淮河流域水环境治理路径的整体性研究

杨 阳

(河海大学公共管理学院，南京 211100)

1 引 言

淮河流域南临长三角，北接环渤海，处于南北两大经济发展区之间，依托自身优越的地理位置和发展优势，在社会经济的战略发展格局中占有举足轻重的地位。见图1，治淮建设历经20多年，累计投资461.33亿元的19项骨干工程在“十三五”规划期间验收结束，治淮骨干工程收效显著。近年来淮河流域Ⅰ～Ⅲ类水质比例呈现平稳递增趋势，而劣Ⅴ类水比例则呈现出缓慢递减的趋势。但是与全国流域水质的平均水平相比，其水质状况仍然不容乐观。2015年淮河流域Ⅰ～Ⅲ水质断面比例为54.3%，低于全国水质断面平均值17.8%，劣Ⅴ类水质断面比例为9.6%，高于全国水质断面平均值0.7%，因此，尽管淮河流域水质逐年改善，但是水质低于全国七大流域的平均水质水平。与此同时，近年来淮河流域相继发生的多起水污染事件，使局部地区饮水安全、供水安全和生态安全受到威胁，严重制约了流域经济社会可持续发展。淮河水环境治理历时二十年，治理资金投入达千亿，淮河流域水环境治理过程中低效化和碎片化问题所带来的负面效应成为了十八大以来水生态文明建设和后公共管理时代要求下所必须面对的重要难题。

图1 淮河流域水系图Fig.1 Drainage system of Huai river basin

2 水环境治理的3种路径

2.1 政府管控型的路径治理

19世纪50年代，我国水利建设处于大规模发展时期，加上人口快速增长，水资源需求激增，导致水资源短缺现象严重，水资源供需协调一度成为流域治理的一个重要课题。这一阶段流域水环境治理主要是以流域水资源开发利用为目标的治理阶段，治理内容涵盖防灾减灾、供水、水电等以安全需求和基本生活性需求为首位的单目标开发的水环境治理。在此阶段，我国主要实行了政务院管控下各级地方政府规划和领导的水治理模式。这一治理模式下淮河流域成立了治淮委员会和河南、皖北、苏北三省区的治淮指挥部，全面统一负责治淮工作的实施和调控。针对新中国成立初期的淮河治理，周恩来指出这种政府管控型的治理路径“犯了地方主义、分散主义的错误，治水要从上游到下游照顾全局”[1]。

2.2 自主治理型的路径治理

20世纪90年代我国水环境问题集中爆发，水生态环境加速恶化。这一阶段流域水环境治理主要以水环境治理与保护为主要目标的流域一体化治理阶段，治理内容包括水资源保护和水生态修复等以经济性、舒适性需求为主体的多目标开发的水环境治理。这一时期的水环境治理强调市场和社会的自治作用，强调市场和社会组织可以通过市场化、竞争性的理论特质实现高效的水环境治理。但是竞争原则的引入使公共机构变成了以冲突而不是以合作为特征。“更大的缺陷在于引入竞争机制的同时忽视了部门之间的合作与协调，造成了碎片化的制度结构”[2]。“这种碎片化的制度结构使得政府组织机构破碎化，极大地增加了决策系统制度上的复杂性，同时也减少了人们解决其自身问题的自主能力”[3]。

2.3 协同合作型的路径治理

协同治理是以合作化和多主体协调为结构基础的一种治理模式。协同合作型治理强调在多中心治理关系中构建起协商机制，协调各主体对公共问题达成共识，基于公共利益协商一致，进而采取共同利益最大化的行动计划。就单个主体层面来说，个体理性使人们只关注自身的个体利益，总是希望他人先行做出让步和妥协，那势必对协同治理的实现效能产生直接影响，尤其是集体决策过程中对实现效能的反复权衡，最终会使得协同治理陷入“追求民主、忽视效率”的决策困境。因此，这种基于多元主体的协商机制在一定程度上解决了合作碎片化问题，但各协同主体趋异的利益偏好与价值诉求，加之在协同过程中策略性行为的选择倾向，会促使各主体采取与治理力量的反向博弈行为来实现个体利益最大化。此外，协同理论指导下的政府行为在目标和手段上既不冲突也不相互增强，在面临跨区域水环境治理问题时往往力不从心。

