改革40年背景下的农村信用社“支农”效率评价

王颂吉 李豫 庹梦瑶

摘   要：改革开放40年来，农村信用社改革经历了“放权让利”与恢复“三性”（1978—1992年）、农村信用社与中国农业银行“行社脱钩”（1993—2002年）、新时期深化改革（2003年以来）三个阶段，农村信用社的经营绩效有了较大改善。本文通过分析农村信用社的支农过程，认为农村信用社的支农总效率受到经营活动和支农活动的共同影响，进而基于两阶段关联型的网络DEA方法（KH模型），对农村信用社1986—2016年的支农效率进行测算与分析。研究发现，农村信用社的支农效率主要受农村信用社利用涉农贷款服务“三农”的支农活动效率影响，且支农效率水平在不同的改革阶段分化较为明显。

关键词：农村信用社;支农效率;网络DEA;改革开放;乡村振兴

中图分类号：F832.3  文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2018）12-0069-08

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2018.12.011

一、引言

农业是国民经济的基础，农村是社会发展的重要载体，实现农业农村现代化是中国在新时代实施乡村振兴战略、构建现代化经济体系的重要内容。进入21世纪以来，尽管中央“一号文件”连续十多年聚焦“三农”问题，但由于体制机制等各方面的障碍，农业农村现代化仍然是中国现代化的短板。强有力的金融支持对于农业农村现代化至关重要，经过改革开放以来40年的体制改革，作为金融支农主力军的农村信用社在产权结构、经营体制、发展绩效等方面已脱胎换骨。农村信用社的支农效率如何，它能否有效担负起新时代金融支农的重任，成为理论和实际部门需要研究的重要问题。

农村信用社的效率是指农村信用社投入—产出之间的比例关系，可分为运行效率、经营效率、支农效率等多个方面。褚保金等（2007）运用具有非期望产出的DEA方法，评价了农村信用社的运行效率，发现改革之后农村信用社的效率逐步提高;李敬等（2012）利用311个中国西部地区农村信用社的调研数据，研究发现农村信用社的运行效率比较差;谢志忠等（2011）利用福建省9个地级市的农村信用社联社2005—2009年的投入产出数据，研究认为农村信用社的经营效率各不相同。支农效率可以用农村金融机構信贷资源的投入产出比来表示，即在保证可持续经营的前提下，衡量农村金融机构投向“三农”的信贷资源产生的有效支农程度（师荣蓉，2013）。从对农村信用社效率问题的已有研究来看，SFA（随机前沿分析）与DEA（数据包络分析）是学术界测算农村信用社效率的两种主要方法。例如，蓝虹等（2014）运用三阶段DEA模型的BCC分析法，对115家农村信用社的总体效率和涉农服务效率进行定量分析，发现农村信用社的总体效率处于技术无效的状态，且存在投入要素浪费、经营规模偏小等问题。王俊芹等（2010）利用DEA方法和Probit模型对河北省2004—2006年的农村信用社改革绩效进行评价，发现农村信用社的总效率无效、技术效率有效、规模效率无效。师荣蓉等（2013）基于DEA和SFA的“纵横向”拉开档次组合评价法，对农村信用社的支农效率进行研究，发现农村信用社的支农效率存在不断改善的趋势。总体而言，农村信用社作为金融支农的主力军，其支农效率理应是学术界研究的重点问题，但从已有文献来看，研究农村信用社支农效率的文献不仅数量少，而且在测算方法上主要以SFA和DEA为主，这两种方法存在仅依靠初始投入和产出得到效率结果的问题，因此测算方法有待创新。

本文采用网络DEA方法测算农村信用社的支农效率。相较于传统的DEA方法，网络DEA更好地打开了测算效率过程中的“黑箱”，即对每个子过程的效率进行评价。同时，通过对农村信用社支农活动过程的分析，我们选用了两阶段关联型网络DEA的串联模型（KH模型），对农村信用社1986—2016年的支农效率进行测算与分析，这较之于已有研究而言在测算方法上具有一定的创新性。

二、改革历程梳理

改革开放以来，农村信用社在政府主导下经历了波澜壮阔的强制性制度变迁过程，大致可分为三个改革阶段：一是1992年之前对农村信用社的放权让利和恢复“三性”;二是1993—2002年农村信用社与中国农业银行“行社脱钩”;三是2003年以来的深化改革，明晰农村信用社的产权结构。

