财政扶贫资金绩效评价的现状、问题及对策

2018-03-07张迪

郑州航空工业管理学院学报 2018年1期

张迪

(河南财经政法大学财政税务学院，河南郑州 450002)

从1980年开始设立财政扶贫专项资金(当时称为“支持经济不发达地区发展资金”)，财政扶贫资金在我国已经有30多年的历史。这30多年间，政府经历了从救济式扶贫向开发式扶贫的转变，政府一直处于主体地位。财政的支持是政府扶贫开发的主要方式，财政对于农村扶贫开发的支持主要体现在三个方面：一是不断加大对贫困地区的一般性转移支付力度。贫困地区的地方政府财政缺口较大，通过一般性转移支付对地方政府进行扶持；二是通过专项转移支付向农村贫困地区倾斜，通过卫生、医疗等专项转移加大对贫困地区的支持力度；三是稳步增加财政专项扶贫资金的投入。在这三种扶贫政策中，财政专项扶贫资金的投入是最为直接的方式。

“十三五”规划提出：要在2020年实现现行标准下，所有农村贫困人口脱贫的目标。为了实现这一目标，中央和各级地方政府对于扶贫资金的总投入在2015年和2016年都实现了快速增长。但是，随着财政扶贫资金总量的增加，扶贫资金的边际效益却在逐渐下降，存在部分地方政府挪用扶贫资金、官员贪污扶贫款项、贫困县越扶越贫的等问题。这说明我国在扶贫资金的运行管理上存在弊端。在此背景下，研究如何提高财政扶贫资金的使用效率就显得尤为重要。本文拟对我国财政扶贫资金和财政扶贫资金绩效的现状进行评析，并试图找出当前我国财政扶贫资金绩效存在的问题，以期为提高财政扶贫资金的绩效水平提供理论支撑。

一、我国财政扶贫资金的总体情况

(一)我国财政扶贫资金的现状

我国的财政专项扶贫资金主要包括两个部分：中央政府发放的政府财政扶贫专项资金，以及省以下地方政府的配套资金和财政扶贫专项资金。根据《财政专项扶贫资金管理办法》的规定：省级财政安排的财政专项扶贫资金规模应达到中央补助各省(自治区、直辖市)财政专项扶贫资金规模的一定比例。但实际上，贫困地区一般地方财力有限，所以省以下地方政府安排的扶贫资金无论是规模还是比重都较小。[1]鉴于地方财政扶贫资金数额较小且数据一般难以统计，本文将着重介绍中央财政扶贫资金的具体情况。

1.中央财政专项扶贫资金规模

我国真正意义上的财政扶贫资金源于1980年设立的支援经济不发达地区发展资金。自此之后，我国的财政扶贫资金一直处于稳定增长的状态，并且扶贫资金对于贫困人口的减贫效应是极其明显的。2001年之后的财政扶贫资金的总量与我国贫困人口数量的关系如图1所示。

资料来源：历年《中国贫困监测报告》和财政部官网.图1 我国历年中央财政专项扶贫资金

2001年到2010年是《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》的实施阶段，这段时间中央财政累计安排财政专项扶贫资金总量为1 440亿元，年均增长率为9.3%。从图1可以看出，2001年到2010这10年，中央的财政扶贫资金逐年稳步增长。与此同时，我国农村贫困人口的数量逐年减少，2010年例外(2010年国家重新调整了贫困线，所以贫困人口数量在2010年大幅增加)。

2011年至今是《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》的实施阶段。我国政府坚定了脱贫的决心，仅在“十二五”期间，中央财政累计安排财政专项扶贫资金约1 898.22亿元，年平均增长率达到了14.5% 。

2013年，习近平在湖南湘西调研时提出了“精准扶贫”的概念，在贵州讲了六个精准，将扶贫工作提升到国家核心工作之一。根据“十三五”规划的全面脱贫目标，中央加大了财政扶贫资金的投入量，2016年财政专项扶贫资金的总量达到了660亿，相比2015年增长43.8%，省级投入资金超过400亿，同比增长50%以上。预计在2017年之后还会有更多的财政专项资金投入到扶贫开发中，这也将是今后几年财政扶贫资金的常态。

