完善我国立法听证制度的法律思考

2018-03-07郑欣

文化学刊 2018年2期

郑欣

(北京师范大学，北京 100875)

一、立法听证制度概述

依法治国是我国法治理念的基础，其中“法”应当是正义的法、合理的法、科学的法，因此对法的制定必须是严谨且民主的。立法听证制度的制定在一定程度上缓解了公众无法参与立法的矛盾，在国外，立法听证很早就已经形成，但在我国，直到《立法法》的颁布，才第一次确立了立法听证制度。

(一)立法听证制度的概念

在西方发达国家，立法听证概念起源很久，目前也已经形成了比较完善的立法听证制度体系，且在实践中的效果也很不错。我国立法听证仍停留在初级的理论阶段，仍有很长的道路要走。我国立法学者对于立法听证制度也存在争议，对立法听证的概念也有不同的解释。

西南政法大学的储向旭教授认为：立法听证的提出，增加了我国人民直接参与政府立法的机会。[1]立法听证，即在立法过程中就针对某个立项内容是否需要制定为法律或者在法律制定过程中就某项条款内容，听取人们群众的意见，并结合部分有效意见作出科学的立法制度。但也有立法学家将立法听证确定为，立法主体在进行立法活动中，通过开展听证会、搜集书面或口头意见的方式，增加法律相对人参与法律制定的机会。

政府机关对立法听证也有不同的解释，有的认为“立法听证制度是立法部门在立法过程中，在立法的某些方向上，邀请相关的利害关系人，如专家、学者等发表见解，协助立法机关在法律制定过程中确认法律依据”。[2]

虽然对于立法听证的概念到目前为止还没有统一，但对于立法听证，涉及到几点必不可少的因素：(1)立法听证体现了立法过程中的民主性；(2)立法听证在立法过程中占据重要地位；(3)立法听证的方式主要有听证会、书面搜集意见等；(4)立法听证的内容必须与要制定的法律息息相关，参与立法听证的主体也必须与立法问题有利害关系；(5)立法听证的目的是为了使立法过程更加民主，立法结果更具有科学性。

(二)特点与功能

1.特点

第一，公开性。立法听证最显著的特点就是面对社会公开征询意见，这也是对立法过程中公平的保证。

第二，法定刑。立法听证的举行和开展都必须有法律作为强制力保障。

第三，程序性。参与立法听证必须依照法律规定的程序进行，否则立法听证的决策有可能会被认为是无效的。

2.功能

由于立法听证的特殊性，立法听证又有其特殊的功能性。[3]

第一，立法听证制度最显著的一个功能就是给公众参与立法活动提供法律依据。有了法律依据，公民的权利才有实现的可能性，从这层面上讲，立法听证制度的设立，实质意义上推动了中国民主立法的进步。

第二，从侧面上保证了立法的程序性。有了立法听证制度，公民享有监督权，立法者的立法程序活动中更体现出民主和合法，进一步保证了立法的公平。

第三，公众参与立法在一定程度上属于参与对资源的分配，立法听证程序实际上给予公民表达意愿的机会，通过公众的参与，对资源进行相对平均分配。

二、我国立法听证制度的现状

立法听证制度在整个立法过程中有重要的影响力，因此，无论是中央立法还是地方立法，都在实践中进步。目前，采取立法听证最主要的形式是听证会，也是最有效、最直接的听证方式。一些地方立法机关甚至已经制定了相对应的立法性文件用于规范立法制度，但因为中央立法机关目前还未出具比较统一的法律规范，因此立法听证在各地方的实践过程中也遇到很多的问题。

(一)无法确定是否属于需要听证内容

通过研究各地方的立法听证规范，发现对于哪些事项属于听证的范围各规范规定相差较大，很多时候是由立法机关自行确认听证的内容。虽然听证的内容在一定程度上要求必须与公共利益息息相关，且必须属于社会目前的热点和难点问题，以及在人们群众中有不同意见的事项，但应当如何进行细分，其中热点和难点的标准应当怎样划分，不同意见的范围是多大，在实践过程中很难把握，因此会导致开展立法听证具有很强的裁量性。另外，会存在一些立法部门由于官僚主义比较严重，感觉立法从来就是立法者的工作，如果要公众参与，会降低法律的威信，因此，在立法时不愿意开展立法听证，又因为立法本来就具有很强的官方性，如果不是政府机关对外公布，公众很有可能就不知道有立法的事项，因此就不能有效地参与，无法对立法活动进行监督，这样就缩小了立法听证的范围。

