城乡基本养老保险制度衔接困境与对策

摘要：我国长期以来的城乡二元经济结构导致了二元社会保障法律制度的产生，尽管为我国历史发展做出了贡献，但是因为法律面前社会保障机会的不平等，已经成为现阶段我国统筹城乡养老保险的制度障碍。养老保险是社会保障制度的重要组成部分，城乡之间的巨大差异损害了农民的合法权益，实现城乡养老保险制度的统筹发展已迫在眉睫。本文分析了我国城乡养老保险制度在现阶段存在的困境，并提出立法建议。

关键词：社会保障法律制度；养老保险；困境与对策

一、城乡二元社会保障法律制度衔接存在的困境

我国的二元经济结构是导致我国长期以来存在城乡二元社会保障法律制度形成的根本原因，统筹城乡发展是新一轮的制度变迁，是要打破二元结构，实现城乡统筹发展。

（一）城乡二元经济结构

建国后，我国建立计划经济体制。在这种体制下，要求城市和农村作为社会经济的两大门类的相对稳定。这是城乡壁垒的经济根源。在社会发展的现阶段，二元经济结构已经失去了作为特殊历史时期的制度优势，带来了诸多弊端。

在我国社会保障制度的建设和运行过程中，这种城乡分割的经济结构影响了我国社会保障制度的建设和运行，显而易见的结果是，农民的社会保障利益被牺牲，进一步拉大了城乡差距，公平原则成为空谈。同时，二元的社会保障法律制度，阻碍了劳动力，在城乡间的合理流动，不利于合理配置人力资本。因此，二元社会保障法律制度已不能适应社会结构变迁的要求，必须进行改革。

（二）各地发展不平衡，基础条件差异大

我国现行养老保险制度的建立是一种自下而上的改革，从上世纪80年代末、90年代初开始，以县市级地方为单位和起点，结合当地经济发展水平及赡养比等实际情况，各地陆续探索推行了与之相适应的城镇企业职工养老保险制度，包括统筹层次、缴费水平、个人账户规模、待遇计发条件、待遇计发办法等在内的制度特征，从一开始就呈现出各地分割的局面，甚至连项目名称也没有统一的称谓。我国各地城镇企业职工的养老保险个人账户数据信息分割独立情况非常严重。而城乡居民养老保险则更为复杂，历经了农村社会养老保险、新型农村养老保险、城镇居民养老保险以及后两者合并实施的城乡居民养老保险等制度的变迁，而每个阶段又有着明显的区别，各地实施初期的情况也各不相同，特别是农村社会养老保险原由民政部门管理，未纳入基本社会保障的范畴，因此，在各地的实施只有原则性的规定，没有硬性的标准和要求，实际上处于一种松散的状态，直至新型农村养老保险出台后，才逐步规范和统一。

二、统筹城乡社会保障法律制度的基础

（一）法律依据

《世界人权宣言》中第22条对公民享有社会保障进行了原则性的规定。并且第23条规定了公民失业的社会保障，第25条第1款规定了公民应当享有的必要的社会服务和保障类型。尽管《世界人权宣言》不具有法律约束力，但是宣言中的公民权利和政治权利成为世界各國关于基本人权的参照。我国政府于1997年签署的《经济、社会及文化权利国际公约》中亦规定了城乡公民应当公平地享受社会保障。

我国2004年《宪法》修正案中明确将建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度加入宪法条文，成为建立健全社会保障法律制度的最高依据，体现了我国保障公民享受社保的决心。

我国从未停止建立健全社保制度的立法步伐。统筹城乡基本养老保险制度提上日程之后，引起了立法的更多关注。《社会保险法》规定基本养老保险基金逐步实行全国统筹，《老年人权益保障法》、《县级农村社会养老保险基本方案》等也对社会保障作了原则规定。随着统筹城乡基本养老保险制度写入《社会保障“十二五”规划纲要》，各地地方立法机关也做出了反应，颁布了地方法规，在各自行政区域内开展了统筹活动。

