乡村振兴的战略内涵与政策建议

郭晓鸣++张克俊++虞洪++高杰++苏艺

全面实施乡村振兴战略，是党中央统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的重大战略选择，是工业化城镇化发展过程中城乡关系演变的必然规律，是新时代中国特色社会主义基本方略的重要内容，对于全面建成小康社会实现“中国梦”、推进“四化”同步、促进城乡融合发展、实现共同富裕等具有重大而深远的意义。四川是全国的农业大省，全面实施乡村振兴战略是加快四川由农业大省向农业强省跨越、实现农业农村现代化、建设美丽繁荣和谐四川的重要任务。

深刻把握实施乡村振兴战略的丰富内涵

实施乡村振兴战略是在中国特色社会主义进入了新时代、我国社会主要矛盾已经发生根本变化的背景下提出的，具有十分重大的意义和丰富的内涵。

——乡村振兴是民族复兴的战略之一。中华民族复兴需要实施“七大战略”，乡村振兴战略是不可缺少的重要战略。实施乡村振兴战略是中国特色社会主义进入新时代解决城乡发展不平衡、农村发展不充分的要求，是工农和城乡关系演变规律的要求，是决胜全面小康进而实现共同富裕的要求，是习近平总书记关于“三农”重要思想的一个重要结晶。

——乡村振兴战略是一个大的长远战略。实施乡村振兴战略是一项长期而艰巨的工作任务，不是一蹴而就的，不是到2020年的几年时间段内就要全面实现乡村振兴。乡村振兴战略分为两个阶段，第一个阶段是从现在到2035年基本实现乡村振兴，第二个阶段是2035年到2050年完全实现乡村振兴。

——乡村振兴战略是新农村建設的“升级版”。乡村振兴比新农村建设提出了更高的要求，从生产发展到产业兴旺、从生宽裕宽到生活富裕、从村容整到生态宜居、从管理民主到治理有效，要求和层次均更高。乡村振兴就是要兴产业、兴环境、兴文化、兴社区，实现农村产业的大升级、生态环境的大保护、农耕文明的大发扬、农村社会的大进步，让农业强起来、农村美起来、农民富起来。

——乡村振兴战略是发展范式的转换。即由过去单一重视农业现代化范式向农业农村现代化范式转换，由注重生产效率的一元发展范式向更加注重乡村居民的福利、生活和生态的多元发展范式转换，由过去城市偏向的范式向农村优先、城乡融合发展的范式转换，由农村单一发展向农村综合发展转换。

——乡村振兴战略是一个多层次、多主体、多方面协同发展的过程。在实施过程中，要从全球化层次、城市层次、农村和农业部门层次、乡村层次、农户层次等相关层次，从政府、农业企业、农户、非政府组织、城镇居民等多元主体，从政治、经济、文化、自然资源、自然景观等多方面内容协同发展。

——乡村振兴不是封闭的，而是开放性的。乡村振兴必须既有农村内部资源也有外部资源的双重资源集合，关键路径是城乡融合。城乡融合不是原有意义上的城乡统筹的资源分配过程，不是乡对城的被动式的接受，更不是强势的城市对弱势的乡村新一轮的剥夺。城乡融合是城乡资源平等的交换，是城乡产业融合性的一体化发展，是城乡空间差异化条件下的互利性共赢。城乡融合要有更多元的目标，不是以城市元素替代乡村风格，也不是以城市文明代替农村文明，是二者的融合、协调发展。

——乡村振兴战略是做好新时代“三农”工作的遵循。乡村振兴战略蕴含着党对当前我国“三农”形势的重大判断和对“三农”工作方略的重大创新，是今后“三农”工作的总揽和“牛鼻子”，是新时代解决“三农”问题的重要途径。

正视实施乡村振兴战略面临的问题和挑战

经过多年持续不断的努力，四川农业农村领域发展取得了重大成就，农村各项建设全面推进，但也必须清楚认识到，要实现乡村振兴，四川仍然面临许多问题和突出挑战。

——一些乡村尤其丘区乡村衰退严重。四川广大丘区人多地少，长期以来政策支持薄弱，农业仍基本上是靠天吃饭，大量青壮年基本上是靠外出打工获得家庭收入，农业副业化、农村空心化、农民老龄化、土地荒芜、产业衰退等问题在这个区域比较突出，乡村衰退最为明显。由于这些地区许多村落处于无规划、无项目支撑、无政策投入的境地，发展处于自然和无序状态，改造和整治难度大、投入成本高。

