提质提效，规范推进PPP

吉富星

2014年以来我国PPP发展迅猛，短短数年就跃升为全球最大的PPP市场，成绩斐然、意义重大。政府作为监督者和合作者，遵循“让专业的人做专业的事” 和“激励相容”原则，有利于提高问责效率，强化治理约束。PPP本质上是公共服务供给的新方式，公共治理的新机制，更注重公共价值取向、共同治理。PPP模式对公共服务的投入、运营、监管体制机制变革产生了重大影响，对多项改革具有牵引性、推动性作用。PPP是财政实现自身在国家治理中基础性、支柱性作用的一种有效制度安排，对提升国家治理能力具有重要意义。

当前我国推进的PPP是传统BOT、BT等模式的升级版，更是体制机制的变革，具有积极意义。但PPP并不必然带来降本增效之功，其效率具有不确定性。PPP规范运作核心在于全生命周期运营， 形成合理的风险分担机制、产出符合绩效标准的公共服务。但是，由于契约的不完全性、公私目标差异、外部环境的多变（市场收益不确定性）、绩效监测难等因素，将导致PPP效率与预期发生较大偏差，并将诱发各类不规范行为，出现变异和走偏乱象。不可忽视的是，PPP快速发展过程中也存在泛化滥用、变异走偏等不规范行为，容易造成低效率、高风险，应引起高度重视。

PPP应回归公共服务提质增效本源， 应尽可能提升契约完备性，以最大程度的节约事前和事后交易成本，形成帕雷托改进。当前PPP工作不在于落地快，而在于前期实，不应论规模，而应论效率。正是基于此，我国PPP不应泛化、异化，我国当前PPP规范的落脚点在于全生命周期管理、物有所值、风险共担、激励相容。现阶段PPP应着力强调社会资本参与全生命周期运营管理、进行合理的风险分担，基于绩效评价付费。在此基础上，循序渐进促进市场体制、行政体制、财政体制等变革，形成良性促进、倒逼效应。

目前PPP不规范运作行为及影响

截至2017年6月底，入库PPP投资额16.3万亿元，已签约落地投资额3.3万亿元，落地率34.2%。但是，我国PPP项目中需要财政补贴的占入库PPP项目投资总额的70%。显然，这对PPP模式效率、财政风险构成了较大挑战。

经济进入“新常态”，财政紧运行成为普遍趋势，同时，企业大都面临着较大的经营压力。近年来，PPP市场也存在一些不规范的乱象，如“重建设、轻运营”“重补贴、轻经营”“重权利、轻责任”“重签约、轻监管”“重国有、轻民营”“重短期、轻长期”等。PPP不规范行为主要集中体现在“风险—收益”这两个维度，没有开展规范的市场化运作，没有体现利益共享、风险共担。当前尤其突出的是，以最低收益承诺、回购安排、名股实债等方式进行变相融资、包装成PPP 模式的做法，与PPP的本质与意义相悖。一些地方按PPP模式引入社会资本，但约定建成后由政府或融资平台按一定溢价回购或受让其股份。

此外，PPP在运作过程还普遍存在较多不规范行为，举例来说，有些地方只是简单地将部分公益性项目合作期限变长， 物有所值论证走过场，模式设计几乎没有涉及运营、绩效、监管等关键环节，实则为“时间拉长版的BT项目”；有一些项目为获得金融机构融资、地方政府政策支持，打着PPP旗号从事商业地产、招商引资项目等竞争性业务开发；很大一部分偏公益性的PPP项目，社会资本更看重针对建设投资的可用性付费部分，付费与运维绩效挂钩率为零或很低，基本以项目竣工验收合格为依据，形成了“类BT”或“类固定回报”；有些项目把运营维护分包给了政府或授权的出资机构，实质上把主要风险又转嫁给了政府，形成事实上的无风险、“固定回报”等；部分项目资源配置的合理性、合规性有欠缺，可能出现违规或“过度补贴”，導致国有资产或财政资金流失、甚至寻租等行为等。

如前述，不规范的PPP项目将带来如下诸多负面影响：其一，很多过度依赖政府付费的项目成为突破预算、规避政府举债的工具。政府直接投融资的显性成本显然远低于PPP综合成本（或收益），如果PPP全生命周期成本、效率没有得到改进，事实上会加重政府负担，导致财政风险隐匿、衍生隐性债务风险。其二，项目风险分配、绩效考核机制打折扣或无效， 项目效率降低、公共服务质量下降。如社会资本短期内获利回收，或者低风险获利、旱涝保收式获得收益等必然导致大范围的短期主义行为，缺乏经营创新性、效率改进的积极性，无法实现“物有所值” 的目的。其三，诱导各种“监管套利”行为，形成道德风险蔓延，产生“劣币驱逐良币”的不良局面，不利于PPP市场可持续健康发展。