随着越来越多的财政专项扶贫资金投入到扶贫开发中，如何有效地利用扶贫资金，提高扶贫资金的绩效，是实现“十三五”目标的关键所在。

2.中央财政专项扶贫资金构成

我国财政专项扶贫资金主要包括发展资金、以工代赈资金、少数民族发展资金、“三西”农业建设专项补助资金、国有贫困农场扶贫资金、国有贫困林场扶贫资金和扶贫贷款贴息资金7大类。每类资金的具体用途和管理方法都有所差别。同时，每项扶贫专项资金的管理涉及多个政府部门。例如，少数民族发展资金就是由财政部和国家民族事务委员会一起制定分配办法，进行具体管理。

表1显示了2001年到2015年中央财政专项扶贫资金的具体构成情况。

表1 我国中央财政专项扶贫资金结构 (亿元)

数据来源：《中国扶贫开发年鉴2015》、财政部官网.

从表1可以发现，我国历年中央财政扶贫资金的增长主要体现在发展资金的增长上。以工代赈资金、少数民族发展资金、“三西”资金等基本上每年都以固定数额发放。财政扶贫发展资金又称支援经济不发达地区发展资金，主要投向国家确定的连片特困地区和扶贫开发工作重点县、贫困村。由此可见，现阶段国家财政扶贫资金投向较为集中，主要体现在对连片特困地区和扶贫开发工作重点县、贫困村的发展支持上。

(二)我国财政扶贫的成效

随着大量扶贫资金的投入，我国的扶贫事业也取得了显著的成效。具体表现在贫困人口大幅度减少，农民的收入逐年提高，贫困地区的基础设施建设也逐渐改善。到2015年底，不仅顺利完成“十二五”规划的扶贫任务，而且仅2015年一年就实现减贫人数超过1 000万人，扶贫工作取得新的进展。

1.贫困人口的大幅减少

中国地域辽阔，自然环境复杂多样，很多贫困地区的初始资源不足，不适合农业生产，这样就导致了我国长久以来存在大量的贫困人口，且大部分贫困人口并不具备自主脱贫的能力。

联合国《2016年千年发展目标报告》显示，中国极端贫困人口从1990年的61%，下降到了2002年的30%以下，率先实现比例减半。2015年又下降到4.2%。这说明在短短的二十年间，我国在减贫事业上取得了举世瞩目的成就。《中国扶贫开发报告2016》指出，按照2010年农民人均纯收入2 300元扶贫标准，2015年农村贫困人口已减至5 575万人。表2是我国农村贫困人口从2001年到2015年的变化情况。

表2 我国历年农村贫困人口与贫困率

数据来源：《中国扶贫开发年鉴2015》、国家统计局官网.

从表2可以发现，尽管一再上调我国的贫困线标准，但是中国农村贫困人口的数量还是在不断减少的。我国2014年和2015年每年的减贫人数都已经达到1 000万以上。

2.贫困地区基础设施的改善

农民生活水平的提高与农村经济的发展，都离不开基础设施建设。基础设施建设不仅能直接提高农民的生活质量，而且能够促进农业的发展，有利于农民增收。所以说，农村基础设施建设，对于我国的扶贫工作具有重要意义。

在扶贫资金的大力支持下，与贫困人口生产生活紧密相关的基础设施得到了较大的改善。截至2010年，全国农户所在村的通讯、电力、公路建设已基本实现全覆盖，其中通电话和通公路的村所占比重有较大提高。截止到2014年，已有99.9%的贫困村实现通电，99.7%的贫困村实现公路通车，99.6%的贫困村实现电话覆盖，95.1%的贫困村实现了有线电视信号的覆盖。

