农村居家养老ＳＷＯＴ分析

郭剑平 崔昱瑾 尹越

摘要：随着中国经济发展水平的提高，在老龄化城乡倒置和城镇化快速推进的双重背景下，农村养老需求不断增加。但家庭结构的小型化，使传统的家庭养老面临严峻的挑战，引起了农村地区对居家养老的探索与实践。以南京市六合区为例，通过SWOT分析法探讨农村居家养老模式自身的优势与劣势，并且分析了外部环境对农村居家养老模式带来的机遇与挑战。提出了有利于农村居家养老的发展战略，提出促进资源整合，建立资源互补格局;充分发挥政府在农村居家养老服务中的主体地位;提高农村居家养老服务专业性与针对性;加强宣传引导，增强农村老人对居家养老的认可度等建议。

关键词：农村;居家养老;SWOT分析

中图分类号：F323.89        文献标识码：A

文章编号：0439-8114（2018）23-0168-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2018.23.038           开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

南京市六合区是农业人口大区，截至2016年底，60岁及以上老年人口131 596人，其中城镇31 390人，农村100 206人，老龄化城乡倒置问题严重，农村地区养老服务需求日益增长。南京市“十三五”规划提出：“要大力推进农村敬老院向区域性养老服务中心转变，且2020年这一比率达到90%”。2016年发布《关于全面放开养老服务市场 提升养老服务质量的若干意见》提出“三个倾斜”的发展意见，表明农村居家养老服务将迎来新的“春天”。十九大报告指出，“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”在此基础上，结合社会养老服务供需现状，社会养老服务也体现出城乡之间、不同模式之间、各模式内部发展不平衡的新特征。对此，应不断完善农村居家养老服务发展，缩小城乡差距，满足农村老年人持续增长的养老服务需求。

经济社会的发展、医疗技术的进步以及生活方式的改善，带来寿命延长的同时，体弱者存活期也会延长，从而导致老年人群的残障比增加[1]。家庭养老在中国老年事业中居于基础地位，对中国养老事业的发展具有十分重要的作用[2]。但是，随着城镇化的推进，家庭养老的地位和功能不断弱化[3]。与此同时，由于农村核心家庭、空巢家庭不断增多，对农村家庭养老带来巨大的挑战[4]。因此，养老功能在家庭和社会之间的转移成为一种历史必然[5]。在现阶段发展背景下，必须充分分析农村现实情况，探求新的养老模式。由于居家养老能实现老人在家养老的心愿，且与机构养老相比，具有低成本、高效益的优势，使得对居家社区的需要持续增加[6]。张国平[7]提出对于大多数农村老年人而言，居家养老更能有效满足他们的养老需求和养老意愿。但是，农村地区经济社会发展水平落后，且社会空间布局分散，对居家养老服务有效供给和运行效率造成不利影响，农村居家养老的发展缺乏良好的外部环境[8]。同时，农村地区老年人观念较为保守，生活压力较大，这也不利于农村居家养老服务需求的挖掘。因此，本研究在现有研究的基础上，运用SWOT分析法，以南京市六合区为例，对其现阶段农村居家养老服务的内部因素和外部环境进行分析，从而制定出有效的发展战略，推动农村居家养老的可持续发展。

1  农村居家养老服务SWOT分析

SWOT分析法又称态势分析法或优劣势分析法，是对系统内外部环境进行分析从而获得战略决策的方法[9]。本研究运用该分析方法，以南京市六合区为例，探讨农村居家养老模式自身的优势与劣势，分析外部环境对农村居家养老模式带来的机遇与挑战，得出在城镇化以及老龄化城乡倒置的双重背景下，对农村居家养老产生的影响。

1.1  优势

1.1.1  贴合农村老年人的养老意愿  农村居家养老使老年人居住在家中或熟悉的社区中享受养老服务。在传统的伦理文化中，子女与父母之间是一种“反哺模式”，子女有赡养父母的义务，因此，居家养老符合传统观念。从老年人生活方式方面，居家养老保留了老年人的生活习惯、活动范围、朋友圈子状况，满足了老年人适度社会化的需要;从老年人精神需求考虑，俗话说“知父母心者，莫若子女也”，子女在照顾父母的过程中有大量的感情投入，关心和爱护是发自肺腑的，使老人得到了精神上和情感上的满足。同时，老人还能享受到机构提供的上门服务，促进养老服务的專业化，提升了养老服务质量。使老年人的物质生活水平和精神生活均得到了保障，符合了老年人的养老意愿。

1.1.2  节约养老成本，扩大受益面  居家养老是一种最经济的公共消费和善用社会有限资源的办法。在城镇化背景下，带来劳动人口大量迁移的同时，农村学龄儿童也大量减少。在这一背景下，乡村学校被大量废弃和闲置，据估算，到2010年有近70%的农村学校被撤并。这些废弃闲置学校的有效利用，可以为农村居家养老的建设节省大量硬件设施的建设成本。农村居家养老机构大多是通过对当地农村妇女进行培训，使其成为提供农村居家养老服务的闲时护工;还可利用当地村委会人员、退休干部等组建服务队伍，节省了雇佣人力资源的成本。养老成本的降低，扩大了农村居家养老服务的受益面，从而更好地实现农村居家养老服务的社会福利最大化。