3 整体性治理的理论主张

水环境治理发展到今天，治理的趋势已经向着以流域为单元，以区域为主线，对自然资源、生态环境及经济社会发展进行系统性综合治理的阶段。这种以流域和地区可持续发展为目标的整体治理理念将着眼点放于实现流域资源可持续利用，致力于迈进全流域水环境治理与发展、区域生态环境建设和社会经济建设综合价值提升的新阶段。

3.1 整体性治理的理论溯源

新公共管理理论的产生于对传统官僚制理论的批判，协同治理理论形成于无序治理向有序治理转变的探寻过程之中，整体性治理理论的出发点则在于通过功能简化、关系简化的途径来解决公共问题的复杂化和治理的碎片化倾向。尽管这些理论的出发点不同，但是它们都是源于对先前理论的阶段性的批判与反思，都在不同程度的致力于组织结构的整合与协调，并且其组织结构背后的核心理念和逻辑指向都是为公民提供更加优质、全面的服务。因此，我们所倡导的整体性治理理论更多的是新公共管理理论和协同理论基础上的思考和变革，并非否定。

3.2 整体性治理的理论适用性

整体性治理以公民的实际需要和服务诉求为基本目标导向，对政府内部的部门和机构进行简化和整合，以重新功能化、层级化和部门化实现重新政府化的治理结果，强调公私部门的整体运作以重塑具有可持续性功能的公共服务供应链，借助于信息技术简化网络实现公私部门的高效互动，并依靠“一站式”服务机制来提高解决碎片化问题的综合能力。水资源作为这种特殊的区域性公共产品，随着行政区域之间联系日益密切，行政区域间公共事务日趋复杂，其需求和供给逐渐超越地理区域、行政区域和经济区域，呈现出跨越边界与不断扩大延伸的特征。如今传统线性、单向的政府管治模式己然超越了日渐多元的、高度复杂和不确定的水环境治理形态的效用范围，而整体性治理作为一种新的过程管理的治理模式，对于解决治理过程中多元主体博弈和潜在利益冲突恰恰是其关注的指向之一。

整体性治理理论是后公共治理时期出现的一种大成理论，它兼收了新公共管理、协同治理、网络治理、跨域治理等理论思想，被众多学者认为是继传统官僚制理论和新公共管理论两大理论之后的第三代治理理论的范式创新。该理论针对跨区域、跨部门、跨功能的碎片化治理与低效问题，以一体化整合的“一站式服务”为价值基础，以问题导向为逻辑起点，以相互一致、相互增强的政策执行作为基本手段，追求治理层级、治理功能和公私部门整合的一体化运作，以达到全方位信息发散的网络化治理效果。研究淮河流域的水环境治理这一跨区域、跨水系、跨功能的“三跨”公共政策议题，整体性治理理论无论从理论特性、逻辑要义又或是治理方式方面来说都是十分适用的。同时，随着网络技术和数字时代的发展，建立全流域、各区域无缝隙共享的信息互动平台也逐渐依靠大数据信息化的时代载体由理论变为一种现实。

4 淮河水环境治理中的问题研究

4.1 组织结构视角：现有组织体系下的多方博弈

淮河流域实行双轨制的水资源行政管理体制后，依法治水在管理上“多方博弈、政出多门”的现象仍十分突出。政出多门是多方博弈下产生的显性结果，而水环境治理下的多方博弈究其根源则是利益导向的作用和影响。“地方政府作为公共利益的代表者，在水环境治理的高度复杂性使政府难以超然于其外而发现实质性的和具有代表性的公众意愿，主观上对公共利益的维护行为却往往在客观上表现为对大部分利益主体的损害，后果则是离公共利益的诉求越来越远”[4]。上下层级之间的委托代理关系和多层级制的治水体系设计导致了流域治理过程中产生了“政府利益至上”、“流域利益至上”、“部门利益至上”多方利益博弈的决策思路和行为。淮河水环境治理过程中的“地区分割”、“条块分割”、“功能分割”现象十分严重，由此出现了水环境治理中1+1<2的格林曼效应，造成治理的低效和社会资源的浪费。