3.扶贫模式的不断创新

我国在30多年的反贫困历程中，不断进行探索，并且一直尝试更有效率的扶贫手段。从最开始的救济式扶贫到现在的开发式扶贫，我国扶贫工作的重点逐渐由单独的资金补助转变为现在的技术支持、能力培养，在贫困地区建立了长效机制，增强了贫困地区和贫困人口的自我脱贫能力，稳固了我国扶贫开发的成果。

不断创新的扶贫模式，是我国扶贫开发实践中积累的一笔宝贵财富，为反贫困事业的发展做出了巨大的贡献。近期提出的“互联网+”和金融扶贫模式，更是将最新的技术和更多的资本引入到扶贫开发中来，为贫困地区的长远发展提供了可能。

二、我国财政扶贫资金绩效评价的现状

(一)财政扶贫绩效评价的几个阶段

财政扶贫资金绩效评价是指根据政府事先设定的财政扶贫资金的使用目标、特定的评价主体，按照一定的程序，根据扶贫的特点，建立合理科学的绩效评价指标体系和评价标准，运用合适的评价方法，对财政扶贫目标执行结果所进行的综合性、定期与不定期的评价。[2]

目前我国对于财政扶贫的绩效评价，主要集中在中央财政专项扶贫资金的绩效评价和对于具体的扶贫项目的绩效评价上。我国对于扶贫资金的绩效评价，经历了从试行到正式确立几个阶段。

1.财政扶贫资金绩效考评的缺失阶段(2005年之前)

我国从1980年开始设立财政扶贫专项资金(当时称为“支持经济不发达地区发展资金”)，但是一直到2005年之前，都没有对财政扶贫资金开展绩效考评工作。前期对于扶贫资金的管理主要集中于对扶贫资金的发放、监督上，对于扶贫的成效并不关注。

财政部于1987年印发了《支持经济不发达地区资金管理办法》，这是我国首个针对财政扶贫资金的管理办法。其中明确规定：各省、自治区财政部门要不断加强对发展资金的管理工作，做好选定、执行、监督、验收等涉及受援项目的工作，同时积极配合审计和纪检等部门的审计与检查工作。

由于历史原因，发展资金的分配实际上已形成基数，所以1987年颁布的管理办法中的某些条文已不能适用新的环境。基于此，财政部在1997年对原办法进行了修改，不再按照平均原则进行分配，要考虑地区间连续年度的稳定性和实际情况。

但这个管理办法中的资金仅仅是发展资金这一项，并不能代表全部的财政扶贫资金，管理上存在一定漏洞。为了弥补这一漏洞，1997年7月国务院办公厅印发了《国家扶贫资金管理办法》，明确界定了国家扶贫资金的内涵，不仅包括原来的发展资金，还包括新增财政扶贫资金、以工代赈资金、扶贫专项贷款、“三西”补助资金。管理办法中对除“三西”补助资金之外的扶贫资金的分配、使用、管理做了明确的规定。

2000年，财政部、国务院扶贫办、国家计划委员会联合制定了《财政扶贫资金管理办法》(试行)和《财政扶贫项目管理费管理办法》(试行)。至此，我国财政扶贫的基本格局已确定。该办法在以往的基础上，对于各类扶贫资金的分配方案、资金拨付的主管部门都做了明确规定，形成了国家计委、财政部、扶贫办联合管理的局面。《财政扶贫项目管理费管理办法》则对于项目管理费的来源、使用范围、资金管理、监督检查进行了明确规定。

2001年，财政部为了规范资金管理，下发了《财政扶贫资金报账制管理办法》(试行)，在这个办法中将扶贫资金与扶贫项目紧密联系起来，规定了项目资金的报批程序，加强了对于扶贫资金投向的管理，有效避免了挤占、挪用扶贫资金现象的发生。

综上可知，2005年之前扶贫资金绩效评价尚未成形，这一时间段主要对于扶贫资金的具体管理方式进行了探索，为今后财政扶贫绩效评价打下了坚实的基础。

2.财政扶贫资金绩效考评的试行阶段(2005年～2008年)

