浅谈水利工程审计应对方案和策略

2018-03-05

中国水能及电气化 2018年1期

(南水北调中线干线工程建设管理局河南分局，河南郑州 450018)

审计是现代社会经济发展的产物，它对经济活动起到的是一种独立、综合性的监督作用，是现代经济健康发展的规范和保证。工程审计的目的是依据国家《审计法》等相关规定，有效控制工程造价，确保工程资金安全、合法合规科学使用资金，提高投资效益，最终实现工程建设目标。审计的一般要求是：有政府性投资的建设项目，一律进行工程审计；非政府性投资的建设项目，规模较大且涉及的利害关系人较多的，必须进行工程造价审计。通过实施工程审计能对各阶段的计价结算真实性、合理性进行监督和控制，有利于推进廉政建设，减少渎职等犯罪行为。在我国全面深化改革开放的新形势下，工程审计的作用和重要性越来越被大家认知，越来越引起社会重视。

水利工程是为控制和调配自然界的地表水和地下水，达到除害兴利目的而修建的工程。一般具有防洪、灌溉、发电、航运等多种功能，其综合性很强，受社会、经济甚至政治因素的制约。水利工程极度依赖政府投资，工程量大，投资多，工期长，效益大，对国民经济和环境影响大，其安危常关系到国计民生。因此，水利工程建设接受审计是必须的。工程审计是大型水利工程参建各方必须要面对的，主要包括年度审计、完工结算审计及竣工决算审计。近年来水利工程审计日趋普遍，作为被审计单位该如何应对呢？参建各方应如何准备、是否有章可循呢？笔者结合多年来大型工程建设审计工作应对经验从以下几个方面加以探讨，供参考借鉴。

1 审计进驻前的自查自纠工作

在审计进驻前，应提前做好自查自纠工作，认真查找管理中存在的突出问题，举一反三，全面梳理历次审计稽查以及其他检查中提出的问题及整改情况，及时进行整改。

2 制定配合审计工作方案

认真做好准备，制定配合审计工作方案，可从如下几个方面进行准备。

2.1 成立工作机构，明确职责分工

根据项目情况和审计级别规格，可成立配合审计领导小组，下设办公室和工作组。相关联系人的名单及联系方式(电话、邮箱、传真、QQ号等)应及时汇总。明确专人配合做好接送、办公、生活后勤保障、会议筹备等工作，提供审计工作必需的工作和生活条件；明确准备进点汇报材料牵头部门和责任人，明确项目原始资料提供和解释工作由谁或哪个部门负责、由谁负责书面解释及回复等工作。

2.2 明确审计工作配合程序

为确保审计工作顺利开展，及时、准确提供审计需要的资料和有关情况的说明，确保配合工作井然有序，明确审计工作配合程序至关重要。可参考以下程序配合审计工作：

a.资料提供。提供资料实行归口管理，可由领导小组下设办公室(以下简称办公室)统一负责审计资料提供工作。接到审计提供资料要求后，填写提供资料通知单，明确提供资料清单及报送时限。

需各设计、监理、施工单位提供资料的，经各单位把关后报送至办公室。

对审计要求提供的资料、需解释的问题等，必须在审计规定的时间内完成。

b.接受审计查证。接受审计组查证或了解有关事项的人员，一般应在办公室派人陪同下真实、客观、准确反映情况，因特殊情况未参与陪同接受查证或了解情况的，相关人员应将审计组查证或了解的情况形成书面材料，在一个工作日内报送办公室。所有接受查证或了解情况的相关人员均应将审计查证或了解的情况形成书面材料报告报送至办公室。

c.实行日报制。根据实际情况可实行审计日报制，应每天将工作进展情况记录报告。

2.3 明确配合审计工作的有关要求

a.全面如实报告。配合审计工作的人员须全面如实报告，用事实和数据解答，不得弄虚作假，属于职责范围内的，要及时如实介绍清楚，不属于职责范围内的，要告知审计组，并及时向有关领导汇报，提请立即派负责该项工作的有关人员前来介绍，不能推诿，不能主观推测。

b.快速及时做好资料提供和解释工作。严格按审计组要求时间提供资料，审计组没有时间要求的，必须在一个工作日内准备好备查。配合解释人员应按要求时间及时到位。

c.边审边改。工程建设管理的过程就是发现问题、分析问题、解决问题的过程，对于审计组发现的问题，应边审边改，能够在审计期间整改到位的，须立即整改，并向审计组提交整改落实结果及证明材料；暂时无法整改到位的，须制定整改方案，积极整改，并在审计组撤离时向审计组提交阶段性整改落实成果。

配合审计工作流程如下图所示。

配合审计工作流程图

3 水利工程审计常见问题的案例和思考

尽管水利工程审计工作已开展多年，各参建单位也高度重视，但每次审计都能发现不少问题，且问题花样繁多，如管理不到位，变更程序不规范，先施工后审批，尤以变更问题居多，变更定性、定量和定价问题屡见不鲜，如变更定性不成立、变更单价计价未考虑残值或单价审核错误、变更工程量计算错误等。