（一）“放权让利”与恢复“三性”：1978—1992年

党的十一届三中全会之后，中国开始在计划经济体制内引入市场调节，并逐步开展了以建立“有计划的商品经济”为目标的经济体制改革。农村家庭联产承包责任制改革在全国范围内推开，有效增强了农村经济发展活力。为适应这一阶段经济体制改革和农村经济发展的需要，农村金融体制改革也拉开序幕。1979年，农村信用社开始行使国家金融部门的职能，负责办理各类农村金融业务（何广文，2009）。在此期间，国家对农村信用社下放了一部分经营权，在一定程度上提高了农村信用社的经营活力。1984年国务院下发《关于改革信用社管理体制的报告》，农村信用社开始向县联社体制进行转变，这一举措增强了农村信用社的独立性和灵活性，同时也标志着农村信用社恢复“三性”（即组织上的群众性、民主性、灵活性）的改革正式在全国范围内展开。

从图1可看出，1981—1992年，农村信用社的存款余额由319.81亿元增至3478.46亿元，贷款余额由96.38亿元增至2452.80亿元，存款和贷款增长幅度均超过10倍。在1986年之前，农村信用社的贷款包括集体农业贷款、乡镇企业贷款和农户贷款三个方面，均为面向农村的贷款。从1987年开始，农村信用社开始涉及非农贷款，这表明农村信用社的独立性和经营自主性有所增强，但涉农贷款仍占农村信用社贷款总额的绝对比重。截至1992年，非农贷款仅占农村信用社贷款总额的7%。此外，农村信用社是金融支农的主力军，其涉农贷款发放量自1984年开始一直占全国金融机构涉农贷款的50%以上，1992年这一比例达到了58.76%，在该阶段为中国农村经济的发展保驾护航。

（二）“行社脱钩”：1993—2002年

1992年党的十四大确立了构建社会主义市场经济体制的改革目标，市场机制对城乡资源配置的调节作用逐步增强，这就对农村金融改革提出了新的要求。中国农业银行开始向国有商业银行转轨，不断减少其在农村地区的营业网点，将其贷款重点转向城镇企业，同时把政策性金融业务划给新组建的中国农业发展银行，这就为农村信用社与中国农业银行进行“行社脱钩”创造了条件。这一时期农村信用社推进县联社体制改革，使农村信用社的经营活力不断增强，业务发展日益活跃，在农村经济发展中起到了越来越重要的作用。

1996年，国务院发布《关于农村金融体制改革的决定》，标志着“行社脱钩”正式开始。此时，农村信用社的改革目标是成为一个既能保持可持续发展，又能有效满足农村地区中小企业和农户资金需要的现代金融机构（谢平，2006）。农村信用社从1997年开始不断深化改革，以合作制规范改革进程，并积极完善自律组织建设。随着改革成效的不断显现，农村信用社从2000年开始进入到“明晰产权、完善经营机制、以县为单位统一法人、组建省联社和农村商业银行”等改革的试点阶段，产权改革成为新一轮改革的核心任务，这使得农村信用社商业化、市场化的改革方向逐渐明朗。从图2可以看出，这一时期的农村信用社在“行社脱钩”背景下，不断深化自身改革，县联社体制改革持续推进，全国独立核算的农村信用社数目不断减少。随着改革的不断深入，农村信用社逐步进入一个新的发展阶段。

（三）深化改革：2003年至今

2003年6月，国务院批准下发《深化农村信用社改革试点方案》，决定把浙、鲁、赣、贵、吉、渝、陕、苏8省（市）作为改革试点，把农村信用社的管理主体由原银监会下放给省级政府，并成立省级联社，以市场化、商业化为导向的农村信用社改革深入向前推进。2004年8月，国务院将改革范围扩大到全国所有省份，2007年海南省农信联社挂牌，标志着全国范围内建立起省联社管理体制。目前，各地除省联社模式之外，还探索形成了农村商业银行、农村合作银行、金融控股公司等不同的农村信用社管理模式。