原因分析

运用PPP既涉及到理念、观念的转变，又涉及到体制机制的变革。PPP不规范背后也折射了理念、制度、能力等多方面问题。主要原因如下：

政策法规、制度安排不完善。目前PPP整体上缺乏系统和深入的体制机制安排以及法治环境。PPP相关法律层级不高、冲突较多、政策衔接不畅、部门协调不力等问题已经掣肘了PPP工作的顺利开展。

很多基层政府财力薄弱，理念未转变到位、能力和经验有缺乏。目前，经济下行压力大、政府融资渠道收紧、财政收支缺口引发了地方政府强烈的投资需求，急于引入资金、促成项目。一些地方将PPP 异化为融资工具，片面追求经济增长或个人政绩，造成不顾风险的短期化现象严重。一些地方政府认为，不管真PPP还是假PPP，不管风险大小，都应尽快落地开工，将PPP异化为投资拉动手段、规避政府举债工具。在机会主义盛行下，就会出现只顾当前解决问题、不顾后期实施的各种不规范行为。

多数项目依赖财政补贴，社会资本有顾虑，追求短平快、低风险。社会资本最担心经济下行压力下，如此长期限的合同中无法把控地方政府财政支付能力、诚信等风险。在长达10年以上合作期内，社会资本可能面临政府换届风险，以及合作过程中有些政府官员的不作为、乱作为等问题。此外，资产流动性差，投入后难以退出或变现，社会资本担心被“套牢”。社会资本更青睐稀少的经营性项目，更迫切希望在经济较为发达的区域做PPP项目，但这些项目竞争非常激烈，民企未必能拿到手，缺乏地方资源的企业也未必能获得项目。故而，很多社会资本“挑肥弃瘦”，希望采取各种“变通”措施规避风险。当前，参与PPP项目的社会资本，多为施工企业，参与PPP的目的是通过投资人身份锁定工程项目，赚取施工利润。这些社会资本更关注当前工程利润，大多是追求“短、平、快”，导致很多项目异化为“垫资施工”、BT导向的伪PPP。“长期投资”异化为“短期投资”，社会资本容易实现“无风险套利”缺乏运营管理、提升公共服务质量的积极性和动力。endprint

金融机构主要是传统的担保导向融资，项目融资实现难。目前，很多项目不规范或出问题，很大程度上与融资难有关。尤其是低层级政府、财力薄弱区域项目，或者中小民企主导的项目融资非常难。银行担心PPP项目周期长、收益低， 存在长期利率变动风险、期限错配风险。同时，也担忧政府信用、项目运营等都存在难以控制的风险。在实际融资过程中， 容易出现过度依赖政府、大企业信用或增信。很多项目需要项目公司提供额外增信措施，如股东或第三方担保，对一些中小企业产生了“挤出”效应。

P P P推进快，咨询公司普遍经验不足、追逐商业利润，缺乏独立性。客观上讲，PPP前期程序的“两评一案”有过度繁琐且空泛趋势，与最重要的PPP项目合同形成“两张皮”。咨询公司雨后春笋般爆发式出现，但普遍存在专业性较差、独立性不强等问题，也有一些存在过度商业性、短期性行为。随着PPP的大干快上， 咨询市场价格战、圈地运动也导致咨询质量不高、服务不到位。此外，部分咨询公司容易受到利益相关方影响，缺乏独立性、公正性。

此外，从理论层面看，通常政府与社会资本利益最大化的条件存在偏离，存在专用性投资扭曲现象，可能导致社会总剩余恶化。实践过程中，往往忽视或低估成本降低带来的质量恶化后果，或缺乏有效的质量改进或经营创新的动力、激励。通常，对有收费基础、经营性系数较高的项目，如激励得当，最优效率的偏离度相对较小。这对我国大多数PPP项目依赖财政补贴的现状提出了较大挑战，我国PPP发展面临着经营创新、治理能力的双重转型压力。

综上，PPP背后的乱象折射出行政体制、财政体制、市场化改革等一系列问题，绝不是单独哪一方的责任。从理论上讲，政府是不应该有任何私利，其职责的重点是掌舵，是规制者、合作者，必须加强规范引导、落实主体责任。

相关政策建议

大多数PPP项目依赖财政补贴，政府面临生产有效性和合同治理成本之间的一个基本权衡。PPP到了一个发展新阶段和“深水区”，当前应以“防风险、提效率”为导向，规范创新推进PPP，促进PPP的良性、持续发展。政府应充分有效的利用信息、激励，诱导社会资本进行持续努力的创新，并适当引入竞争、承诺、声誉等机制，真正形成长期合作伙伴关系。

完善P P P顶层设计，健全法律、政策、指南、合同和机构。其一，进一步完善中央与地方关系，深化财政体制、行政考核机制改革。其二，综合利用“法律、政策、指南和合同”等规制工具，建构一个立体的、层层递进、协调互促的PPP规制体系。当前重点是摒弃部门之争、法律之争，以问题导向加快PPP立法，明确“先条例、后法律”立法路径，采取“少即是多”原则进行框架性立法。其三，衔接好PPP与投资管理程序，简化、优化相关流程，系统解决土地、国有资产、采购、融资、资产证券化、税收、财政预算、争议解决等衔接难点，操作指南、行业合同等需进一步优化调整。其四，进一步完善统一、协调的中央和地方PPP管理机构和机制。