（二）实践基础

我国亦充分意识到了养老保险长期分割存在的问题，亦开展了有益的实践。在1997年出台的《关于职工基本养老保险个人帐户管理暂行办法》中，对个人账户跨统筹地区转移作了统一规定。2010年1月起，国家在统一政策规定、经办规程和指标项目的基础上，通过完善统筹资金转移、养老责任分担等机制，开始实施《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》（国办发〔2009〕66号，以下简称“66号文件”）。

结合制度间衔接的特点，从2014年7月1日起正式实施《城乡养老保险制度衔接暂行办法》（人社部发〔2014〕17号）。这标志着我国基本养老保险在制度层面实现全覆盖的基础上，进一步形成了多维度的架构体系，使得不同制度间养老保险关系互通互认，从而可以最大程度上实现对参保人员养老保险权益的保障。

现阶段，我国养老保险关系转移的体系框架是由上述的两个《暂行办法》构成，从地区间、制度间的各个维度上保证了基本养老保险关系转、续衔接的全覆盖。

三、统筹城乡社会保障法律制度立法建议

（一）坚持社会保障立法的基本原则

法律原则是法律规则的灵魂，因此，社会保障法的原则确立，对于整个社会保障立法体系十分重要。尽管法学界对于社会保障立法原则的认识没有达成一致，在梳理了学者们的观点之后笔者认为应当以公平原则为基础，坚持基本权利保障原则。

首先，公平原则是基础。学界不乏认为社会保障应当坚持公平效率相统一原则的声音，在考察了福利国家的发展现状之后认为保障项目多，待遇标准高，是因为只注重公平，而忽略了效率导致福利病。我国发展的现状要求社会保障制度所确立的保障水平应当与我国社会经济发展水平保持一致，否则很容易重蹈西方国家的覆辙。但是不可否认的是，尽管效率在确立社会保障制度的过程中是不可忽略的考虑因素，在公平与效率中，仍然应当将公平原则放在基础性和前提性的地位，公平的位阶应当高于效率。作为二次分配的手段之一，社会保障法应更加注重公平。

因此，标准的确定应与经济发展阶段相一致。而社会保障法的内容和形式则应更加注重公平。社会保障法的公平性，体现为在社会成员之间进行横向收入调节，为低收入的公民提供基本的生活保障。

社会保障立法应当坚持基本权利保障原则。在《世界人权宣言》和我国《宪法》中都对保障公民的基本权利进行了原则性的规定，但是我国社会保障相关法律比较笼统，没有具体的明确保障的权利。因此，在制定社会保障相关立法的过程中应当时刻贯彻保障公民基本权利的思想，明确中央和地方政府的职责，对社会保障标准、基金筹集方式等关乎城乡公民切身利益的事项做出具体规定。

（二）完善立法体系

根据我国社会经济发展现状，结合我国已经开展的有益实践，应当完善养老保险立法，建立多层次的立法体系。

城乡统筹的养老保险法律制度，就是要把城镇养老保险法律制度和农村社会保障法律制度作为一个有机统一的整体加以规划。2010年颁布的《中华人民共和国社会保险法》是中国社会保障立法的一个进步。但是，仅有该法是不能满足目前养老保险立法的需要的。现阶段的养老保险统筹依据很大程度上还依赖于中央和地方政策和会议纲要，要从法律层面进行规定还有很长的路要走。统筹城乡养老保险已经迫在眉睫，应当尽快完善城乡养老保险国家层面基本立法，从统筹全局的角度进行顶层的法律体系设计，让下级立法机关有法可依。

同时，结合我国现阶段城乡二元、地区分割的现实，理顺现有法律、行政法规与地方立法，以及各地立法相互之间的关系，进一步扩大养老保险的覆盖范围。

参考文献：

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[2]构建城乡一体化的基本养老保险制度的探究[J].刘阳阳，李三梅.湖南农机.2014（09）.

[3]我国城乡一体化养老保险制度研究[D].左倩倩.天津财经大学2016.

作者简介：刘子玄（1996），男，华中师范大学，430079，法学学士。