提高预防职务犯罪法治化水平的策略研究——以检察机关预防职务犯罪为视角

张耀东 刘 明(甘肃省兰州市城关区人民检察院，甘肃 兰州 730030)

一、预防职务犯罪工作开展的必要性及重要性

(一)保证党和国家发展大局的根本之策

腐败关系到党和国家的生死存亡，惩治和预防腐败体系机制的建成和完善是党和国家走向新胜利的重要保障。随着执政时间的延长，执政者的思想就会容易腐化堕落，这就需要全面加强从严治党，在提高领导自身拒腐防变能力的同时，注重相关体制机制的建立。中国共产党执政至今已有60多年，中央高层领导一直以来十分注重反腐倡廉工作，特别是以习近平总书记为核心的党中央更加重视这项工作，坚定不移地加强反腐败的高压态势，取得了阶段性的胜利。根据之前一段时间的实践探索，在对反腐败案件特点进行总结提炼后，党中央从国家层面，根据坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，提出了建立健全惩治和预防腐败体系的要求，这也是经济发展新常态和转型发展的必然要求。因此，检察系统作为当前和之前一段时期职务犯罪预防的主力军，维护国家改革、发展和稳定的大局始终是检察工作的出发点和着力点。就检察机关的工作实践表明，紧紧围绕党和国家工作大局和地方中心工作，充分运用检察职能预防和减少职务犯罪，为推进改革发展、早日实现全面小康创造良好的法治环境，是检察工作有作为、有地位、求发展的重要途径。

(二)促进全面依法治国的必然要求

枪炮作响法无声，法治兴则国家昌盛。首先，预防职务犯罪是检察机关必须履行的宪法和法律义务。这就要求检察机关对国家工作人员进行遵守国家法律的法制教育和警示，以积极的态度协调相关部门从源头上对职务犯罪进行综合治理。其次，预防职务犯罪是促进依法行政和公正司法的重要举措。行政执法和司法活动中执法不严、执法不公和效率低下等现象是群众反映的最为突出的问题之一，对其中存在的职务犯罪，检察机关的打击是事后之举，毕竟对社会造成的负面影响已成事实。同时，为追诉犯罪，国家要投入大量的人、物、财力，相对而言，事前预防不仅投入小，更可以避免或减少政治上的各种损失。由此可见，检察机关在预防工作中努力强化对行政、司法人员职务活动的监督，能够有效防范各种腐败现象的侵蚀。此外，重视对职务犯罪的预防也是刑事法律现代化理念的发展方向。早在18世纪时，一些权威法学家就提出：只有比惩罚犯罪更多地关心预防犯罪，才是最好的法律，这种观念对于深化和完善我国的法律体系建设具有特别现实的意义。因此，检察机关更要积极适应刑事法律现代化理念的要求，在理性、平和、文明、公正的执法理念基础上，切实转变执法观念，在坚持严厉打击职务犯罪的同时，投入更多的人、财、物力预防职务犯罪，积极推动构筑全方位、多层次的惩防腐败体系。

(三)当前及之后发展的客观需要

从当前国际社会的复杂局势、我国面临的经济发展艰难环境、新时期执政党面临的严峻考验程度和人们对反腐败的急切期待等方面来说，反腐败体制机制的健全和完善是一场非常艰巨而又紧迫的工作。这就是当前我们面临的严峻形势及之后时期发展的客观需要对反腐败的必然要求。腐败思想的蔓延，“笑贫不笑贪”的观念诱使部分领导干部违法犯罪，从“小官巨贪”到“省部级高官塌方式腐败”事件令人触目惊心，造成极恶劣的社会影响。可以说，腐败事件发展到了最关键的环节，亟需我们痛定思痛，下定决心坚定不移地健全和完善反腐败体制机制。

二、预防职务犯罪工作的不足

“居安思危”是社会前进的一盏预警灯，社会制度就是在不断实践与修正的过程中向前发展的。当前阶段，就全省乃至全国范围而言，职务犯罪预防工作仍存在着某些方面的不足，值得我们反思。

