怀胎十载 环保税征

○ 文／本刊记者 赵 玥

污染猛与虎，地球已载不动这几多愁。 供图/CFP

争论了10年之久的“环境保护税”，折射出我国经济发展与环境保护中矛盾的方方面面。

激动、满足、胜利、达成心愿后的轻微茫然……2018年1月1日，争论了10年之久的“环境保护税”终于开征。而一直致力于推进环保税改革的全国政协委员、中国财政学会副会长兼秘书长贾康却很难用一个词、一句话来形容此刻的心情。

“市场失效。”这是贾康等业内人士对于环保税法长期缺失的一致观点。其背后，充斥着发展理念的较量、法律法规与行政干预的较量。

事物总是在发展变化的。随着环境与经济发展间矛盾的增大，“环保”逐渐成为热词，引起政府到民众的强烈关注。2015年6月，国务院法制办公室公布了由财政部、国家税务总局、环保部联合起草的《中华人民共和国环境保护税法（征求意见稿）》（以下简称环保税），向全社会公开征求意见。

截至目前，全国已有28个省区市确定了适用税率，报地方及全国人大常委会批准和备案。从总体来看，各地环保税率的设定基本以原有排污费率为基础平移，部分地区有所上浮。从地区来看，京津冀地区适用税率较高，东北和西部地区则最低。北京的税额为税法规定的税额执行最高标准，然后由高到低依次为天津、河北、上海、山东，均为大气污染物税额执行的最低标准的4倍及以上。辽宁、吉林、陕西的税额，确定在税法规定的税额执行最低标准。

十年以后，市场赢了。

从“环境税”到“环保税”

“不容易！”贾康用一连串的感叹来评论这一新税种的开征。环保税法公布前，他曾多次在全国两会上以提案形式呼吁开征环保税。

和他一样，中国财税法学研究会副会长、中国政法大学财税法研究中心主任施正文对环保税也有着长期的关注与研究，并参与过多个环保税立法的相关课题讨论。“其实最初我们在讨论环境保护税时是简称为‘环境税’，但现在已经统一改为了‘环保税’。”施正文说，这一提法的转变主要是为了更好地突显出环保税环境保护的目的。

“政府首次明确进行环境税立法是在2007年6月国务院颁布的《节能减排综合性工作方案》中。”施正文说。其中一项具体政策就是研究开征环境税。2008年，由财政部税政司、国税总局地方税司和国家环保总局政策法规司三部门联合进行的环境税研究制定工作正式启动。

然而此后，环保税立法工作进展异常缓慢。究其原因，在于定性问题。

“当时最大的争论在于，征收环保税的主要目的究竟是为了国家财政收入还是保护环境。”施正文坦言，2008年提出的污染物排放费改税，最初目的并非出于环境保护，而是要以费改税来规范政府财政收入。

随着环境问题越来越严重，当前对环保税的目的已经达成了共识。在党的十九大报告中，生态文明建设和绿色发展路线上升到极高的地位。施正文表示，环保税是以建设生态文明、绿色发展为理念，以保护环境、防止污染为目的的专门税种。

“世界各国税收收入一般占到财政收入的90%。但是我国现在除了税收之外，收费、基金以及其他变相收取的费用，占到了财政收入的很大比例。这就表明我国的政府收入形式不够规范。”施正文说，目前我国税收只占GDP的18%左右，但是大口径政府财政收入占到了GDP的35%左右。这意味着我国财政的一半是通过其他收入，包括各种费、基金、社保、债务、罚没、资源补偿等等。“正是在这个层面上，才提出一定要进行排污费改税。”

从“环保税”到“环境税”，一字之差，意义却大不同。

“环保税是环境税制中的一个独立税种，而未包含环境税的全部内容。”施正文解释说。从广义上讲，环境税涵盖了政府为实现环保目标、调节纳税人环保行为而征收的一系列税种，以及采取的多种税收措施。我国以往所采取立法体例是在消费税、资源税、车船税、增值税、企业所得税等税种的部分税目、税收优惠和税收重课措施、税率等税收要素中体现环保元素。这些辅助性的税收调节措施节约了立法成本，但针对性不强，难以直接、充分地发挥环保效果。

