出现，还是社团法人出现，其工作人员由政府负责招录，运行经费由财政负责保障，政府作为保险人的坚强后盾，必须确保其正常运转，不可能对就业保险制度的存亡漠不关心，否则属于渎职、属于政府缺位。因此，政府必须克服就业保险的系统性风险，加以管理并承担财政兜底及担保责任。在强制性保险中，政府支持的价值取向是公平优先兼顾效率，强制性保险克服了商业保险的逆向选择问题，为了最大限度地克服道德风险和追求社会公平，政府必须克服强制保险的系统性风险，加以干预承担保证责任[4]，即负担财务的兜底担保责任，当保险出现财务亏损或突发系统性风险时的出资责任，以及设立就业保险经办机构的日常运行费用等。虽然政府有出资义务如德国，且此种义务由国家的法律与政策规定，但是出资的具体数额由地方政府视情况而确定，以及何时、何地出资多少由地方政府权衡确定，而且并没有规定就业保险人及投保人要求政府向就业保险提供补贴的支付请求权[5]。

强制性保险对政府担保的意义。依据“大数法则”，危险共同体的成员越多越能分散风险，为了扩大分散生活风险，达成相互保障的目的，就业保险原则上是强制性的，与自愿性的商业保险不同。就业保险制度的强制性，在于参加保险的强制性与缴纳保费的强制性，保险给付的内容也是依法而定的。只有在例外情形，才容许符合法定要件的人得自愿参加保险。此点是就业保险制度与商业保险制度的原则性差异，但并非绝对的差别，因为在商业保险制度中，也有例外采取强制性保险者，例如我国的交强险，也是强制性保险，但并非社会保险。就业保险的强制参加与强制缴费，会侵害到人民的一般自由权与财产权，是宪法上的社会保险权利与其他自由权利产生冲突之所在。但是基于“社会互助、风险分担及公共利益”之考量，推行强制性保险有其合理性与必要性。[6]

（二）政府对部分劳动者的兜底责任

在实践中存在诸如传统农民、渔民、原住民、短期及季节劳动者等弱势劳动者，其“就业能力风险”大，但是却不一定具备缴纳就业保险费的能力，不把这部分劳动者纳入就业保险，不仅有违“社会公平”原则，并且不利于社会的稳定，而且也不符合就业保险制度“全民性”的特质内在要求，可以说这个兜底责任是一个国家是否确实建立了就业保险制度的试金石。兜底的这部分劳动者属于政府政策目标的一部分，政府为就业保险能够建立劳动者全覆盖的“就业能力保险”，提供投保兜底保证。如日本《雇佣保险法》规定，政府承担临时工失业津贴高达1/3，而仅承担一般被保险者失业津贴费用的1/4。[7]

政府的部分兜底责任是因个人能力与市场的局限造成的。个人就业风险的判断与处理，本来属于个人自主决定的领域，若未涉及公共利益，原则上应由个人或社会自主形成最佳秩序，从理论上讲，每个劳动者都有就业能力风险，但个人无法确知面对此种风险所需的费用，因而在考量现有可运用的资产与相关环境配合因素时，可能会出现对风险低估的情形。其次，纵使个人有意识并预做准备，但受限于稳定且值得信赖的避险工具有所欠缺（Inadequete）时，连带地，亦将限缩其自我预识范围。以商业保险为例，由于个人的就业能力不一，就业能力的具体风险不确定，再加上信息不对称，可能会致使保险人因获利考虑，而仅选择工作较稳定、就业能力强的劳动者的逆向选择（Adverse Selection）发生，而使个人无法获得适当的保障；甚至面对个人能力所无法解决的经济不景气或通货膨胀时，亦将影响个人预为失业所作的准备意愿与效果。因此，国家有必要采取不同的预防措施以调节或弥补市场或个人能力的不足，以避免“市场失灵”（Failure of Insurance Market）的结果出现。[8]政府负担保费即是国家力量支持，一来是保险制度持续维持，二来减轻劳工、雇主的负担，承担社会政策目标责任并提升国民生活条件。[9]