下面介绍几个变更审计常见问题：

a.变更理由不成立，多结算工程款。

如2015年1月建管单位批复了承包人提出的某渡槽工程1标粗砂及砂砾石垫层单价变更，批复金额为518644元。变更依据主要是因工程实施期间发包人未能提供料场，导致合同内自行开采砂石料回填变更为购买砂石料回填，要求增加购买砂石料的费用。

审计发现:某渡槽工程1标招标文件《专用合同条款》14.3款明确“本合同主体工程混凝土用砂、碎石骨料，由发包人指定其他承包人负责供应，其他部位用砂石料由承包人自行市场采购或加工”；招标文件《工程量清单总说明》6.6.5款也明确“……,其他部位用砂、碎(砾)石料和砂石混合料等由承包人自行在市场采购或加工，其价格包括在其相应的工程量清单的单价和合价中”。施工合同《专用合同条款》14.3款表述与招标文件表述一致，《工程量清单报价表》中没有计列其他部位砂石的原材料费用。招标文件及合同文件均未发现需要招标人负责提供其他部位用砂石料场的条款，不存在变更理由中的“实施期内发包人未能提供料场”的事实。

审计认为:招标文件依据《招标投标法》的要求，明确、清晰地表达了“承包人应自行在市场采购或加工，其价格包括在其相应的工程量清单的单价和合价中”的实质性要求，说明不论承包人选择“自行采购”报价还是“自行加工”报价，其报价结果对招标人来说都是唯一的，确定不变的，招投标最终确定的是其价格而不是投标人选择获取砂石料的方式，同时也就不存在“实施期发包人未能提供料场的”的事实。承包人在投标报价中没有依据招标文件的要求将砂石原材料价格考虑进去，由此增加的相关费用应由承包人自行承担，变更依据不成立。

整改意见：撤消上述变更事项，并收回已支付给承包人的变更工程款518644元。

承包人对审计意见提出疑义，认为招标文件给定了五个砂石料场，招投标时，有投标人提出“请明确换填料的取料场，换填料能否使用天然级配？请明确砌石料的取料场”的问题，招标人的答疑为“换填料自行采购，可以采用天然级配，但要符合招标文件有关条款规定……”，投标人要求招标人指定具体料场，而答疑却给出“换填料自行采购”，未明确表示给定的料场不可用。作为要约，承包人在投标文件中明确采用招标文件给定的料场进行开采，表明承包人对招标文件及答疑经过了研究和分析，体现了承包人的真实意图；作为承诺，得到了发包人的认可后签订合同，开采方式及报价的要约一旦被招标人所承诺，表明双方达成一致，真实体现了合同法精神。另外，承包人在该项报价中也未含砂砾(卵)料费用，再次表达了承包人选择在指定料场自行开采的真实意思。由于实施期发包人未能提供料场，砂砾(卵)料获得方式发生实质性改变。

本着实事求是和诚实信用原则，由于开采砂卵石料回填变更为购买砂卵石料回填，工程量清单中级配砂卵石填筑项目报价边界条件发生变化，符合《合同文件》通用条款第39.1款变更的范围和内容(1)“4)改变合同中任何一项工作的标准或性质”的规定，该项目变更成立。

尽管承包人对审计意见存在争议，但由于审计单位是受政府委托的，建管单位还是要按照审计意见限期整改的，承包人不接受审计意见可通过仲裁或诉讼等法律程序解决。

b.变更项目组价时定额套用不准确或未按定额要求执行，导致变更单价不实，多计投资。

如某北干恢复渠沟槽石方开挖变更项目，建管单位2012年8月批复某北干恢复渠沟槽石方开挖单价为95.88元/m3。审计发现，上述变更项目单价计算表的材料费中，同时计取了导火线和导电线费，同时计取了零星材料费和其他材料费，而按照《水利建筑工程预算定额》(水总〔2002〕116号)的规定，上述导火线和导电线只能选用一种计取材料费，零星材料费和其他材料费也只能选用一种计取费用，调整后某北干恢复渠沟槽石方开挖单价应为94.42元/m3，相比原批复单价减少1.46元/m3。

显而易见，此类问题一经发现，没有商量余地，需立马整改，扣回多结算工程款项。为什么会出现这类简单的问题呢？监理和建管审核人员对水利工程编规和定额不熟悉，对定额使用的基本知识不掌握。

c.工程量计算错误。

一是工程量计算错误。2015年1月建管批复某河进出口增加楼梯、栏杆变更，该变更批复中的“C20混凝土台阶”项目单价是参考《河南省2008建设工程定额》编制的，工程量为352.15m2。审计发现，该变更批复中的“C20混凝土台阶”项目工程量计算有误，多计96.27m2，多计投资7250元。

二是计量单位有误。某段工程施工2标排水倒虹吸基坑边坡支护变更中C30护坡桩钻孔及混凝土浇筑审核单价为953.15元/m，但工程量计算时却以m3为单位，计量为493.28m3，由于未以m为单位计算，造成工程量计算有误，多支付工程价款5.42万元。

审计时发现的工程量计算错误很多，主要是工作不认真、没有人审核把关造成的。工程量计算错误，审计一经发现是没有任何商量余地的，整改就是了。