除此之外，由于每年立法活动比较多，立法过程比较繁琐，不是一朝一夕就能确定的，有的立法活动甚至会跨度两个自然年，因此如果每一项法律法规的制定都需要立法听证的话，立法活动会变得更加缓慢，也会造成不必要的资源浪费。针对这种情况，国外立法机关将听证制度进行分类，有的属于必须立法听证的内容，有的属于非必须的立法听证内容，对于必须立法听证的内容，在内容和开展程序上有严格的规定，非必须的立法听证针对的是所有的立法项目。我国立法机关由于对立法听证制度刚刚确定，因此到目前为止还未做出有效地区分，因为目前地方上的立法由于立法事项范围比较窄，因此立法听证还未能完全在我国立法中完全地适用。

(二)立法听证主体人员的确定不够明确

由于中央立法机关未能明确制定立法听证代表应当如何进行确定，因此在各地实践中，抽取立法听证代表没有统一的规定，更没有选举的细则，在《山东省济南市立法听证规定及解释》中，只明确了立法听证代表的选举应当公开、合理、平等，但具体应当如何操作，并没有规定。因此，各地选取听证代表的细则和选举流程也很随意，甚至没有选拔，只是在一公众人群中随机抽取名单，很多候选人根本没有立法听证的意识，因此也就不能提出有效的见解。也有很多地方在立法听证时，由于涉及到当地政府的利益，因此在选举听证代表时，有倾向性地选择了政府工作人员。这就出现前几年立法听证时的怪现象，即代表连基本的语言表达都不过关，根本无法表达人民群众真正的意愿；有代表仅附和立法机关的意见，无论立法机关提出何种建议，都选择一致通过，这也就失去了立法听证开展的实际意义，立法听证的目的名存实亡。

(三)立法听证中的权利和义务不够明确

立法听证的开展涉及到很多行业，也包括不同的工作人员，其不是简简单单的举手表决。立法听证的主体有听证大会的主持人，其掌控整个听证会的进行和流程；听证大会报告人，主要叙述听证大会主要的内容和总结主要的观点；听证大会意见陈述人，针对立法内容提出反应广大人民群众利益的观点，这样的划分为了能够较为清晰地确定不同主体在立法听证过程中享有的权利和承担的义务。但在我国立法听证中，由于缺少对主持人、报告人和陈述人的规定，因此权利义务的规定相对也少。主持人一般是立法机关选出的代表，主动把握整个立法的进程，由于主持人的特殊性，主持人一般要保持中立，不能发表与其主持无关的观点，也不能向其他人员有暗示，以确保整个立法听证的公正。我国立法听证过程中的主持人因为没有明确范围，因此有时听证主持人专业性不够强，缺少掌控全场的能力，造成立法听证的僵局，导致立法听证不能有效进行。国外发达国家对于立法听证主持人有着严格的限定，也有相关的专业培训，我国在这方面应当继续完善。另外，由于利益的关系，报告人的内容存在一定的虚假性；对于陈述人，由于不具有立法听证的意识，到场发表言论显得力不从心，内容也不具有真实性。

(四)立法听证程序比较简单

由于立法听证制度相对比较简单，很多地方都处于初级阶段，所以无论是程序还是实体都显得比较混乱，中央对于立法听证制度的规定没有明确的要求，因此在实际操作中缺少对立法的监督。另外，由于对听证主体如何进行确定没有统一的规划，实践中的听证制度没有取得意料中的结果。

立法听证应当具有严格的程序，并且应当鼓励各抒己见，以及对不同意见进行辩论。可以说，立法听证制度最具核心的就是辩论，如果没有辩论，就不能形成完全代表广大人民群众利益的观点。在听证制度较为发达的国家，对于听证制度的辩论有严格程序，包括辩论的主体、原则及方式等。但我国立法听证制度中没有涉及到辩论，采用最多的形式就是举手表决或投票表决，即只管听证内容是否通过，对未通过的原因不做谈论，因此就没有辩论，只是发现问题，但并没有解决问题。目前，立法听证中不同组织利益的陈述人仅仅表述自己的建议而不对其他建议作出评论，这在我国立法听证制度上属于一个默认的规则，最终就成了走过场。