（三）政府实现“就业促进”的责任

“就业促进”是政府为稳定就业，促进机会公平、社会安全的重要职责。在失业保险制度下，劳动者参保的目的是为应对“失业风险”，防范失业风险的主要手段是通过“失业金”的发放，部分替代或弥补失业者的工资损失（经济损失），这是一种被动的防御措施，这符合保险制度被动、后发原则。在就业保险制度下，部分替代政府的就业促进职责，应对劳动者的“就业能力风险”，提前、主动对劳动者的就业能力进行评估、维持与更新，对劳动者提供“就业能力保险”，“激活”“提升”和“再造”就业能力是关键词，一改保险制度的被动原则。但是，被动有被动的成本优势，传统的失业保险制度的后发、替代功能，所需要的成本是以劳动者工资为基础缴纳的一定比率的保险费。从失业保险发展到就业保险阶段以后，投保人缴纳的费用并无太大变化，但是积极促进就业及“激活”、“提升”和“再造”就业能力所花的费用明显超过保费收入。更为关键的是，就业保险制度承担的这部分积极促进职能，原本应是政府的职责，属于政府普遍性的范围，大大超过了作为社会保险的职责范围，其产生的费用理应由政府的税收予以支持。

在就业保险中，政府的就业促进义务主要体现在就业给付上。就业给付的总要求是促进失业者尽快重返职场。就业保险的投保人缴纳保险费是以工资收入为依据，其失业后的失业给付主要以投保工资为基数，给予失业津贴或培训津贴，投保人缴纳的保费为提供这两项津贴及其他就业服务已经相形见绌，不可能有充足的财力支持全部的就业给付。就业给付作为政府就业促进与就业保险的交叉领域，理所应当由政府负担出资责任。其出资义务的大小，由政府企图通过就业保险制度负担的就业促进责任大小确定。如果就业保险制度负担的就业促进责任大于其受到政府资助的力度，就会影响就业促进制度发挥促进作用的力度。这与各国的促进理念与法制环境有关，如日本（25%[10]）、我国台湾地区（政府出资10%[11]）明确规定政府的出资义务与比例，但更多的国家则是只规定了政府的兜底担保责任与出资义务，但是规定不够明确，不利于就业保险经办人（保险人）向政府提出直接的支付请求，即没有赋予就业保险人的支付请求权。

二、“行政行为”与“保险行为”的区别——政府出资的边界

促进就业是政府的重要职责，属于“行政行为”范畴。政府的这一职责如前所述，有一部分通过就业保险制度即社会“保险行为”实现，政府因此具有对就业保险基金的出资义务，剩下的职责部分则通过“行政行为”，由政府财政直接负担。政府这部分的职责及出资与对就业保险基金的出资责任的区别在哪里？在此作一个简要探讨，这是走出财政依附性[12]的重要依据。

（一）宏观与微观、政策与措施

政府的就业促进行为，作为一类行政行为，既有宏观的政策安排、指导思想、长远规划，也有具体的政策目标、政策措施、行政手段；既有法律、法规的制度支撑，也有具体的行政措施保障执行。是一个宏观与微观相结合的国家政策目标。相对于就业促进制度而言，就业保险制度只是就业促进制度的一个较为具体的制度措施，纵然就业保险制度体系较为庞大，推行也较为复杂，但是毕竟只是就业促进制度的部分安排，不是全部，更不会是主要部分。就业促进制度的体系更为庞大，其通过就业促进为抓手，以扩大就业为手段，以促进就业公平为目标，积极追求社会的安全稳定。就业保险制度虽然也促进就业、稳定就业岗位并积极追求就业公平，客观上也有利于社会的安全稳定，但是显然只能作为追求，其主要任务还是围绕“就业能力”风险提供“就业能力保险”，不可能也没必要全面替代就业促进制度。

（二）行政措施与保险措施

就业促进制度的实现依赖政府的具体行政行为，而且行政行为有些是抽象行政行为，是较为宏观的政策，可以是全国也可以是一个地区；有些则是具体行政行为，是为政府为人民办事、服务的具体行为。但是行政行为执行的身后都是国家的强制力作为后盾，有些行政行为作为相对人来说，无可选择只能服从，比如用人单位不得有就业歧视行为；有些行政服务行为，作为相对人则有选择的自由，比如政府免费提供的职业技能培训，作为相对人的劳动者可以选择时间、地点及具体的技能。就业保险制度的核心特点仍然是社会保险，其手段的核心仍然是保险措施，其经费来源依然主要是保费收入，包括政府必须的出资部分；保险人所有措施指向和服务的对象始终围绕被保险人而展开。虽然作为在职劳动者，保险的强制性要求，使其没有选择的余地，特别是失业以后或就业能力显著下降，必须接受保险人安排的各类就业促进措施，但是面对保险，劳动者仍然可以选择不配合，只是会失去相应的保险待遇，这与相对人对强制性的行政行为的服从有本质的不同。