4.2 制度供给视角：水环境治理的制度供给缺失

2011年中央一号文件《关于加快水利改革发展的决定》中提出，2020年基本建成有利于水利科学发展的制度体系建设。为了实现这一目标，淮河流域各省市实行水务一体化改革，改革在一定程度上理顺了水资源管理体制，改变了由过去水资源管理分区域、分部门分割的局面，但是水管理纵向职能上脱节，横向职能上分散，水管理法规的提供与实际需要有差距，技术体系不健全不规范的问题没有得到根本解决。就管理制度而言，目前淮河的流域管理制度仍然是以传统的行政区域管理为主，相比于各级地方政府，流域管理机构权威不足，难以发挥协调、约束和惩处的作用。就法律制度而言，流域机构虽然已经颁布了《淮委应对重大水污染事件应急预案》(2010)、《淮河水污染联防工作方案》(2013)等规范和文件，但是此类法律规范的出台往往是规制水污染事件发生后的行为，往往很难起到预警性和指导性的作用。按照这样的模式构建起来的法律由于系统性的缺乏导致碎片化程度十分严重。最重要的是，不同部门不同时期颁布的法律法规之间存在冲突和矛盾，以上制度供给的缺失和矛盾带来的直接后果是水环境治理的治理质量不高，各部门的责任边界定义模糊，公众需求无法得到满足。

4.3 治理主体视角：市场和公众的参与流于形式

基于“有限政府”概念的提出，新公共管理理论以其市场化、竞争性的理论范式，提出引入市场机制和社会机制来分担政府实现公共利益的成本，提高市场和民众对公共事务的参与度。协同理论更是强调多个治理主体共同参与，以应对日益复杂的社会问题和政府资金短缺带来的挑战。目前淮河治理主体除中央领导下的各级政府和流域机构以外，企业和非营利组织的参与度十分有限，作为水环境治理主体的中坚力量，远没有发挥出其应有的价值和作用。诚然，在理论上企业和非营利组织及公众参与水环境治理的重要性得到了承认，但是在实践模式中，由于市场参与制度和公众参与制度尚未完全建立，淮河水环境治理根本上仍然保持着政府主导，流域机构协同的管理现状，各级地方政府以其绝对地位优势掌握着话语权和决策权。作为“具有利益偏向”的主体，在没有外界监督的情况下，会以本地区的经济利益、生态效益为优先考虑事物，在决策的过程中容易陷入本位主义，最后导致决策的偏狭和失误。

5 借鉴整体性治理理论，推进淮河流域水环境治理

从以上分析可以看出，水环境治理路径的变迁过程是对现存已久的治理框架的一种超越，同时也是对政府与市场、社会互动模式的一种引领，这样的超越和引领绝非一日之功，应从多维度多视角合理设计、系统推进，打造包含结构、制度与技术的多方位运作体系。借鉴整体性治理理论，以可持续发展为目标的流域综合治理理念为依托，打造出综合开发、多重价值提升的水环境治理体系，实现淮河流域真正意义上的全流域和全生命周期的水环境治理。