(一)职责定位与社会实际需求不能满足之间的矛盾

反腐败体制机制的建立和完善是一项综合性的大工程，涵盖了社会的各个领域。而从当前的局势来看，检察机关开展职务犯罪预防的主力军力量显得单薄，无法顾及社会的全部领域范围，也没能上升到国家层面来把握这一浩大工程。进一步讲，从党和国家反腐败事业全局来看，检察机关预防职务犯罪相对于整个国家和社会来说，只是整个社会系统的一个组成部分，发挥作用也只能是某一方面突出，通过其本身有限的检察监督职能面对整个社会的复杂局势稍显不足。因此，对于预防职务犯罪工作来讲，需要的是在不断加大检察机关工作开展力度的同时，力求整个社会预防腐败体系的建立和完善。

(二)最根本的制度规范缺失

贝卡利亚指出：“预防犯罪比惩罚犯罪更高明，这乃是一切优秀立法的主要目的。”[1]菲利宣称：“我们可以得出一个历史的法则，在人类处于最野蛮的状态下，其刑法典都只有惩罚规定，而没有关于矫正罪犯的规定；随着人类文明的进步，而出现了与此相反的只有矫正而没有惩罚的观念。”[2]虽然菲利过分夸大了预防的作用，但很显然，预防的思想代表着现代法制发展的方向。[3]现阶段，我国法律体系中打击犯罪的法律依据主要是《中华人民共和国刑法》和《中华人民共和国刑事诉讼法》这两部法律。但是这两部法律不论是制定的目的、基本原则，还是具体的适用，都更多侧重于事后惩治打击犯罪，而对如何预防犯罪方面的规定论及的较少，这种治标不治本的方法，也是造成我国近年来职务犯罪频发，社会未能达到预防职务犯罪理想效果的主要原因。故此，应该针对日益严重的职务犯罪活动，加强立法工作，在预防和制止职务犯罪发生方面，制定大量的规范性文件，以国家法律的形式，赋予其应有的法律地位，逐步构建职务犯罪预防的法律体系，为进一步开展预防职务犯罪工作奠定法律基础及实践基础。

(三)实际作用没有最大程度发挥出来

纵观检察机关预防职务犯罪工作的发展历程，在形式上也做了大量工作，实际上也取得了一定的效果，这是不可否认的事实。但同样也不能否认另外一种社会现实，从前几年职务犯罪发生的数量上看，每年检察机关自侦部分查办的犯罪不减而增，犯罪人数的数量没有减少。从具体案件来看，同上文论及的一样，从“小官巨贪”到“省部级高官塌方式腐败”令人触目惊心，甚至不敢想象。可见，检察机关通过履行自身检察监督职能来预防整个社会职务犯罪的作用有限，实际作用也没有最大程度地发挥出来。由此可以得出：检察机关只是按部就班地开展日常职务犯罪预防工作，而不能创设性地突破自身职能局限，且不论作用发挥如何，都不能达到整个社会的预期目的，这也是亟需我们认真考虑的深层次问题。

三、提高预防职务犯罪法治化水平的建议

提高、完善预防职务犯罪工作，由当前的传承提高阶段向深化完善阶段发展，需要充分发挥检察机关的主导性作用，在以下三个方面下功夫，以优化职权配置，推动司法体制、机制改革，最终建立健全惩治和预防腐败体系。

(一)加大预防职务犯罪工作开展力度，提高职务犯罪预防工作全局性认识

长期以来，在理论层面上我们坚持以预防职务犯罪为前提，但在具体操作上我们却把如何惩治违法犯罪作为第一要素。当然，重点抓惩治犯罪是应当的，但还要考虑惩治的最终目的是为了预防，这需要真正贯彻此种思维。因此，需要在不断加强惩防结合的同时，更加注重提高认识和贯彻落实预防的重要性。

从全局角度讲，检察机关的预防职务犯罪工作应与其他国家反腐败机构互通有无，共同构筑预防职务犯罪工作体系。在这一格局下，检察机关开展职务犯罪预防只是整个国家预防腐败体制的一个组成部分，要想真正有所作为，就应最大程度地发挥自身的检察监督职能，需要认清这一情形，将职务犯罪预防工作融入、甚至融合到整个反腐败工作大局中去，从而与其他相应的反腐败机构一起，在党中央统一领导下，充分利用各方面的资源，发挥自身专业化的优势，创设性地将预防职务犯罪工作延伸到社会各个领域和行业，有重点地全面开展工作，以根本地提高职务犯罪预防工作的效率，真正遏制违法犯罪的发生，减少犯罪存量，形成不想腐败的良好社会风气。

