高速公路管养经济属性分析及实际应用

2018-03-02殷峰

城市道桥与防洪 2018年1期

殷峰

（上海城投公路投资（集团）有限公司高速运管中心，上海市201913）

0 引言

近年来，随着高速公路运养重要性的提升，尽快完善公路科学管理体系成为行业的热点。实践中经常遇到的一些问题受到越来越多的重视，包括：经费合理配置，兼顾成效和节约；验收与考核的选择；运养工作计量及验工计价；精细化运养及日常养护主动性等。

针对这些复杂情况，管理部门积极应对，积累了丰富的经验，如：不拘泥于经费预算定额，而是在其基础上根据实际情况调整；积极试验根据报价清单和年度计划对日常养护计量和验工计价；优化考核标准，侧重平时履约质量；加大巡查频度和细度，及时派发巡查单或联系单，力促养护企业日常养护和早期养护。

科学管理体系要求在经验基础上深入探讨，找到内在规律。从前述可以看到，经费配置属于资源配置，验收或考核要看是产品还是服务，等等，这些问题归根到底谈论的是经济。于是，结合经验，从经济角度入手，是否会看到一些本质、找到一些规律？本文就尝试回到根本，初探公路管养的经济属性，从中提炼出解决实际问题的思路。

1 资源分析

经济是指社会如何管理稀缺资源[1]。对公众来说，优质公路和服务是稀缺资源，希望公路业主和养护企业提供。对养护企业来说，竞争的对象是公路管养的机会，其次是争取更充足的经费，所以，管养机会和经费是稀缺资源，主要由业主配置。对业主来说，希望争取到技术好、质量优、服务到位的运养团队，实际上是优质养护企业，因此这些是另一种稀缺资源，需要更多的优质企业，或者企业培育更多优秀的团队。那么，为了探讨资源配置，就要先厘清行业定位，实际也是资源门类。

2 定位

公路管养一个显著特征是需要工、料、机完成特定的维修保养任务。它是否属于工程建设行业？可以把一个维修部位看做一件工程产品，但仅作为产品遗漏了重要内涵，因为工程产品是按预定计划、设计图纸、方案执行生产任务并以提交验收合格产品为主要目的，而管养不仅需要这些，它要求长期持续地及时发现问题、主动排入计划、自主完成任务，所以管养含有工程产品要素但超出产品内涵。

管养需要：（1）于待命状态，一旦行车人和公路设施有不特定的需要，在限定时间内行动；（2）作业不可能全部预设，而是按实迅速安排并实施，要求主动发现、预防和响应；（3）开放的工作环境，受各种因素影响大，对外协调频繁；（4）主动、耐心、细致和抗压等品质。可见贯穿于其中的是服务，也就是说公众要求提供的资源是服务。

另一方面，养护企业需要盈利，但业主的侧重点则不在于此，因为管养不同于一般的物业服务，而是：（1）服务对象面向公众，公路被视为公共资源；（2）是城市或地区经济的构成要素，对公众影响大，关注度高；（3）业主收益以及公众对某条公路的选择相对于公路服务质量的弹性不明显，很难依靠公路服务质量取得好收益，但公众对服务需求很高。因此，公路管养更适合作为公共服务，业主代表公众配置属于公共资源的管养机会和养护经费。

综上，宜将公路管养定位为公共服务行业。“公共”就是对公众的责任，“服务”就是持续关注并及时满足需求。

3 价值分析

物的有用性就是使用价值……是构成财富的物质内容……是交换价值的物质基础[2]。下面详细分析管养所提供的价值，以及公众对价值的需要。一般情况管养提供两类服务：

（1）第一类是满足行车人最直接的需求，涉及安全、舒适、美观的路况等，包括消除安全隐患、损坏维修及抢修、快速处置、信息服务、路容环境、服务区保障；

（2）第二类是间接的，是为了长期维持公路的良好状况，保证使用寿命，包括日常的小修、保养及预养护，归纳为检测、路面预养护、桥隧预养护、保养、小修。

公众需要路好、服务好，且少花钱。因此，对于养护企业，不仅是在完成上述工作，更应提供好的服务，也就是说其价值在于服务能力，是企业核心竞争力所在，是判断企业实力的依据。对于业主，作为公众利益代表者，其价值在于维护公路效能、高效配置经费、督促养护企业尽责等。