2005年财政部联合国务院扶贫办下发了《财政扶贫资金绩效考评试行办法》(财农[2005]314号)，该办法成为我国首个对扶贫资金进行绩效考评的政府文件。《财政扶贫资金绩效考评试行办法》规定了具体的绩效考评指标，对于财政扶贫资金的使用过程及其效果进行了综合性的考核和评价，通过考核和评价，建立起财政扶贫资金使用管理的问责机制。

2007年国务院协同财政部首次对各省2006年中央财政专项扶贫资金绩效进行评价。对于考评结果较好的省市进行表扬，同时激励考评结果落后的省份。这对于强化地方政府的扶贫责任起到了良好的推动作用。从财政支出角度看，财政扶贫资金是中央对贫困地区的专项转移支付，也是中央预算的重要组成部分，所以加强对于扶贫资金的绩效考评，是我国进行预算改革的重要内容。

通过总结发现，此阶段的财政扶贫资金绩效考评存在一些较为突出的问题。首先，专家进行考评的依据只来源于省级政府报送的相关资料，缺乏实地考证，无法保证其资料的真实性[3]；其次，没有对省级上报资料的规范性、及时性进行明确规定，影响了考评工作的开展；再次，对于绩效考评的结果没有充分利用，当年绩效考评的结果并不会对来年扶贫资金的分配产生直接影响，这样就使得扶贫资金的绩效考核丧失了实际意义。

3.财政扶贫资金绩效考评的推广阶段(2008年之后)

2008年，财政部和国务院扶贫办在总结2006年财政扶贫资金绩效考评工作经验的基础上，对于2005年印发的《财政扶贫资金绩效考评试行办法》(财农[2005]314号)进行了修订，印发了新的《财政扶贫资金绩效考评试行办法》(财农[2008]91号)。新办法主要对于考评原则、指标及打分标准进行了修改和完善，重点是将绩效考评结果反馈到资金分配机制中，奖励考评等级高的省份，对考评成绩不理想的省份，适当降低下一年的扶贫资金发放量。

2011年，根据《中华人民共和国预算法》和新制定的《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020)》，财政部、国家发改委、国务院扶贫办印发了新的《财政专项扶贫资金管理办法》(财农[2011]412号)。该办法的实行对财政扶贫绩效考评产生了较大的影响。办法中规定，省级配套资金需达到一定比例，同时将资金用途、投资补助标准、项目建设内容、用款计划等作为绩效考评的参考依据。这次改革极大地丰富了财政扶贫资金的绩效评价体系，同时也使绩效考评的重点由具体项目执行结果转移到了资金管理上来。[4]

在此之后，财政扶贫资金的绩效评价由国家逐渐向省级层面发展。贵州、四川等多省也在《财政扶贫资金绩效考评试行办法》(财农[2008]91号)和《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020)》的指导下，建立起了适合本省实际情况的财政扶贫资金绩效评价办法。由此，自上而下的扶贫资金绩效评价体系开始建立。

(二)财政扶贫资金绩效评价存在的问题

财政扶贫资金绩效应体现出财政扶贫资金的投入与预期目标相比的实现程度，以及所产生的经济效益、社会效益等。我国目前对于财政扶贫的绩效评价还处于不断改善阶段，所以存在一定的不足。

1.绩效评价指标通用化

现阶段，只有《财政扶贫资金绩效考评试行办法》(财农[2008]91号)一个文件对具体指标体系进行了规定，这个指标体系分为扶贫成效、资金管理使用、评价三部分。[5]由于此文件是从中央角度制定，所以指标设计较为粗放。对比省级的绩效考评体系可以发现，很多省都只是在这个基础上稍加变动，把中央制定的指标体系直接用于对市县级的考评。这样做明显是不合理的，各地的实际情况有所不同，并且扶贫资金的投向重点也有所差异，采用同样的指标、同样的权重，就会导致最后的评价结果没有针对性。