(五)对立法听证的结果不做处理

在某些立法过程中，听证制度还是起到了一定的约束作用，提出了很多具有建设性的观点，但地方立法机关对于听证的结果不重视，认为公众给出的建议就只是“参考”，不对听证结果在立法中做考量。有时立法听证没有及时作出听证记录，在听证会后也不能及时形成听证报告，因此立法听证会查证无据；对听证报告不能及时公开，立法听证中达成的意见是否被最终采纳也无从得知。

三、立法听证制度的完善

(一)区分必须性立法听证及非必须性立法听证的类型

立法是社会主义法治的第一步，只有民主、科学的立法才能促进我国法治进程，因此，立法听证制度的设立势在必行。在其他国家，必须性的立法听证必须有政府机关专门主持，进行与审判类似的活动，包括宣布听证内容、对听证进行辩论、形成听证意见等，非必须的听证主要是指通过搜集书面意见完成。虽然立法听证十分必要，但由于听证在程序上比较繁琐，花费的资源相对比较多，因此要区分必须性立法听证，以保证立法听证的高效性。我国由于立法效率不高，立法听证制度规范比较少，因此，区分必须性立法听证和非必须性立法听证就显得尤为重要。

笔者查询国外立法听证制度相关材料，结合国内地方立法听证制度的规定，在我国基本国情基础上，提出以下必须性立法听证事项：(1)对于需要新设立的行政许可项目；(2)对于禁止或限制公民从事相关活动的；(3)对自然人行政处罚在1万元以上，法人或其他组织处罚在10万以上的；(4)立法过程中对于立项内容有较大争议的；(5)涉及公民法人等其他集体性资金流向的；(6)关于教育、社会保障的；(7)涉及到公共利益，多数人要求举行立法听证的；(8)其他事项。

在以上规定的基础上，必须基于立法机关一定的裁量权，让立法机关自主决定是否适用立法听证制度。由于立法听证制度的适用消耗的资源比较多，因此一定要保证立法听证制度的公平公正。

(二)缩小立法听证的范围

立法过程中由于涉及到行政机密、执行效率等各种因素，因此，立法听证应当有适当限制。发达国家对一些立法事项作了听证排除，如美国对军事和外交事项、信贷及一些政策的执行程序和规范等；法国明确规定针对一些情形合一免除听证[4]，如虽涉及到公共利益，但不立即处理将会影响到更大利益的，如果举行立法听证将不能遵守对裁决具有重大关系期限的，等等。虽然各国对于免除听证的内容不一致，但大概有以下几类：(1)涉及到军事机密或者外交事项的；(2)如果不立刻处理将会影响更大利益的；(3)针对国家内部管理以及程序上的立法；(4)对于法律法规解释需要更专业群体去操作的；(5)其他认为违背公共利益的事项。

(三)对陈述人代表的选举

陈述人是听证主体中最重要的代表，因此陈述人的选取应当具有公共利益的代表性，应当从以下几个方面考量：(1)作为陈述人，首先应当有完整表达的能力，具有一定的立法听证意识，明白立法听证的作用，在相同意见的听证申请人中选取较高素质人员作为听证陈述人；(2)选取的代表必须与立法事项具有利害关系，听证代表在提交申请前，需要附随上自身的材料，包括但不限于工作地点、生活背景等，针对提交的材料，分析他们于立法事项的利害关系程度。(3)选取陈述人时，应当尽量包含各个年龄段的人员，因为不同年龄段的人对于立法事项的观点可能不一致，要注意观点的平衡性。

(四)明确立法听证主体的权利和义务

对于立法听证主体中的相关人，根据不同的工作性质确立不同的权利义务，这是保障立法听证有序进行的基础。作为听证主体，应当具有以下权利：(1)有参加听证的权利；(2)有知悉立法事项相关材料的权利；(3)知悉听证会举行时间、地点等其他事项的权利；(4)有发表言论的权利、申请回避的权利；(5)查阅听证比例，复印听证报告的权利。

作为听证主体，应当承担以下义务：(1)按时出席，不得无故缺席或离席；(2)遵守纪律，不得妨碍听证秩序，不得妨碍其他陈述人参加听证；(3)保密义务，即在听证中知悉的各项秘密，包括国家机密、商业秘密、个人隐私等，不得对外散布。