5.1 创新垂直管理下的平行协商模式

在我国目前的水管理体制下，传统公共行政模式和新公共管理模式都无法解决边界模糊问题，而整体性治理模式在解决环境问题、风险应对涉及的边界模糊问题上具有很高的适用性和启发性。针对于跨区域和跨部门的博弈问题，创新水环境治理体系下的垂直化管理是高度复杂的管制层次简化的必然要求。借鉴“十三五”规划中对环境监察体制的改革进行水环境治理体系创新，“十三五”规划提出“省以下环保机构监测监察执法实行省垂直管理”，以解决地方保护主义对环境监察执法的干预，实现同一层级之间的平行协商。我国推行的水环境治理的创新制度“河长制”在实践中带来了良好的示范效应。其主要创新在于“地方党政领导被设置为第一责任人，而省级总河长最高由一把手担任”[5]，这种制度的内在逻辑恰恰也是基于整合全国河道治理情况下的垂直化管理。其次，建立平行协商的综合议事权威机构是功能性整合、专业化发挥的集中体现。因此，建议在国务院领导下设立垂直化管理的流域议事权威机构，其地位高于各级地方政府，有权在水环境治理中进行省际和区域协调，定期召开政策规划与流域实际执行情况总结联席会议，通过垂直管理体系下的整体化运作，下设各办事机构，统一协调水事纠纷、责任归属和利益分配等问题，保证各级地方政府实现水环境治理方式转型，通过集体行动实现整体利益。

5.2 建立整合化的公私部门参与机制

对于公民、社区组织和非营利组织的定位，曾令发指出“积极公民绝不仅仅是限于话语权的获得，它们要求在打破代表民族国家绝对主权的工具理性的话语独白之后，必须实现治理由“中心—边缘”结构向多中心转变，公民社会应该成为治理的新的场域”[6]。纵观世界各国的水环境治理模式，社会组织都承担了重要的治理角色并以其社会性发挥了不可替代的作用。因此，作为淮河流域公民社会的重要构成，企业、公众、民间环保组织可以通过水生态一体化项目参与到公共水环境治理的各个环节中来，实现边缘性行动者的参与身份向中心行动者的角色转变，同时这也为创新淮河公私部门合作的新模式提供了可行性思路。一是淮河流域地方政府可以同当地民营资本合力打造环保产业一站式服务，以市场的力量激发绿色产业的生机与活力。通过与企业签订环境保护治理合同的方式，以实现流域经济产业和绿色生态的双向发展(如打造流于绿色生态廊道)。与此同时，地方政府需要整合考量各方利益诉求和投资回报比率，尽快建立起适应绿色发展态势的政企合作的经济政策体系，保证政企合作的秩序性和规则性。二是地方政府积极推进公民社会的转型，采取整合化手段推进非政府组织的发展。推动水环境治理的府际合作尤其需要构建公民社会从边缘到中心转变的参与机制，更重要的是将社会组织和第三部门纳入到公共服务“一站式”的供应链体系内，在政府和政府之间、政府和社会组织之间形成资源和信息全方位共享，以构成“寻求协同、资源互补”的一站式多元运作机制，实现公私部门一体化联动的增值效应。

5.3 重新评价和构建水环境治理机制

“以需要、服务为基础的整体性治理远远超越了一般性传统治理的含义。它的含义遍及所有相关的公共部门网络——确定新的宏观结构，组织重组，过程重新评价以及管理方式和信息系统的根本变革，对新问题灵活反应的新模式”[7]。水环境治理过程的重新评价包括对流域生态补偿机制和政府的政绩考核机制的重新评价和建构。

首先是需要重新评价并建构科学的生态补偿制度。流域上下游地方政府间的经济关系处于既竞争又合作的矛盾状态，称为竞合关系。要实现全流域间的水环境治理由竞争向合作模式转变，需要上下游地方政府依靠合理的资源分配和利益分配以实现经济与生态效益协调的共赢发展关系。推行多样化的流域生态补偿方式，以经济调节为手段，在地区间对资源和利益进行横向再分配，包括建立流域上游与下游的横向补偿机制，推进省级区域内横向补偿以及划分跨省域的生态受益地区和建立保护地区等。多样化的流域生态补偿方式打破了原有的地方政府纵向补偿的局限，成为了避免地方政府逃避承担水环境治理外部性责任和成本的一种新型环境管理制度。除地方经济发展会引发竞争关系之外，政治权利的争夺往往成为政府间竞争的另一个诱因。“十三五”讲话中习近平主席提到的绿色发展理念为地方政府在水环境治理中有关政治权利的良性竞争提供了具体的实现路径。绿色发展、可持续发展已然成为当下中国社会追求的主旋律。因此，淮河流域的政府部门的绩效考核需纳入“绿色政绩、公民满意”的考量依据，建立以绿色GDP和公民满意度为核心的绩考与监督框架，依托信息的有效整合，强化对各行为主体的责任考核，推动淮河流域的生态化、民主化的创新建设。