这一阶段农村信用社的信贷规模不断扩大。2015年农村信用社的存款、贷款余额分别为68208亿元和42941亿元，分别是改革之初2003年的2.88倍、2.53倍。同时从图3可看出，涉农贷款余额上涨趋势明显，并且涉农贷款在农村信用社的全部貸款中仍占很大比例，农村信用社发挥着金融支农主力军的角色。

经过改革开放以来40年的改革，尤其是2003年以来的新一轮改革，农村信用社的经营绩效有了较大改善（蓝虹等，2016）。新一轮农村信用社改革把农村信用社的管理主体交由省级政府，这一方面有助于省级政府结合实际发挥对农村信用社的管理、指导、协调和服务职能，推动农村信用社实现规范运营和可持续发展;另一方面有助于省级政府加强监管，督促农村信用社切实发挥金融支农主力军的作用。但与此同时，在省联社或其他形式的省级管理体制下，市县法人农村信用社的经营管理自主权受到较大干扰，农村信用社的服务对象存在明显的“非农化”倾向，未能有效提升“三农”金融服务水平（吴立雪，2015）。基于此，改革开放以来农村信用社的支农效率呈现怎样的变动轨迹，如何进一步提升农村信用社的支农效率，就成为理论和实际部门关注的一个重要问题。

三、网络DEA方法与测算模型

（一）评价指标体系

随着改革的不断深化，农村信用社不仅要提升“三农”金融服务水平，而且要提高经营活力和盈利能力，近年来农村信用社的非农经营活动明显增加。本文旨在研究农村信用社的“支农”效率，因此我们对农村信用社的经营活动进行简化，即只考虑农村信用社的涉农经营活动，不考虑非农经营活动。从涉农经营过程来看，农村信用社首先通过自身的经营活动扩大可贷资金规模，然后把贷款发放给“三农”资金需求主体，因此可以进一步把农村信用社的涉农经营过程分为两个子过程。在第一个子过程，农村信用社通过资金及人员投入提升商业可持续性，扩大可贷资金规模，这一子过程可称之为农村信用社的经营活动;在此基础上，农村信用社利用经营活动收储的资金发放“三农”贷款，这一子过程可称之为农村信用社的支农活动。由此可见，农村信用社的支农过程包括经营活动和支农活动两个子过程，且两个子过程之间联系密切。第一子过程经营活动的产出是第二子过程支农活动的投入，即农村信用社的经营活动对其支农活动有直接影响。农村信用社的支农总效率受到经营活动和支农活动的共同影响，我们把这两个子过程的效率分别称为农村信用社的经营效率和支农活动效率。

根据上述分析，我们进一步构建农村信用社支农效率测算的评价指标体系。受数据可得性的限制，我们以农村信用社的总资产以及从业人员数作为系统的投入变量，这些投入变量有助于农村信用社扩大可贷资金规模;在这一阶段，涉农贷款是农村信用社的经营活动中同服务“三农”直接相关的变量，因此我们选取涉农贷款余额作为农村信用社经营活动子过程的产出变量，这一变量同时也是农村信用社支农活动子过程的投入变量。通过涉农贷款余额，既有效衡量了农村信用社经营活动的效率，又将其与支农活动直接联系起来。在第二阶段，农村信用社投入涉农贷款进行支农活动，推动农业生产、农村建设和农民生产生活的发展，因此我们选取第一产业增加值、乡镇企业增加值和农民人均纯收入作为系统的产出变量。农村信用社支农效率的评价指标体系如表1。

（二）网络DEA方法

传统DEA方法对决策单元相对效率的评价过程中，一般把系统内部的运作过程视作“黑箱”，这就忽略了决策单元内部子过程之间的相关关系，因此在测算方式上有较大的局限性。F?re和Grosskopf（1996）提出的网络DEA方法有效扩展了传统DEA方法。网络DEA方法的本质是打开决策单元的“黑箱”，即基于对决策单元内部子系统运作过程的考察，进而评价决策单元的相对效率，以便考察子过程对整体效率的影响，这有助于更准确地找出效率低下的根源。从学术界已有研究来看，国内学者大多采用DEA方法测算农村信用社效率，因此有必要通过网络DEA方法对农村信用社效率做更深入的测算。 本文把农村信用社的整个支农活动分解为两个子过程——经营活动和支农活动。我们采用能够“打开黑箱”的网络DEA方法，测算这两个子过程对农村信用社支农总效率的影响。

