中小城市道路规划与道路设计的协调

2018-03-02潘基斌李协勇

城市道桥与防洪 2018年1期

潘基斌，李协勇

（1.云南省曲靖市规划设计院，云南曲靖655000；2.曲靖市城市交通科学研究所，云南曲靖655000）

0 引言

近年来，随着中小城市机动化水平和人民生活水平的提高，城市道路建设面临更多的需求。相对于大城市而言，中小城市的道路基础设施规划建设体制还存在诸多问题，城市规划和道路设计之间的衔接性还不强。为加快中小城市的道路建设步伐，需建立健全道路建设体制，实现道路规划和道路设计的协调。

1 中小城市道路规划与道路设计的关系

1.1 道路规划与道路设计的联系

道路规划属于宏观层面，属于城市规划的范畴。城市规划包括城市总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划和交通专项规划等。道路设计属于微观层面，按设计程序分为前期工作和工程设计两部分。前期工作包括项目建议书、预可行性研究和可行性研究；工程设计包括初步设计和施工图设计。道路规划和道路设计属于道路建设的两个重要阶段。道路规划是道路设计的依据，道路设计是道路规划的体现。道路规划属于道路设计的上位规划，对道路设计具有指导性，通过总体控制保证道路设计的统一性和协调性。道路设计是道路规划的具体体现，是执行城市规划意图的直接行动。

1.2 道路规划与道路设计的差异

管理方面，道路规划和道路设计的实施过程中，道路规划通常由城市规划部门委托规划编制单位负责，道路设计通常由建设单位委托设计单位负责。由于负责主体的不同，随着工程条件和现实需求的细化，道路设计方案经常变更，主要原因就是规划编制单位的路网规划存在缺陷。针对缺陷，中小城市部分审批人员缺乏工程背景和专业知识，误解《城乡规划法》，认识不到规划的阶段性和局限性，始终坚持“红线是高压线，不能碰”的原则[1]，盲目捍卫城市规划法定文件的严肃性，拒绝或延误道路设计对城市规划的优化调整。技术方面，道路规划和道路设计的工作内容、设计深度和依据规范都不相同，导致同一道路参数在规划和设计阶段存在差异。道路规划与道路设计技术方面的差异详见表1。道路建设过程中，需要用道路设计成果去修正和优化道路规划，必然影响城市规划的严谨性，增加道路建设周期。

2 中小城市道路规划设计存在的问题

2.1 道路设计的上位规划编制存在缺陷

（1）上位规划多由外地机构编制。道路设计的上位规划包括城市总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划和交通专项规划等。城市总体规划根据招投标程序，通常由外地一二线城市技术力量雄厚的规划编制单位完成，这也无可厚非，但这种做法存在两个缺陷：第一，外地规划人员对本地情况不熟悉，局部地区路网规划没有充分考虑现场实际和周边用地需求，导致总规成果存在缺陷，影响城市总体规划的严谨性。道路设计时，设计单位要根据现场实际进行设计，必然产生不符合总规而去调规的做法，设计与规划反复调整，影响城市总体规划法定文件的严肃性，延长道路建设周期。第二，外地规划编制单位将规划成果交付后就意味着履行合同终止，后期的成果运行维护很难进行。

表1 道路规划与道路设计阶段的主要技术差异[2]

（2）道路设计的上位规划不完善。很多中小城市编制完城市总体规划后就进行某条道路的设计，道路设计缺乏分区控制性详细规划、市政工程建设项目修建性详细规划、市政专项规划和交通专项规划等上位规划的指导，导致道路设计方案阶段再去研究规划问题，延长道路建设周期，本末倒置现象明显。另外，道路方案设计的角度大多针对单一道路进行，缺乏周边区域的统筹考虑，这显然是不合理的做法。

2.2 道路设计缺乏先进规划理念的支撑

长期以来，中小城市在城市建设过程中也遵循“以车为本”、“重工程轻功能”的理念，导致城市道路功能不完整、道路与两侧用地不协调、绿色交通出行受阻和私家车交通拥堵严重等一系列交通问题，影响城市的宜居环境[3]。随着以人为本、绿色交通和公交优先等先进理念的逐步回归，中小城市开展城市综合交通规划、慢行交通规划和停车规划等专项交通规划时都将这些规划理念应用其中，指导城市的交通发展。传统模式的城市道路以不透水硬化路面为主，往往造成极端天气时道路积水严重，“城市看海”现象常现，影响居民的正常出行甚至人身安全。对此，中小城市也展开“海绵城市”规划，开始重视城市道路的低影响开发雨水系统的规划设计与建设。另外，中小城市也开始重视“综合管廊”、“城市双修”等专项规划。这些规划都与道路设计息息相关。目前，中小城市逐步重视将先进规划理念引入专项规划编制，但受编制深度、时间跨度和认知视角等方面的限制，并不能较好地与道路设计相衔接[4]。

2.3 道路设计审批程序不够规范

道路设计审批通常由当地规划部门负责，中小城市道路设计审批流程不够规范，主要表现为：第一，很多城市都未出台规范市政道路设计审查的可操作性文件，造成主管单位的审查具有随意性。第二，行政审查、技术审查不分离，审查周期长。部分审查人员的专业素质不高，影响技术审查的权威性。道路规划和道路设计需要协调的项目审查周期明显过长，少则半年，多则数年，专家审查会一次接一次进行，效果却不明显，严重影响道路设计进度，延长道路建设周期。

2.4 道路设计内容不够全面

跟大城市相比，中小城市的市政设计单位在规模、资质等级、技术力量和人员配置等方面都存在较大差距，导致中小城市的很多市政道路项目设计由外地一二线技术力量雄厚的市政设计单位完成。由于各城市的设计深度要求、建设单位的特殊要求和设计单位本身的问题，部分道路设计内容不全，只有道路工程、给排水和照明设计等内容，不重视交通工程、电力通信、燃气和绿化景观等附属设施设计，部分初步设计缺乏工程概算，施工图缺乏工程预算等。

3 中小城市道路规划与道路设计协调措施

3.1 工程设计提前介入

地形复杂的中小城市控规阶段就要引入工程设计内容。利用道路工程设计、土石方平衡设计优化片区路网设计和竖向标高，加深控规编制深度，保证规划内容的工程可行性，避免道路规划和道路设计不协调造成的资源浪费。

3.2 “三方五阶段”工作机制

“三方”是指业主单位、规划设计单位和本土规划设计单位；“五阶段”是指立项阶段、筹划阶段、方案阶段、成果阶段和运行维护阶段。针对城市规划由外地单位承担的实情，本地单位的参与能发挥本地规划人员熟悉现场的优势，增加规划运行维护的可操作性，有利于道路交通的一体化设计运行。

3.3 先进规划理念的融合

政府部门按照先进规划理念编制专项规划，同时加强规划管理和引导。道路设计阶段执行城市专项交通规划、海绵城市和综合管廊专项规划内容，确保“以人为本”、“绿色交通”等先进规划理念在道路设计阶段的落实。

3.4 第三方技术评审

第三方技术评审就是政府部门委托有相应资质的审查单位对道路规划设计过程（包括规划设计、工程方案和初步设计）中的技术问题进行把关，找出存在的问题，提出优化调整的建议，形成评估结论供审批部门决策使用[5]。主要优势有：（1）实现行政审查与技术审查分离，提高政府部门的决策水平和效率；（2）第三方根据需要组织专家评审会，将社会专业技术力量引入技术审查决策；（3）第三方根据城市规划和道路设计方案，编制规划设计条件等。