积极更新理念，提高实施能力、规制能力。其一，强化政府的市场、法治与契约意识，不能擅用行政权力，确保各方遵诺守信、切实履约。其二，从预算管理、资产管理角度，强化财政承受能力、财政预算、国有资产管理，并建立政府债务、中长期支出事项（政府购买服务、PPP、投资基金等）、融资平台债务等分类预算支出责任风险防范、应对机制。其三，完善政府跨部门协作机制，加强前期工作深度，提高区域及项目的整体策划能力。其四，加强面向基层政府的政策解读、实操培训和经验交流，提升“能力建设”，加大对示范项目的跟踪督导，发挥标杆引导作用。其五，建立履约管理、行政监管和社会监督“三位一体”的监管架构，提升专业、独立规制能力与监管水平。

严把“项目入口”“财承论证”关口，建立高质量项目库，创新模式、规范实施。其一，加强项目入库的前期论证与监管工作，有保有压，确保入库项目的质量与规范。重点推介以使用者付费为主的项目，审慎推介完全依靠政府付费的PPP 项目，严守财政支出10%“红线”，以降低地方政府支出压力。对于不属于公共服务的纯商业化项目、变相的BT项目， 以及无运营、无绩效等项目，在项目识别阶段一律从项目库中予以剔除，不得实行PPP模式。科学制定项目实施方案， 坚决杜绝保底承诺、回购安排、固定回报等方式承担兜底责任。应加强前期工作深度，谨慎采取PPP模式，合理约定风险、维护、绩效等要素。其二，高度重视全生命周期的运营，统筹利用“存量、增量”“财政资金、国有资产、公共资源”进行商业模式、交易结构的创新。加大资源配置力度，盘活各类资源，积极采取“转让—运营—移交（TOT）”“改扩建—运营—移交（ROT）”等多种运作方式，规范有序盘活存量资产，降低财政补贴。国有资产和公共资源等对价资源配置要履行评估、公示、批复等必要程序，形成正向激励机制。其三，规范重点放在“运营、收益、风险、绩效”等要素上，构建合理、有效的风险分担、激励相容体系。要着力强调社会资本参与全过程运营管理、有效分担风险，并基于绩效评价获得合理回报，充分发挥社会资本的专业与比较优势、开发公共资产或资源的商业潜能。回报制设计应奖勤罚懒，注重经营创新带来的收益分享和激励约束安排。应明晰绩效考核标准，提高绩效约束的可行性、有效性，加大与全生命周期运营质量与效率的奖励、处罚的直接挂钩程度。尤其要审慎推进政府付费PPP项目，并加大可用性付费与运维质量的挂钩力度，同时，也应防止以项目具有经营性内容之名，行工程利润导向、财政过度兜底、固定回报之实。此外，坚持“穿透管理、公开透明”的原则，坚持并强化资本金、财政预算管理，严防过度表外业务、转嫁政府风险。其四，强调全过程的公开透明， 提高竞争程度，促进市场竞争、多方监督。采购过程应透明、公正，关注非招标方式（如单一来源、竞争性磋商等）的合规性，重点关注社会资本的综合运营、融资能力，招选合适的合作伙伴。做好财政承受能力、采购管理、规范合同和信息公开等工作，加大对不公平竞争、伪PPP项目的曝光和处理力度。其五，在保障公共服务质量可持续基础上，在资金渠道、增信措施、证券化、政策优惠、金融创新上给予支持。其六，积极利用互联网、大数据，不断完善全国PPP信息平台，提高PPP项目透明度和监管力度，完善信息分享、撮合交易等功能。

建立督导与问责机制，构建违约保障机制。政府诚信履约对于保障投资者权益、稳定预期以及项目规范运作至关重要。其一，对于政府违约可考虑法律救济，建立上级政府干预、救济机制，例如扣款（一般转移支付等）代付，或通过金融工具建立相应的担保、保险制度。其二，完善信息录入、统计、分析、预测、监督，未纳入PPP综合信息平台项目库的项目，不得列入各地PPP项目目錄，原则上不得通过财政预算安排支出责任，不合规项目要进行清理、整改、甚至退出项目库。其三，建立责任追究长效机制，对于政府不作为、慢作为、乱作为以及违约行为，要加强检查、督导，并追究相关责任人行政乃至法律责任。其四，加强对金融机构、中介机构等相关方的监管，根据情节和法规追究其相关责任。

PPP健康持续发展离不开体制机制改革、制度安排，应充分落实风险分担机制、充分挖掘PPP效率，切实消除各种后顾之忧，降低机会主义倾向。

（作者单位：中国社会科学院大学经济学院）endprint