与此同时，《财政扶贫资金绩效考评试行办法》还存在着大量难以进行客观评价的定性指标，只能采用评分的方式。但实际到了县级之后，可以用一些具体的量化指标来体现成效，例如资金到达与最后拨付相差的天数等。所以，地方的扶贫绩效评价指标还存在较大的改进空间。

2.评价主体单一

我国目前对于财政扶贫绩效考评是由财政部和国务院负责省一级的考评，省级财政部门和扶贫部门负责对其下属单位扶贫资金使用情况进行考核。这种自上而下，以政府主导型为主进行的绩效评价工作，在进行评估时往往会受到一定的行政干扰而偏离评估方向和目的，难以做到评估结果的客观性、公正性、科学性。[6]虽然国务院扶贫办邀请了有关专家共同参与省级扶贫资金绩效考评工作，但是评估经费主要来自于政府，专家只负责指标体系的修订、评价报告的撰写，主要的权力还集中于政府部门，不利于对扶贫资金绩效的最终考核。

另一方面，各省扶贫办既是扶贫资金的管理主体，同时也是扶贫资金的考评主体，导致评价结果缺乏必要的客观性，容易滋生腐败问题。

3.缺乏法律制度的保障

我国目前的财政扶贫资金绩效考评只是以部门文件的方式下达地方，难以引起地方各级政府部门的重视。部分省会出现材料上报不及时或者上交材料不规范的问题，这对于整体绩效考评工作的开展带来了难度。绩效考评增加了地方政府部门的工作压力和工作量，扶贫工作比以往更加复杂。所以，地方政府部门的不积极会导致我国财政扶贫绩效评价发展缓慢。只有通过法律的强制性和规范性将绩效评价植入公共部门，才能促使扶贫资金绩效评价继续开展[7]。

三、提高我国财政扶贫绩效的政策建议

(一) 优化财政扶贫制度

1.完善转移支付制度

我国目前在财政扶贫方面还未形成规范的转移支付制度，财政专项扶贫资金一般是以拨款的方式下达地方贫困地区。这些专项拨款有些是财政部门直接负责管理，有些则是地方财政部门将款项交给地方扶贫办等机构，由扶贫办直接负责管理使用的。这种资金多头管理方式，给专项扶贫资金的追踪造成了一定的困难。同时，由于专项扶贫资金缺乏科学的制度安排与标准设定，对于扶贫资金持续使用的绩效产生了不利影响。[8]以中央财政为例，每年的扶贫资金总量一般年初就确定了，每个地区分配多少资金则取决于该地区的贫困程度、扶贫项目和上级意志。这样并不能保证扶贫资金的总量和各地的实际情况相等，所以应加快建立规范的中央财政转移支付制度。

第一，加大中央对于地方的转移。通过建立规范的转移支付制度，能够根据地区需要，理清纵向政府间的支出责任，科学合理地安排专项扶贫资金，不断提高中央对于贫困地区的财政援助比例，保证并逐步增加对于贫困地区的财政支持。

第二，实现横向的转移。中央财政可以根据贫困地区的交通、通讯、能源等基础设施情况，以及教育、科技、医疗等公共服务设施的状况，适当将发达地区的部分财力转移到贫困地区，逐渐缩小地区间的差异。

第三，实现专项转移支付与一般转移支付相结合。可以将中央财政对贫困地区进行公共服务建设的一般性转移支付资金与专项扶贫资金有机结合起来，根据贫困地区具体的资源状况进行公共投资，提高贫困地区的公共服务水平和贫困人口的生活水平。

2.完善农村社会保障制度

完善农村社会保障制度，主要是为了给农村贫困人口建立一张“安全网”，保障农村最贫困人口的基本生活所需。具体来说，完善农村社会保障制度，主要是从以下三个方面满足贫困人口的需求：

