建设“回应型”政府：治理形式主义的一条政策思路

韩旭

【摘要】形式主义和官僚主义虽然在经济社会发展的不同时期，在不同的问题上和不同的层面上，常常出现看似不同的新表现，但其性质和本质始终没有改变。治理形式主义，需要在制度建设方面探求更具根本性和长期性的解决之道，而建设“回应型”政府，并扩大公民有序政治参与是其中一条重要的政策思路。

【关键词】形式主义 公民政治参与 “回应型”政府

【中图分类号】D26 【文献标识码】A

2014年，习近平总书记在指导兰考县委常委班子专题民主生活会时明确指出：“要通过深化改革，从体制机制层面进一步破题，为作风建设形成长效化保障。”可见，治理形式主义和官僚主义问题，不能止步于仅仅关注和改善各级干部的工作作风这个层面上，还需要在制度建设方面探求更具根本性和长期性的解决之道。而新时代也必然对这一问题的解决提出了更高要求，并賦予了新的涵义。

治理形式主义，应建设“回应型”政府

中国特色社会主义已经进入新时代。新时代的一大主要特点就在于，我国社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。经过改革开放近40年的发展，在社会生产力水平不断提高的基础上，人民生活已经并仍在发生显著变化和改善，人们对美好生活的需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。面对新时期的发展新特点，我们尝试提出建设“回应型”政府的议题，不仅在于治理形式主义和官僚主义问题，更重要的是，要在日益多样化的利益诉求中寻求最大公约数，凝聚推进全面深化改革的最大正能量。

所谓“回应型政府”，强调的是政府要对民众的利益诉求做出积极的反应，并采取有效措施以解决问题。在这里，我们强调政府的回应性不仅体现为政府的施政行为，而且应体现为通过相应的制度安排，在政府政策及其治理措施的出台与民众对政策的接纳和反应之间形成通畅的沟通和交流，体现为政府与民众之间良性互动的政治过程。

政府对民众的关切作出回应，一般地说，这是政府作为公共权力的行使者所应当具有的基本价值和属性。这里对政府回应性的强调，也正是针对当前推进国家治理体系和治理能力现代化进程中面临的突出矛盾和主要问题所作出的一种回应。

改革开放以来，随着工业化、城镇化进程深入推进，不仅使得社会财富总量大幅度增加，而且导致人们的生产方式、生活方式以及组织方式逐渐改变，原有的与计划经济体制相适应的单位制已基本瓦解，由此引发社会成员的流动性增强，身份日益多样化，人们之间的交往和互动关系逐渐发生变化并渐趋多样化。而所有这些变化最终集中表现为社会结构以及利益关系的改变，并形成多元格局。

社会结构以及利益格局的变化只是基础性的因素，导致当前各类社会矛盾多发的直接原因在于，由于社会利益格局的改变并日益多元化而引发的人们的权利意识和诉求不断增强；而与此同时，原有的管理国家和社会公共事务的体制机制，在诸多方面逐渐显现出与经济社会发展的客观要求不相适应的问题，其中的一个突出问题就是对不断增强并且日益多样化的利益诉求未能作出及时的回应。

如何回应因多元化的利益关系格局而引发的日益强烈的多种多样的利益诉求，已经是一个必须正视并且提上议事日程的问题。有鉴于此，建构“回应型政府”，突出政府在及时回应社会关切和利益诉求方面的属性和功能，应成为当前推进国家治理体系和治理能力现代化进程中需要高度关注的一个议题。