“简单来说，环保税就是为了使绿色理念融贯整个产品生产过程。”施正文总结道。

法律取代行政监管

在此之前，关于环保税的另一个争议点是，国内不是没有采取过经济惩罚手段进行干预。

我国1979年开始实施征收排污费制度，虽然收费标准逐渐抬高，征收逐年严格，但施正文仍用“不规范、不理想”这两个形容词来概括。

“我国目前确定的排污费标准普遍低于正常的污染处理费，所征收的费用远远满足不了治理环境的需要。”施正文说。数据显示，目前的收费标准仅为污染治理设施运转成本的50%左右，某些项目的排污费甚至不及污染治理设施运行成本的10%，起不到限制排污的调节作用。

这样的后果便是，由于排污收费过低，导致企业宁愿交纳少量的排污费，也不愿意主动治理污染或设法减少排污量，从而纵容了部分企业生产经营中单纯追求经济利益而不惜浪费资源、破坏环境的短期行为。

由于排污费的征管主要由地方环保部门负责，导致征收程序不规范、权威性差，给人造成“乱收费、乱摊派”的印象，征收阻力大、征收成本高，甚至在实际征收过程存在寻租空间。

一位业内人士向记者透露，在他过去的考察中，发现排污费极易遭遇行政干预。“为了招商引资，一些地方政府对于排污费仅仅是象征性收取，完全起不到应有的作用；而排污量小、监管不到位的企业干脆就不交了。”

究其原因，在于收费的法律位阶低，权威性、规范性、透明性都存在不足。“环保税第一条规定了立法宗旨。这是我国实体税种立法中第一次明确规定立法宗旨。”施正文说，“征税是国际上通行的对环境治理采取的经济调节手段。”

据他介绍，在此之前，湖北等地已经尝试过税务部门来代替环保部门收费并取得了不错的效果。

“一旦改为税收体制，地方政府就不能随便减免或者增收。这就避免了排污费在操作上产生的一些地方政府灵活性过大的问题。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军告诉记者，“征收环保税一方面实现了有法可依，一视同仁；另一方面促进了市场公平竞争，规范市场行为。这将从侧面对我国节能减排任务产生有利影响。”

石化行业影响深重

排污越多，缴税越高。这一贯穿“费改税”的基本理念，对于石化行业来说似乎不是好消息。

“石油和化工行业是传统污染物排放大户，实施环保税对石化行业影响很大。”中国化工环保协会理事长周献慧做出这样的判断。

业内人士认为，这次环保税的征收，处于石油化工产业链中游的石化行业是重点监控企业，而上游石油企业及下游企业的影响相对较小。

此次“费改税”，一个最显著的变化就是,恢复了对固体废物的征收。周献慧表示，在固体废物防治法颁布后，固体废物排污费在实践中实际停征，而这次环境保护税立法恢复了对固体废物的征收。一家山东的大型石化企业表示，近两年来，他们在收集和运输固废的过程中都加大力度，减少了遗漏和污染，但环保税开征后，意味着固废治理还要上一个台阶，需要提高相应的技术。

另一个明显的区别在于，“以往只对简单的常规污染物征收排污费，而环保税征收除常规污染物以外，其他特征化学污染物绝大部分跟石油和化工行业排放相关，基本涵盖了所有石油和化工子行业。”周献慧说。据她介绍，应税污染物种类明显扩大，其中应税水污染物涉及6l项，应税大气污染物涉及44项。

另一项在业内人士看来具有较强“针对性”的在于，环保税重点瞄准了特征化学污染物。这也可以视为为石化企业“量身定制”。

长期以来，行业重点关注了国控常规污染物COD、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等的治理，而对特征化学污染物尤其是有毒有害物质关注度较少，而环保税通过对污染物当量进行排序，对前几项进行征收会倒逼企业除对常规污染物治理外，将会开展特征污染物治理。