（三）国家福利性与权利义务的对等性

就业促进制度的种种服务安排，始终作为一种福利性质的面孔出现，虽然其资金来源于全体抽象的纳税人，但是毕竟不需要每一个服务对象直接付费，或者相对人的付费远远不是其接受服务的对价，比如政府免费培训青年劳动者，培训及课本费由政府负担，但是本人可能依然需要负担培训的食宿费用等。而就业保险作为一种保险制度，其权利义务的对等性或对应性更为鲜明，要享受保险的种种待遇，必须要先参保并且达到缴费的最低期间要求，或者说没有参保资格的群体即不能享受保险的相关待遇；如果劳动者没有加保能力，除非政府承担兜底加保，否则也不能享受保险待遇，即就是政府兜底保障的弱势劳动者，也需要遵守保险的加保规则。与就业促进制度较为纯粹的福利性相比，就业保险更加强调权利义务的对等性。

三、政府对就业保险出资范围的确定

政府出资不是要替代社会保险收费，而是厘清政府出资的边界，政府切实履行自身的必要出资责任，是走出财政依附性的具体要求。

（一）出资的目标——协助履行社会政策职责

政府出资的直接动力来源于：就业保险部分实现了自身就业促进的政策职责。其具体出资范围也以政府所欲通过就业保险所能实现的职责而定。就业保险所能实现的政策目标越多，政府的出资范围、额度就越大，反之亦然。同时，若缺少政府的财力支持，就业保险亦不能名副其实，其保费收入对于失业给付已经是捉襟见肘，不可能有足够的财力进行就业给付，开展就业促进、失业预防等系列积极主动的措施。而政府需要就业保险实现的政策目标主要有：失业预防与就业促进等。

在失业预防的情形中，因劳动者面临就业能力风险，以及经济及行业不景气的风险，此时劳动者的失业风险仅为可能的风险。失业预防的主要做法是对劳动者的职业技能进行培训，以提升或再造其职业技能，重塑其就业能力；对用人单进行技术升级改造、转产、转业及不解雇或少解雇劳动者，提供一定的资金支持和税收及贷款优惠。因此在失业预防情形下，没有失业给付的空间，均为就业给付及政策的支持，此时的出资责任全在政府应无异议。

在就业促进的情形中，既有劳动者发生失业的情况，也有经济不景气及用人单位发生经营困难的情况，更有政府为促进长期失业者及就业弱势群体就业等情况。其中当然既有失业给付，如劳动者已经失业；也有失业救济，如长期失业者；更有就业给付，如职业培训及培训津贴，如对用人单位的岗位企稳及新岗位的开发支持；特别是还有对失业者的创业资助等等。其中失业给付部分如失业金，以及培训津贴，提前就业奖励津贴等，应有由以保费为基础的保险基金支出；而大量的就业给付，如职业培训支出、失业创业资助以及面向用人单位及中介机构的支出等，均应由政府出资。

（二）出资额度的参照——保费收入的多寡

就业保险作为社会保险的一种，主要以保费收入作为财源，国家无须全面负担保险给付支出所需要的庞大经费，此乃社会保险为各国普遍接受的原因[13]，而且补贴保险费的政府是就业保险关系之外第三人，自然不可能因保险费补助而取得被保险人的地位[14]，这是走出就业保险财政依附性的必然要求。然而，这种取自商业保险的制度理念，其保费的执行与一般保险制度的保费明显不同，包括就业保险在内的社会保险费的性质具有特殊性。特别是，除了被保险人之外，在就业保险相关法律中也经常加诸第三人如用人单位、国家缴纳保费的义务。其保费义务的合理性何在？尤其是为了实现失业预防、就业促进等社会政策目标职能国家必须出资，如果第三人负担的保费比例过高时，是不是连带影响到保费的性质，甚至使得就业保险与其他社会福利制度相互混淆。因此保费收入的多寡显得尤为重要，而且投保人缴纳保费是保险制度得以存在运行的财产基础，也是享受就业给付的对价。政府在就业保险中具有明确具体的出资义务，同时如果保费收入因经济不景气的原因而出现下滑，如前面所论述，政府还有兜底担保责任。可见，保费收入的多寡在一定程度上影响甚至决定政府的投入，因为保费收入是政府出资的参照对象。如果投保人缴纳的保费收入充裕，政府除了承担部分兜底出资责任外，其投入的资金就会很少；如果经济不景气，投保人缴纳的保费收入大幅度减少，政府除了承担部分兜底出资责任外，还需承担担保出资责任保障就业保险基金的正常运行。有些国家政府依比率出资，如日本规定，每年财政承担失业保险支出的25%[15]，我国台湾地区则是10%。因此，保费收入及支出的多寡直接影响政府资助的具体数额。