——农村环境问题突出。四川中低产田土占耕地的比重大，不少地方土壤退化、水土流失现象突出，农膜、农药、化肥超量使用，农村面源污染较为严重，农村环境脏乱差问题带有普遍性。全省大约50%的畜禽养殖废弃物未得到资源化利用和无害化处理，局部地区耕地土壤污染点位超标率达34.3%，几乎是全国平均水平的2倍。

——农村基础设施和公共服务供给短板。农业基础设施薄弱，靠天吃饭的局面没有得到根本改变，有效灌溉率不足50%，蓄引提水能力占水资源总量不到30%。全省农村公路通达深度较低、连通度较差。农村与城镇的教育、医疗、就业和社会保障等基本公共服务存在较大差距，普遍存在不均等不均衡问题。

——乡村发展的要素短缺。由于长期以来重城市轻农村的发展理念和政策实施，使得农村大量的资源要素被剥夺，人才、资金、土地等要素均呈现单向向城市流动的特征，甚至流向省外城市。四川乡村振兴普遍面临技术、人才、资金和新型经营主体严重不足的问题更为突出。

——集体经济十分薄弱。农民和集体经济组织是乡村振兴的实施主体和收益主体，没有集体经济实力做支撑，乡村振兴就没有凝聚力和带动力量，就是“一盘散沙”。而目前四川还有20%左右的村是没有集体经济收入的“空壳村”，全省村平均经营性收入只有几万元，主要来源于集体资产资源出租，经营水平、收入水平普遍较低。

——农村区域之间不均衡。城乡之间、山区与平原之间、贫困区域与非贫困区域之间的差距较大，城乡居民收入比为2.53：1，成都市农民人均可支配收入是巴中市的1.87倍。贫困地区所占面积大，农民总体富裕程度不高，农民人均可支配收入在全国排位居第21位，比全国平均水平低10%。

——城市带动力弱、城乡融合度不高。我省除成都等少数地区城市带动力强，城乡一体化发展程度较高外，大部分地区城市带动力还不是很强，城乡二元分割的体制机制仍突出存在。如何建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系来振兴乡村是个突出问题。endprint

实施乡村振兴战略的几点建议

四川实施乡村振兴战略必须针对自身的特点和差异性，认真践行创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，以统筹规划为基本前提，以深化改革为基本动力，以城乡融合机制作为基本手段，以发展提升为基本指向，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，探索一条全面体现新发展理念、彰显四川特色的乡村振兴发展之路。通过实施乡村振兴战略，要努力将四川打造成为全国新型城乡体系的标杆、全国生态文明建设示范区、全国农村精神文明建设的样板区和全国乡村治理典范区。提出如下建议：

——制定科学合理的乡村振兴规划。要谋篇布局，制定好全省乡村振兴的总体规划方案。这个总体方案，既应不折不扣贯彻落实中央精神，也要符合四川实际情况，尤其是针对四川农村发展极不平衡的现实情况，提出不同区域的目标和要求，制定具有操作性的规划和年度实施计划。要完善乡村规划，以此作为引导的约束机制，防止乡村振兴混乱现象的出现。规划的制定要考虑到人口的双向流动是常态，过去户籍为主的乡村固化的居住形态一定会发展改变。规划的制定要有农民参与，要让群众知道怎么振兴、该干什么，不能搞闭门造车。

——分类、有序推进乡村振兴。四川村庄数量众多，特征各异，在乡村振兴的过程中不能采用相同的模式同步推进，而要根据不同村庄的特征进行分类，因地制宜制定振兴措施，分轻重有先后的推进，有高位求进的乡村振兴如成都市，也有在美丽乡村建设中继续提升品质的乡村振兴，有些则需要从生态恢复来考虑。要特别注重在乡村衰退严重和较为严重的区域进行乡村振兴试点，防止简单地在区位条件好、产业发展基础好、已经开展幸福美丽新村建设的区域“锦上添花”式的推进乡村振兴示范。同时，要搞清乡村振兴与城镇化的关系，充分考虑人口流动，遵循生产的可行性、经济的合理性和法规的遵循性。

——发展乡村新产业新业态。乡村振兴过程中要有更好的产业发展基础，这种产业不仅是农业生产，还要多业并举，因此，在壮大做强四川优势特色农业产业的同时，要加强乡村第二产业发展，通过建立产业园区等方式引导城市土地密集型和劳动密集型产业向乡村的特定区域集中；要大力繁荣乡村第三产业，促进一二三产业加快融合，发展更多元的产业形态，例如康养农业、医疗农业、创意农业、乡村旅游等。要建立基于四川分散、小规模土地基础上的适度规模的新的产业构成和经营方式。