环境监测面临考验

有人的地方就有江湖。

在环保税艰难推进的10年中，来自各个部门间的利益博弈一直未曾停止。如今尘埃落定，贾康等人发现，协同仍然是一大问题。他坦言道：“环保税开征后，部门间的协作是最大的难点，也是最大的看点。”

“费改税之前，排污费由环保部门征收。他们有具体实践经验，并拥有环境测评的工具与机制，便于环境的评价认定。税务部门则对税收程序和企业的生产经营信息等有全面了解，能够更好地判断企业所缴税费并进行税收监管。这就涉及各机构间的权职分工及利益问题，部门之间的协调机制就显得尤为重要。”中国财税法学研究会会长刘剑文说。

为了解决这个问题，环保税规定了“企业申报、税务征收、环保协同、信息共享”的税收征管体制，并规定“应当建立涉税信息共享平台和工作配合机制”。这无疑是一大创新，也获得业内人士的认同。

另外，环保税明确规定，环境保护主管部门和税务机关应当建立涉税信息共享平台和工作配合机制。这是我国第一部明确写入部门信息共享和工作配合机制的单行税法。

“信息共享机制的建立有助于解决部门衔接问题，具有积极意义。”贾康指出，环境保护由费改税的一大原因是解决目前环保部门环境执法监管和排污费征收的身份角色矛盾问题，但能否真正做好环保、税务两部门的衔接工作，有待于相关部门的政策落实，且在衔接过程中造成的行政资源消耗也是需要注意的问题。

相比其他税收法律法规，环保税的复杂性和技术性十分明显。环保税本身才28条，但附表多达6个。在污染物方面，包括61项水污染物、44项大气污染物，还涉及水污染物的pH值、色度、氧值等10种，合计115种污染指标，另外还有4大类固体废物。专家认为，多种污染物和指标都需要测算、计算以及监测，比一般税收征管中涉及的企业销售收入等指标要复杂得多。环保部门协同配合的积极性，将在很大程度上影响到征管质量，需优化税务机关和环保部门之间的分工协作工作机制，调动环保部门参与征管的积极性。

2017年7月底，国家税务总局、环境保护部签署《环境保护税征管协作机制备忘录》，重点明确了税务和环保部门合作的七大类工作任务，对于具体工作做出指导。2017年，北京、广东等各地地税和环保部门着力加强协作，开展数据共享、信息移交等工作，获得了一些经验，为今年的具体工作提前开启了磨合模式。

“环保税的计量需要一定的技术手段。在这方面，部门间的配合是一个挑战。”贾康提醒说，“只有环境监测数据真实，环保部门、税务部门恪尽职守，用好现有的环境制度，才能有效发挥环保税的调节作用。”然而，近年来，“监测设备不运行，监测数据造假”

的行业乱象时有发生。

记者从环保部得到的信息显示，2016年7月，环保部查处了8起上半年污染源自动监控设施及数据弄虚作假案例。2017年4月，环保部更是发布了对京津冀等28个城市的督察通报，直指“花式造假”问题，点明数起企业在监控设备和监测数据上动手脚的行为。

有人提出质疑，环保税要由企业自己申报，再由环保部门进行监测，如果企业不如实申报，又该怎么办？一位中石化旗下的石化企业人士表示，目前他们的所有排放数据已经接入环保局的实时监控系统，一旦排放超标即会报警，企业很难作假。

也有业内人士认为，即使企业如实上报，仍要加大对环保部门的监管，保证监测数据的真实性。据介绍，在环保税明确纳税人对申报的真实性和完整性承担责任的基础上，对虚假申报、监测设备和数据违规的具体情形进行了细化，并提出惩处措施。

“这是一个显著进步，用物料衡算来代替不真实的监测数据。”贾康指出，目前我国的立法者充分意识到了环境监测数据造假问题并用细化的法律条文解决该问题。

“环保税涉及如何监测和计量，且企业的排污量是实时变动的。如果没有很好的信息共享系统，对税收部门来说挑战很大。”在施正文看来，此次环保税立法的价值不仅仅局限于环境保护本身，“环保税改革考量着我们的政府、国家治理体系是否有现代化、法治化的思路，是否在往这个方向走，是一个重要的检验标准。”