面对中国特色社会主义发展进入新时代所呈现出的新特点，政府贯彻执行以经济建设为中心的基本路线，也需要有新的具体的政策措施和工作思路。随着市场化改革在广度上和深度上的拓展，政府会大幅度减少对资源的直接配置，而同时还会逐渐产生要求政府在另外一些领域发挥作用的诉求。例如，加强市场监管；又如，对医疗、教育、住房、社会保障等公共服务的需求水平会越来越高。也就是说，顺应市场经济发展的新要求，需要逐步完成从“经济建设型政府”到“公共服务型政府”的转变。政府行使权力的目的，不再主要是为了管制，而是为公众提供更好的服务。政府的基本角色任务就是为社会构建越来越完善的公共服务体系并确保其顺畅的运转。强调政府更好发挥作用的领域，应当逐步转向建立健全广义上的社会公共服务体系，这也是设“回应型”政府的基本保证。实际上，不仅是政府，整个国家治理体系都需要不断增强其“回应性”，以便更好地应对和解决发展中出现的种种社会问题，从而更好地满足人民群众对美好生活的向往。

治理形式主义，需扩大公民有序政治参与

当前，我国已进入全面建成小康社会的决胜阶段，需要充分调动人民群众拥护支持改革，提高人民群众参与推进改革的积极性、主动性和创造性，唯有如此，才能顺利推进改革开放的全面深化。形式主义和官僚主义泛滥不仅会严重损害党和政府的公信力，而且也会大大阻碍改革开放事业顺利推进。为此，一方面，我国需要努力提升国家治理体系和治理能力现代化水平，使已经初步建构起来的一整套政治制度体系更加定型，更加完善；另一方面，需要适应随着改革开放进程深化而不断出现的新情况，努力构建“回应型”政府，更好地回应和解决改革和发展中的新问题，这样就需要扩大公民有序政治参与，从而使以人民为中心的改革进行到底。

利益诉求表达日益强烈且多元化在社会政治领域的集中表现，就是人民政治参与的积极性不断提高。对此，党中央高度重视。最近连续几届党代表大会报告中反复重申了“扩大公民有序政治参与”的要求和任务。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》是指导当前新一轮改革的纲领性文件，其中再次明确强调要“从各层次各领域扩大公民有序政治参与”。然而，在现实的政治生活中，如何一方面顺应并回应人民不断增强的扩大政治参与的诉求，另一方面确保不断扩大的政治参与有序发展，保持政治参与的扩大进程有序推进，都还是一个尚需在实践中摸索，在理论上探讨的问题。

近些年来，随着政治参与问题普遍受到重视，一方面，从中央到地方，在推进政治参与方面已经开展了多种多样的实践尝试，并且形成了一些基本的制度安排。另一方面，随着参与的广度的拓展，人们开始对其“深度”提出了更高的要求，不是仅仅满足于意见的“听取”，而是进一步关注到自己的意见是否得到“采纳”。而一旦发现自己的意见虽然总是被“听取”却从不被“采纳”，这样的参与方式就会受到质疑，使得相应的制度安排的公信力大大削弱。例如，近些年，曾经被寄予厚望的听证制度，就已经遭遇这样的问题，关于电价、水价以及公共交通票价等问题的听证会常常被讥讽为“听涨会”。

我国目前的政治参与扩大和发展进程之所以陷入如此窘境，其中一个重要的原因在于忽视了政治参与赖以实现和维系的社会基础和基本条件问题。一些研究者已经注意到，公民的组织化程度不够是导致公民无法有效参与的主要瓶颈。然而，在我国，社会组织产生发展的时间还不长，影响力有限，从总体的发展情况看，尚不具备对公众的利益诉求进行整合，通过制度化途径反映给政府，从而在政府和公众之间发挥政策参与的纽带作用的能力。

因此，在当前以及今后的一段时期里，充分利用现有的制度资源，激活并发挥既有的各项制度的作用，依然是满足人民群众对于知情权、表达权、参与权以及监督权的现实需求，同时，也是我国保持不断扩大的政治参与有序化发展，减少非制度化参与行为的一种可行思路。在这个问题上，我国的人民代表大会制度应当并且能够发挥重要的作用。

（作者为中国社会科学院政治学研究所政治制度研究室主任，“政治发展与民主建设”项目组执行研究员）

【参考文献】

①习近平：《群众路线是党的生命线和根本工作路线》，人民网，2013年6月18日。

责编/高骊 谷漩（见习） 美编/李祥峰endprint