(二)发挥检察机关的优势，进一步推动和加快预防职务犯罪专门立法进程

具有法律监督性质的检察机关，虽然只是国家反腐败整体格局的一个组成部分，但是其利用直接参与办理相关案件的优势，在职务犯罪预防方面是能够做出更大贡献的。这就要求充分发挥检察机关的优势，狠下功夫落实预防方面的职能，最大程度地将职务犯罪的念头扼杀在摇篮里，堵住犯罪发生的源头，方为治本之策。比如，针对贪污类案件，可以分行业、分领域地集中多个案件，在办理这些案件的过程中，仔细研究，深入思考，找准贪污的原因、现实存在的问题和解决事情的有效举措及路径，把一些规律性的东西总结概括出来，再将这些经验总结用于之后预防这一类贪污犯罪的发生，以达到从源头上预防职务犯罪的最终目的。

理论是实践的先导，制度要改革，理论必先行。检察机关预防职能不能有效发挥的主要原因是没有相关的立法及解释，或者说相关制度规定不健全，即使有相关规定，也只是原则性的条条框框，也没有相应的细化，进而影响了预防职务犯罪工作的有效发挥。由此看来，预防职务犯罪的相关立法，作为开展工作的依据，应尽早地提上日程。

(三)确立预防职务犯罪职权，严格落实责任倒追机制

基于上文提到的需要加快预防职务犯罪立法进程，以使检察机关等其他相关部门开展工作有依据可循，这就不得不提到通过立法赋予检察机关预防职务犯罪权力职能。因为，“逐步走向职权化已成为了预防工作纵深发展的客观需要”[4]。正所谓名不正言不顺，在没有相应权力作保障的情况下，检察机关开展此类工作就难以具有威信力，因为没有一个强有力的纲性执法权做后盾，而靠非强制性的道德说教开展工作，不能不说是无稽之谈。正因为如此，通过立法确立预防职务犯罪职权时不我待，检察机关要开展好预防职务犯罪工作，就需要被赋予强有力的、广泛的权力，否则应另当别论。“这样一来，权力被赋予了，才能真正落实预防处罚权，从而克服预防职务犯罪执法行动中的“软骨病”，排除各种干扰，公正执法。才能坚决杜绝以言代法，以权代法，以权压法，以罚代刑，以及贪赃枉法的职务犯罪问题发生。”[5]

责任倒追制度是有关预防职务犯罪责任落实的最有力举措。在其位，谋其政，用其权，负其责。同时，十八大报告中提到要建立、健全决策问责和纠错制度。这里的责任倒追制度是指某一部门、行业或领域在被采取了一定的预防措施后发生了职务犯罪问题，应对其部门、行业或领域相关责任人依法从严、从重处置，并针对其部门、行业或领域负责人的预防工作不到位制定相应处理的责任落实制度。即预防职务犯罪部门对某一部门、行业或领域采取一定的预防措施或建议，要求其部门、行业或领域责任人采纳、整改或落实后，一旦再出现职务犯罪问题，应严格落实责任倒追制度，依法从严、从重追究其部门、行业或领域相关行为人的责任，并对其部门、行业或领域负责人预防不到位的责任作出相应的处理。严格落实责任倒追制度，能更有效地监督和促进其部门、行业或领域负责人或行为人履行职责，以真正达到预防职务犯罪的目的。

[1]贝卡利亚.论犯罪与刑罚[M].北京：中国大百科全书出版社，1993.104.

[2]菲利.实证派犯罪学[M].郭建安，译.北京：中国政法大学出版社，1987.5.

[3]李浩.构建我国腐败预防体系的思考——以《联合国反腐败公约》为视角[D].上海：华东政法大学，2012.

[4]严桂新，唐元高.检察预防权初探[J].人民检察，2005，(6)：45.

[5]王黎.解读和谐社会前提下的检察侦查权配置[J].山东警察学院学报，2002，(4)：99.