（三）出资的前提——参保人履行缴费义务

保险关系正式成立、投保人缴纳保险费是政府承担出资义务的前提，这也是走出财政依附性的前提。保险费原本为被保险人发生事故时，请求保险人理赔的代偿，在商业保险中即以保费的缴纳作为享受保险给付的前提。再者，保费的收入乃是用以维持保险的支出，因此保费的高低即与保险事故的发生几率成正比，而被保险人也可以依据保险标的的价值，斟酌他所能够承担的保险费用。然而，由于就业保险的性质为强制性保险，被保险人本来就没有选择参加保险的余地，其缴费义务由法律直接规定，而且背后有政府财力的强大支持，所以保险费的性质也就不同于一般的商业保险。其特性可以归纳如下[16]：1.保险费与保险给付不成正比。由于就业保险追求社会公平性与就业稳定，所以缴纳相同费用的被保险人，其实际所享有的保险给付并不尽相同。由于保险费的计算与被保险人的工资相关，所以高收入的劳动者就必须比低收入者缴纳更多的保费，但是二者在接受预防失业和就业促进等服务时却是大体相同的。2.保险成本不容易估计。一般而言，商业保险在订定保险费额度乃是有赖于准确的“精算”。其是依据某些事故发生的重复性以及规则性，再加上大数法则的效用，而对于该事故未来可能发生的几率有较为精确的预测。然而，就业保险的社会风险本身就含有较大的社会变数，常常会使得估算较为困难。而且就业政策经常会受到政府的社会政策所左右，在保险成本的精算上就更为不容易。3.风险分类较为粗略。商业保险对于每项事故发生的几率以及损害的多寡都有相当程度的细分，这些根据不仅在精算上较为准确，保险人也可以对某些高风险群拒绝承包。否则，也可以对大小不同的事故订定高低差距的费率，属于高风险群的被保险人就要负担较高的保险费。相较之下，就业保险在风险评估上仅是粗略的分项而已，比如针对不同的行业在费率上稍有区别。至于其他在商业保险上关键性的年龄、性别以及所在区域等因素，社会保险皆未加以考虑。4.保费的负担较轻。商业保险是以营利为目的，所以在保费中除了保险给付的支出外，还要加上营运成本以及预估的利润。至于包括就业保险在内的社会保险则不以营利为目的，政府还经常要负担保险行政以及人事的费用，并且也会补助一部分保费。相比之下，社会保险被保险人的保费负担自然应当较轻。另外，由于就业保险是依据法律强制缴纳，被保险人的人数众多而且源源不断，运作上也比较能够达到分摊风险、降低保费的功用。例如德国的社会保险就只要求一种“总额的等价”，也就是保险的整体支出必须由保险收入来支持，保险人不得透过借贷来维持保险财务[17]。5.保费与工资相关。保险原本的主要目的就是在维持事故发生后被保险人的工作所得，而保险费的额度也以工资水准来区分。所以，除了自营职业者、雇主或是其他拥有保险自由的人以外，劳工有关就业保险保险费的缴纳程序通常就是从工资中扣除[18]。另外，再加上参考自社会主义理念，雇主基于社会责任也应当相当部分的保费。学者甚至认为，雇主负担比例终究会转嫁到工资或消费者身上，从而主张“保险费即为工资的一部分”[19]。

四、我国政府的出资责任与范围探讨

就业保险制度作为一种以保障就业能力、促进就业、促进就业机会公平为导向的社会保险制度，其保险范围和资助对象只能是投保人和受益人，其作用再积极也不能代替政府的职能，其资金再雄厚也只能是投保人及受益人的共同财产。因此，我国政府出资的实质是综合就业促进理念和制度下，应负的管理与主导责任。