网络DEA又分为多种类型，传统的网络DEA方法的子过程之间相互独立，而农村信用社的经营活动与支农活动相互联系，传統的网络DEA方法并不适用，因此应采用关联型网络DEA。关联型网络DEA有两种基础模型——串联模型和并联模型。Kao（2009）建立了关联网络DEA的并联模型（见图4）。在该模型中，系统的各个子过程为并联关系，即各个子过程的投入之和为总系统的投入，各个子过程的产出和为总系统的产出。

在本文中，农村信用社的经营活动和支农活动是串联关系，即只有经营活动完成后，支农活动才能开展，因此我们借鉴Kao和Hwang（2008）建立的两阶段关联型网络DEA的串联模型（以下简称“KH模型”），对农村信用社的支农效率进行测算。

（三）测算模型

在利用KH模型测算农村信用社的支农效率时，记[Ek]为农村信用社支农活动的总效率，[E1k]为经营活动子过程的效率，[E2k]为支农活动子过程的效率。支农效率测算的流程图如下：

四、测算结果分析

（一）数据描述

考虑数据的可得性，本文选取1986—2016年全国层面的数据对农村信用社的支农效率进行测算，相关数据来源于1986—2017年《中国金融年鉴》、2005年《中国乡镇企业年鉴》以及2006—2011年《中国农业年鉴》。对于个别缺失值，我们借鉴中心移动平均的思想进行数据填充，并对2011年之后缺失的乡镇企业增加值利用Eviews进行非线性预测。根据前面建立的农村信用社支农效率测算指标体系，得到各变量的统计性描述见表2。

（二）结果分析

把各指标数据代入前面构建的测算模型，应用MATLAB软件进行求解，得到的结果见表3。

从表3可以看出，农村信用社的支农总效率在1986—1989年、1994—1995年相对较高，1990—1993年以及1996年之后相对较低;无论是总效率[Ek]还是各子过程的效率，在考察期内都有明显的波动。本部分结合农村信用社的三个改革阶段，对农村信用社支农效率的测算结果进行分析。

1986—1992年，农村信用社的支农总效率持续下降，并在1992年达到最小值0.6099。这一阶段，农村信用社改革主要以“放权让利”为主，通过改革提高经营活力，因此经营效率表现较好，各年份的经营效率值都在0.85以上。但是，由于支农活动并不是该阶段改革的重点，因此这一时期农村信用社的支农活动效率趋于下降，进而拉低了农村信用社的支农总效率。

1993—2002年，农村信用社的支农总效率除了在1994年和1995年超过0.9外，其余年份表现欠佳。行社脱钩、产权改革作为该阶段改革的中心任务，进一步提高了农村信用社的经营活力，因此农村信用社的经营效率持续表现较好，大多数年份的效率值都在0.9左右。而与之形成对比的是，农村信用社的支农活动效率相对较低，拉低了支农总效率。

2003—2016年，农村信用社的支农总效率始终在0.7左右波动，没有出现非常高的效率值。2003年开展的农村信用社深化改革把管理主体交由省政府，这在一定程度上增强了农村信用社的经营活力，因此该阶段农村信用社的经营效率处于较高水平。但这一阶段农村信用社的市场化、商业化改革趋向更加明显，一些地区的农村信用社逐步改组为股份制商业银行，农村信贷的利润相对较低，而商业银行则以追逐利润为导向，因此这一阶段的改革导向在一定程度上偏离了农村信用社的主要服务对象——农业、农村、农民。基于此，尽管农村信用社的经营效率逐步提高，但支农效率却处于较低水平。

综合以上三个阶段的效率值分析，我们认为在农村信用社各个阶段的改革中，农村信用社的支农活动效率有不同的表现及波动趋势，支农活动子过程的效率波动是影响农村信用社支农总效率水平的主要因素;相对而言，经营活动效率整体表现稳定，对农村信用社的支农总效率影响不大②。