第一，建立农村社会救助制度，通过直接接济贫困人口的方式来保障贫困人口的基本生活所需。主要通过建立农村最低生活保障制度和贫困地区自然灾害社会救助制度来保障极度贫困人口和受灾贫困人口的基本生活所需。这是我国农村反贫困的一张安全网。

第二，健全农村养老保险制度，为农村老龄人口的基本生活提供保障。养老保险制度的健全，有助于一些丧失劳动力的贫困人口获得生存所需。中国人口老龄化问题逐渐凸显，农村的老龄化会给未来的发展带来极大的挑战，通过健全农村养老保险制度，可以缓解这一难题。

第三，全面推行新型农村合作医疗制度。医疗保障问题与农村贫困人口的生存发展息息相关。目前在农村因病致贫或者因病返贫的现象时有发生，说明医疗卫生花费给贫困群众带来了极大的负担。[9]提高新农合的参保率，可以在一定程度上为贫困人口提供基本的医疗服务。

(二) 加强财政扶贫资金管理

1.全面引入绩效预算管理

我国已经有30多年扶贫开发的历史，全国及各省、市、县都建立起了自身的扶贫规划，且已经在全国范围内开展财政扶贫绩效评估，可以将扶贫资金的绩效考评与预算管理相结合，优化扶贫资金的管理。

第一，建立科学合理的绩效评价指标体系。合理的绩效评价指标体系有助于引导脱贫工作的开展和扶贫资金的合理分配，同时也是提高财政扶贫绩效的理论依据。完整的财政扶贫绩效评价体系应该包含投入、过程、结果、可持续影响四个方面[10]。从投入层面看，主要是扶贫主体的行为规范；从过程层面看，主要是对扶贫资源传递过程中的效率性和合理性进行判断；从结果层面看，主要是对扶贫目标的完成情况的评价；从可持续影响的层面看，主要是从根本上脱贫。这个评价体系可以对今后的扶贫资金分配和扶贫的重点投向提供数据支持。

第二，定期开展扶贫资金的绩效考评工作。通过所建立的指标体系，对扶贫资金的使用情况进行考评。为保证考评结果的客观性和公正性，在此过程中可以适当引入独立的第三方机构。[11]同时，应尽量保证考评的连续性，便于进行纵向比较。

第三，建立完善的绩效考评结果应用制度。将考评结果作为公共信息向社会公布，提高绩效考核的透明度；将考评结果与考核部门或者项目的领导业绩挂钩，提高相关部门对于扶贫的支持力度、规范财政扶贫资金的使用，对于绩效考评优秀的地区，可以增加该地区的财政扶贫转移支付规模，对于绩效考评结果较差的地区，要对其进行缩减预算并要求主要负责人做出相关说明。

2.整合各类扶贫资金

我国各项扶贫资金分散在扶贫办、发改委、财政、农林水各个部门。多年来，由于各部门关注短期绩效，且各部门的资金管理是相互独立的。这种现状就使得分散在各部门的资金难以进行统筹规划、联合发力，甚至有时不同部门资金在同一领域反复投资，造成了财政资金的浪费，对反贫困效果产生了不利影响。

第一，部门层面进行战略合作。要根据中央整体扶贫规划与政策，在部门层级实现战略合作，建立统一的反贫困机制。具体来说，各部门可以联合确定在某一领域投入扶贫资金的规模，明确反贫困项目的目标和各部门责任，最后可以对跨部门的扶贫资金统一进行绩效评估。[12]各部门之间通过相互合作，可以优势互补，形成合力，促进脱贫目标尽早实现。

第二，县一级实现资源整合。在实际工作中，各个渠道的财政扶贫资金最后都会落实到县一级组织实施，所以县一级具备整合各类扶贫资金的条件。所以，应该充分发挥县一级在扶贫资源整合中统筹全局、协调运作的优势，成立扶贫资金整合小组，对扶贫工作进行统筹规划，发挥规模优势。