（一）政府在就业保险以外的出资义务

第一，就就业保险经办机构而言，在我国适合作为事业单位性质设立，其办公场所和运行、管理费用以及工作人员工资等应由财政负担，并不得挪用就业保险基金[20]。第二，进入职场前劳动者的培训与转移，应当由政府资助，因为这是劳动者还没有在就业保险体制内，就业保险基金没有理由和义务对他们进行资助，但是政府却有义不容辞的责任，让每位有劳动能力和意愿的公民有从事的事业。第三，劳动者失业后，就业保险基金在穷尽了法律法规规定的失业给付、职业培训津贴、创业培训、职业介绍等各种帮扶措施后，失业人员仍然不能实现再就业，失业者就进入政府的救济范围了，政府可以再次通过职业培训、创业培训、创业资助、职业介绍等措施进行帮扶，并保证失业者的基本生活，促进其尽快实现再就业，如果失业者仍然不能实现就业，还可以通过就业援助、公益岗位等性质提供帮助，再最后就是最低生活保障了。第四，从整体上讲，政府要为经济社会发展提供良好的环境，为人们创业、就业、生活创造基本条件和服务，为农村劳动力培训和有序转移，为未升学的初中、高中毕业生提供职业培训，为职业技术学院、大学提供经费资助，都属于促进就业的综合措施。可见，就业促进制度与就业保险制度不仅理念一致，而且在出资环节上可相互衔接、配合，以达到充分就业的目标。政府围绕就业保险出资的实质，其实是为了发挥就业保险基金的最大作用。

（二）政府对就业保险本身的出资义务

第一，就业保险经办机构的搭建、运营等一切运行经费。第二，失业预防的部分费用，失业预防对劳动者在职充电式培训、职业规划指导等属于就业保险的范围，劳动者作为投保人和受益人，预防其失业的这部分费用由保险基金支付应无问题；失业预防的另一部分费用的补贴对象是用人单位，比如奖励企业遇经济不景气减少解雇劳动者等支出，以及政府给与的各类税费优惠，应由政府埋单无疑，因用人单位作为投保人虽然也缴纳了失业保险费，但是它不是直接受益人，保险基金用在它身上，不太符合保险的基本原理，保险基金也将不堪重负。第三，关于创业，在就业保险基金的正常支出范围内，转化为一次性创业资助，应无障碍，至于贷款贴息、担保、政策优惠等大额支出与优惠的重担必然由政府负责。第四，政府的出资范围其实极为宽广，比如对高校大学生的教育支出，即生均拨款，各主管政府出资不在少数。厘清政府出资与保险基金资助的边界的根本目的是：虽然就业保险制度的目标追求是积极促进就业机会公平、维持劳动者就业能力、稳定就业岗位，但是并不代表完全抹消掉其作为保险的特质，完全把保险基金转化为财政资金，过多赋予就业保险的社会政策目标功能部分，必须由政府埋单，而且当前我国处于社会发展转轨期，对社会保险进行重大改革的成本亦必须由政府埋单；另外，政府对就业保险的资助还包括税收优惠，如保险费的缴纳予以税前扣除，以及把就业保险办为以强制保险为主，选择性保险为例外，其用意就是为了扩大保险范围，壮大保险基金的实力，提升就业保险的权威性。

(三)政府对就业保险出资额度探析

我国失业保险基金10多年来，连年结余滚存，积累了不少资金，2014年预算滚存结余4115亿元，因此政府认为对失业保险基金资助没有太大必要，从2014年社保基金预算可以看出来，财政准备补贴社保基金共8212亿元，其中补贴失业保险基金才0.6亿元，几乎可以忽略不计。[21]造成我国失业保险基金大量结余的主要原因是失业给付水平偏低，就业促进支出过于保守，在职人员“稳定就业”和“预防失业”方面的帮扶仍处于“政策空白”[22]，同时大量真正具有失业风险的劳动者没有纳入保险范围，而近年来又积极推动至少暂时没有失业风险的失业单位员工参加失业保险。特别值得一提的是，向社保部门申请失业金的手续极为繁琐，造成失业人员没有领到失业金的也不在少数，极大的影响了劳动者参保的积极性。

鉴于上述原因，可将失业保险基金分为三大块：失业津贴、基金积累、就业促进基金，失业津贴作为保险基金的日常开支，日常开支保持保稳定，不应盲目扩大；基金积累作为每年滚存的剩余资金，重点使其保值增值，以备应急之需；就业促进基金日渐成为保险基金出资的重点，一些超越保险范畴的出资，正好是政府应该补贴的范围。具体出资比例可以借鉴我国台湾地区的做法：劳动者30%、用人单位60%、政府10%，劳动者和用人单位的费用直接缴纳，政府的10%按照缴费情况划拨配比。鉴于我国目前失业保险的最高统筹级别为省级，而具体承办与管理在市县级，10%的费用应当以市县为主，省级政府进行监督、激励、引导和部分转移支付。需要指出的是，此处政府出资属于纯粹的对保险基金的支持，不包括就业专项资金及其他转移培训等费用。