5.4 以整体精神与技术支撑塑造政府

“信息系统几十年来一直是形成公共行政变革的重要因素，政府信息技术成了当代公共服务系统理性和现代化变革的中心”[8]。整体性治理要求把信息化、网络化、数字化作为未来水环境治理工作的发展方向，将分散性的数据进行整合以便实现信息数据库的联网检索，以整体精神与技术支撑建成高效、透明、共享、互动的无缝隙政府。整体性治理理论下无缝隙的信息集成系统其本质是实现纵向和横向信息的全方位传递。一是实现纵向信息系统的共享连接。在国家级、省部级、地市级人民政府和部省流域综合管理机构现有水利网站的基础上建立统一标准的水环境数据管理的信息库，同时与各级水行政主管部门、涉水职能部门信息系统连接，实现数据资源的无缝隙共享，打破区域、流域分割的制约，在一定程度上减少决策碎片化问题。二是实现横向信息系统的高效互动。主要指的是信息资源在各级地方人民政府与社会组织、非政府组织以及企业和民众之间的相互传递。这样的共享机制不仅有利于上下级机构内部对于水事协调事务的沟通，更有利于各级地方人民政府与公民社会等外部主体进行有效地互动，及时调整并提供符合人民偏好的服务。最终建成以一体化运转为基础、水利信息集成平台为支撑、主体参与和互动反馈为核心的全方位信息服务提供系统(见图2)。当前，部门间的信息共享大部分存在各行其是的现象，如果利用电子政务系统建立起全方位信息沟通共享平台，通过互联网和网络技术获取和交流信息，甚至可以实现区域性数据化共享和全流域信息化治理，这在技术上是完全可行的。

图2 水环境治理中信息集成与反馈一体化示意图Fig.2 Information integration and feedback integration schematic diagram of water environmental governance

6 结 语

论文基于整体性治理的理论分析，论证了单纯的政府管控、自主治理和协同治理模式在水环境治理中都不具有可持续性，相比较来说，整体性语义下的综合治理的构建在克服治理碎片化问题，尤其是在推动水环境长效治理方面有积极的成效。不论是从理论高度还是实践深度的分析都表明实现全流域水环境治理与发展必须以垂直管理体系下的整体化运作为核心，辅之以公私部门参与机制、流域补偿机制和政绩考核机制的整合化创新，以整体精神与技术支撑为手段，建立起综合性治理新框架，从而保证流域水环境的治理进程向着民主化、生态化、全面化、持续化的方向推进。

[1] 王瑞芳.从点到面:新中国成立初期的淮河治理[J].中共党史研究,2016,(9):44-54.

[2] Sylvia Horton,David Farnham.Public Administration in Britain[M].Great Britain：Macmillan Press LTD,1999:251.

[3] 竺乾威.从新公共管理到整体性治理[J].中国行政管理,2008,(10):52-58.

[4] 张振波.论协同治理的生成逻辑与建构路径[J].中国行政管理,2015,(1):58-61.

[5] 李成艾,孟祥霞.水环境治理模式创新向长效机制演化的路径研究——基于“河长制”的思考[J].城市环境与城市生态,2015,28(6):34-38.

[6] 曾令发.整体型治理的行动逻辑[J].中国行政管理,2010,(1):110-114.

[7] Patrick Dunleavy.Digital Era Governance:IT Corporations,the State,and e-Government[M].Oxford University press,2006:P227.

[8] Patrick Dunleavy.New Public Management is Dead—Long Live Digital—Era Governance[J].Journal of Public Administration Research and Theory,2006,16(3):467-494.