五、结论与政策建议

农村信用社是金融支农的主力军，在推进农业农村现代化和实施乡村振兴战略过程中承担着不可替代的重要作用。改革开放40年来，农村信用社随着社会主义市场经济体制的建立和完善经历了多轮改革，2003年以来的新一轮改革进一步加快了农村信用社的商业化、市场化改革步伐。本文基于一种两阶段关联型的网络DEA方法（KH模型），科学测算了农村信用社1986—2016年的支农效率。研究发现，农村信用社支农效率主要受农村信用社利用涉农贷款服务“三农”的支农活动效率的影响，且支农效率在不同的改革阶段分化较为明显。

测算结果表明，农村信用社的支农总效率在1986—1989年、1994—1995年相对较高，1990—1993年以及1996年之后相对较低，这表明农村信用社的支农总效率在改革之初相对较高，但由于改革过程中政策的非连续性，导致农村信用社的支农总效率波动较大。这启示我们，应从宏观层面完善对农村信用社的政策支持体系，保持改革顶层设计的连续性，这有助于稳步提高农村信用社的支农总效率。从两个子过程来看，40年的改革提高了农村信用社的商业化和市场化水平，加之农村信用社自身对经营活动的重视，使得农村信用社的经营活动效率保持在较高水平，并且这一特征在2003年开始的省联社体制改革中表现得更加明显且稳定。然而，农村信用社的支农活动效率在各阶段的改革中表现出较强的不稳定性，并且效率值普遍较低。改革40年来，农村信用社从恢复“三性”，到把政策性金融业务划转出去，再到组建农村商业银行、农村合作银行，尽管金融支农的主体不断丰富，但农村信用社却在很大程度上朝着“非农化”的方向转变，加之省联社体制改革中本身存在的过度行政化管理、法人治理缺失等问题，在一定程度上阻碍了农村信用社的发展（曹军新等，2018），进而导致农村信用社的支农效率水平相对较低且不稳定。

今后，农村信用社应进一步深化改革，不断提升支农效率，为农业农村现代化和实施乡村振兴战略发挥更大作用。基于此，本文提出以下政策建議：一方面，要坚持合作制的发展模式。目前农村信用社有全面改制为农村商业银行的趋势，这难免会背离农村信用社开展“合作制”的初衷。从本文测算结果来看，在市场化改革尚未全面开始之前，农村信用社的支农效率值保持在0.8以上的高位，这说明合作制的发展模式有利于提升农村信用社的支农效率。从世界范围内来看，德国、美国、日本、法国等发达国家的合作金融运转良好，在国家政策的支持下，合作金融对于扶持弱势群体的发展起到了积极作用。借鉴发达国家的经验，总结改革过程中的教训，中国今后在农村信用社改革过程中应原则上坚持合作制的发展模式，使农村信用社继续发挥支农主力军的角色。另一方面，要进一步推进农村信用社省联社体制改革，要发展多元化的农村金融服务模式。当前农村金融需求日益多元化，但农村金融机构的服务能力相对不足，这构成了农村金融的主要矛盾。早在2007年，原银监会就提出了联合银行、金融服务公司、金融持股公司、统一法人和完善省联社等五种改革模式，鼓励地方政府探索符合自身实际的发展模式。各地近年来在省联社推动下，农村信用社形成了农村商业银行、农村合作银行等多种新型组织形式，今后农村信用社改革应进一步同当地农村经济发展实际情况相结合，探索符合各地实际的农村信用社改革模式。此外应加快省联社管理体制改革，理顺省联社同市县法人农村信用社之间的关系，在有效发挥省联社“服务、指导、协调和行业管理”职能的同时，赋予市县法人农村信用社完整的经营管理自主权，推进农村信用社支农效率水平的不断提高。

注：

①大多数情况下，关联型网络DEA结构都不是简单的串联结构或者并联结构，对此我们可以通过增加虚拟子过程的方式，使得总系统表示成多个子阶段的串联，而每个阶段的各子过程为并联关系。通过这一方法，我们可求得各个子阶段的效率及系统的总效率。详见Kao C. Efficiency Decomposition in Network Data Envelopment Analysis[M]. Data Envelopment Analysis. US， 2007.

②需要说明的是，受数据可得性的限制，本文对农村信用社支农效率的测算未包含不良贷款率等指标，这可能使测度的效率值偏高。今后在数据可得的情况下，我们将进一步开展相关研究。

参考文献：

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