——建设田园综合体。田园综合体是乡村振兴的重要载体，必须着眼于“新田园时代”背景，在城乡融合发展中创造“现代田园”，使田园综合体成为城乡一体化的新支点和新引擎，成为新农村建设的新样本，成为高端人群的集聚地。一是集中连片开展高标准农田建设，加强田园综合体区域内“田园+农村”基础设施建设。二是围绕田园资源和农业特色，做大做强传统特色优势主导产业，发展创意农业，构建支撑田园综合体发展的产业体系。三是大力发展循环农业，充分利用农业生态环保生产新技术，促进农业资源的节约化、农业生产残余废弃物的减量化和资源化再利用，加强农业环境综合整治。

——振兴乡村集体经济。没有集体经济实力做支撑，乡村振兴就是一句空话，必须把集体经济发展放在重要位置。要全面深化推进农村集体产权制度改革，在全省尽快完成清产核资、成员界定，大力推进集体经济组织成员和集体资产股权“双固化”，采取存量折股、增量配股、土地入股等多种形式，因地制宜地推动农村资产股份化，积极探索符合四川实际的农村集体所有制经济的有效组织形式，鼓励以集体资产股权入股等形式组建集体资产管理公司、股份经济合作社等经营实体，探索集体资产出租、集体入股分红、集体经营收入等多种经营方式，构建符合市场经济要求的集体经济运营新机制。针对四川集体经济普遍十分薄弱的现实状况，要探索财政投入资金壮大集体经济新机制，通过为集体经济薄弱村注入集体经济发展资金，鼓励其市场化运作，滚动做大集体经济实力。

——强化乡村社会和环境治理。一是强化乡村社会治理。要加强基层党组织建设，健全以村党组织为核心，村民委員会、村务监督委员会、集体经济组织、社会组织广泛参与的“一核多元”村级治理架构，健全村党组织领导下的组织健全、自治有效、服务完善、文明祥和的村民自治制度，深化乡村法治，创新乡村德治，形成自治法治德治相结合的乡村治理体系。二是强化乡村环境治理。通过大力推行农村绿色生产生活方式、全面开展农村人居环境综合整治、加快乡村生态环境保护修复、建立健全生态保护体制机制等路径，让乡村成为城乡群众向往的美丽乡村。

——深化改革培育乡村振兴新动能。通过深化改革，破解在农业支持和保护制度、集体经济产权制度、经营组织制度和政策等方面不完善而诱发的矛盾和难题。只有改革，才能释放潜能、激活资源、破解难题、构建新的发展动能。要继续深化产权制度改革，积极探索承包地“三权分置”的有效实现形式，加快放活土地经营权，扩大经营权的抵押融资，增加改革试点的数量；搞活宅基地，加快推进宅基地的有偿退出。产权制度改革一定要解决好政府与农民的关系，加大农民对集体建设性用地的占有、处置权、决定权。要深刻把握四川人多地少、土地分散、农业经营规模有限的特征，明确在相当长一段时期内仍是以小农户为主的农业经营组织形式的现状，通过加强农业农村社会化服务、引导新型经营主体通过多种方式带动小农户发展现代农业，共同分享农业农村现代化成果，实现小农户与现代农业的有机衔接。要继续坚持财政支农投入持续增长机制，健全财政支农资金的统筹整合机制，大力发展地方的金融机构，健全金融资本支持乡村振兴的有效机制，加快推动城市资本流向农村。

——打造乡村振兴人才队伍。振兴乡村关键是缺乏懂经营、能干又会干的人才，新型农民才是实施乡村振兴的主力军。因此，要着力打造好几支队伍：一是打造好农业科技研发与推广队伍。坚持深化农业科技体制机制改革，打造一支新时代的有四川特色的懂农业、爱农村、爱农民的农业科研队伍，充分发挥基层科技农业服务队伍作为农业新技术、新成果的传播者和农业生产一线指导者的作用。二是打造好乡村基层管理队伍。创新乡村工作队伍管理机制，让更多年轻干部到农村一线锻炼，担任乡村领导职务，加大大学生村干部的招聘力度，引导鼓励大学毕业生到基层工作，通过“特岗计划”等方式鼓励优秀人才担任村第一书记和乡村农技员。三是打造好农业生产经营队伍。培育农业创业创新的优秀骨干人才，坚持把培育壮大龙头企业、新型农业经营主体、现代青年农场主、返乡创业人员作为打造“三农”工作队伍、促进现代农业发展的重要环节。进一步完善农村实用人才的培育政策和扶持政策，想方设法留住年轻人，吸引年轻人务农。

（作者单位：四川省社会科学院）endprint