工程建设的价值很大程度在于“量”、“规模”，企业收益与之紧密相关，但公路管养价值方向与其迥异。为了满足少花钱和维护公路效能的要求，其价值在于精细、提早、主动、及时，服务能力和投入要求高，但工程量小，却是公众的要求。如追求工程量，则必须要等到公路衰减至大中修才能体现，显然不是公路管养的价值目标。

4 机制

不同于一般服务业消费者直接通过市场选择服务，管养的公共性要求业主代表公众选择服务能力好的企业。目前已有市场准入资质，可以通过投标文件中体现的服务能力加以选择。但是，服务能力是个抽象概念，不同企业和个人的理解会有很大差别，因此仅靠投标文件来选择好企业就有不少难度。如能对养护企业服务能力进行定期公共评级，将会极大地改善这种情况。可将服务能力划分为若干向度，如主动性、及时性、精细性、规范性、先进性等向度，再细分为指标，如将“主动性”分为计划主动性、发现问题主动性、预处置主动性、改进主动性、投入主动性等指标，然后到具体的工作类别中。

通过评级可直观反映服务能力的波动，选择时就可参考企业评级。年末，可将一年内服务能力等级作为考核依据之一。

常规的路况考核结果是公众直观感受的反映，是路段管养的“成绩单”，其中既包含养护企业服务能力，也包含了业主监管和效能维护的成效。因此，考核结果对业主有很大的指导意义。

5 价格问题

公路管养的价格须兼有工作量和服务能力。过去由于将管养的定位偏向于工程，所以更多强调“量”。由前述知，工程能凝聚为可观的实体，但公路管养在“量”上不显著，“量”只能反映工作结果，过程中的服务隐含且容易耗散，须用服务能力和设施状况来度量。

企业为提高服务能力需要持续投入，这些构成其成本，服务能力差异的企业投入不同，成本就不同，对价格的必要需求自然不同。而且，管养任务边际成本[3]很高，作业最终体现的“实物量”很少，但每次均须人、机、料等的整体投入（人占了很大比重），可以说，投入的充分程度直接决定了服务质量。因此，工作量是必要的，但如能考虑将服务能力等级的不同体现为价格的差异，则不仅反映了管养的内在需求，更有利于促进企业提升服务水平。

工作量是运营实际发生的量，除了与设施量有关，还与公路新旧、交通组成、路网区域、工程质量、运营历史等多种因素有关，分析这些因素的影响将十分复杂，但其影响凝聚在管养工作中，在工作量历史资料中集中反映，因此利用历史资料估算工作量，得到结果必然会比仅通过设施量估计准确很多。

6 执行问题

管养任务同时包含工作量和服务。但是，由前述知，管养在“量”上的显著性不高，但过程中的服务投入很大，因此为了不显著的“量”投入大量人力物力进行精确计量，业主总的效率提高不明显。而且，管养价值所决定的需要养护企业实施的早期、精细作业（如及时修补一小块路面翻浆或小块沉陷）由于“量”太少且不显著，却最不易计量，所以无助于促进企业精细养护的主动性。

但工作量监管仍是必要的。可采取两个原则，一是抓住项目，二是分门别类。如果一个报价项目整体上未实施（如箱梁由于质量很好，无须任何维修保养），就可保留其经费，用作其他项目。对于可按报价和年计划执行的项目（如保洁、检查、周期性保养），工作量监管具有可行性。

服务能力需要考核评定。在尚无对企业公共评级的情况下，可在既有考核中增加服务能力的比重，以表1为例。

推进养护企业早期、精细养护是个难题。其根源是定位偏差，未重视服务价值，将公路管养定位成工程，未考虑企业在服务能力上投入的差异，组价以工作量为基准。养护企业定位偏差导致其以工程角度看待管养。工程重“量”，而精细养护量小，所以被忽视。但管养的价值在于花钱少、效能好，所以从服务角度看，精细养护具有极高的价值。所以，首先是确立管养的服务定位。从业主和行业角度，认可精细养护的价值，而对养护企业，在行业和业主倡导、推进下，把企业服务能力分解、落地到每个岗位，可以有很多办法，如扩充服务力量，采取执业师制以提高专业服务水平，划分责任区、区长带班制，岗位服务能力评级等。