1.1.3  促进多方面资源有效利用于居家养老服务  农村地区既有支部活动室等硬件设施资源，又有各种形式的老年协会、社团等组织资源。目前，这些资源缺乏专业组织的运作，没有依托具体的服务，形式主义严重，造成大量资源浪费。支部活动室除定期举办一些活动外，平时大多数时间处于闲置状态。老年协会、社团的参与度低，由表1可知，现阶段南京市六合区农村老年组织的参与度较低。因此，社区依托居家养老服务，加强专业化组织运作，在开展农村居家养老的过程中积极整合各方面资源，为居家养老服务提供一定的支持，不断提高居家养老服务质量。

1.2  劣势

1.2.1  农村老年人收入低制约居家养老服务发展  农村老人普遍经济困难，从全国来看，2014年中国农村老年人年人均收入达到7 621元，月收入为618元，而城镇老年人年人均收入为23 930元，月收入为1 994元，是农村老年人收入的3.2倍，城乡老年人收入水平差距大。第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查数据显示，以南京市为例（图1），在政府购买居家养老服务方面，农村与城镇也存在较大差距，对一些生活极为困难的农村留守老人的政府购买服务也低于城镇，不利于提高农村老年人的消费能力。因此，农村老年人收入渠道单一、储蓄少、养老意识弱，再加上较为保守的消费观念，限制了老人有效需求的发挥。

1.2.2  农村现实条件加大了居家养老进一步发展的难度  居家养老服务呈现出以城镇为中心向四周逐渐减弱的趋势，农村居家养老服务起点低、底子薄、规划滞后，在偏远的农村地区甚至是农村居家养老服务的盲区。与城市相比，农村基础设施薄弱，公共服务配套设施资金短缺。现阶段，农村富余劳动力呈现出向城镇转移就业的趋势，农村居家养老专业人员严重缺乏。同时，农村居家养老服务还存在地域分散、服务半径大、交通条件的阻碍等因素，增加了农村居家养老的建设成本和运营难度。农村老年人购买能力较弱及消费观念也与城镇存在较大差距，缩减了消费市场的空间。因此，居家养老难以吸引社会组织或企业运作，民间资源没有充分调动，市场机制还未发挥有效作用，社会化程度低，农村居家养老服务内容与形式单一，缺乏专业性与针对性。

1.2.3  政府扶持政策与资金的“缺位”与“错位”  在相关扶持政策方面，由于缺乏当地政府或联合相关部门颁发的落地文件，许多优惠政策尚未落实。在扶持资金方面，在社会组织入驻发展初见成效后才予以扶持，政府与社会组织之间彼此试探，政府主导作用的发挥存在一定的滞后性，社会组织大多处于观望状态。同时，由于缺乏考核标准、居家养老服务具体实施方案及其他因素，致使省财政的直接拨款停滞在区级，补贴资金难以下放。南京市六合区银杏树老年人服务中心2014年建设以来，依托虚拟养老服务平台，已经在雄州街道建立了7个居家养老服务站点，但建设和运营资金一直不到位，运营艰难。

1.3  存在的机遇

1.3.1  农村高龄空巢老人问题突出加大居家养老需求  随着城镇化进程的推进，人口流动频率不断提高，导致了农村地区的留守老人增多。据统计，2016年六合区祖孙二代留守老人5 216人，其中城镇460人，农村4 756人，农村祖孙二代留守老人是城镇的10倍之多。据六合区民政局有关调查显示，“我国农村空巢老人生活中存在困难的项目包括：去医院看病占34.3%、买菜占12.5%、购买生活用品占18.7%、洗衣服占17.1%、打扫卫生占13.9%。”受制于种种现实因素，无人照料的农村留守老人还要承担繁重的田间劳动并养育子孙，形成了较大的养老服务需求，推动农村居家养老服务的发展。

1.3.2  农村居家养老的家庭经济保障功能增强  在城镇化背景下，历史上“父母在，不远游”的传统观念逐步消失，子女离开父母到异地寻找就业机会已经成了一种十分普遍的现象，家庭收入结构发生了变化，工资性收入所占比重不断提高。2016年南京市六合区农村居民人均工资性收入较2002年增长了391.6%，年均增长12.0%，工资性收入占可支配收入的比重维持在较高水平，以外出务工收入为主的工资性收入稳定上升使家庭整体收入增加（图2）。将养老功能分割为养老经济功能与服务功能，部分家庭经济保障功能提升，但养老服务功能弱化，且服务弱化是一个普遍规律，这也为农村居家养老服务的发展提供了很好的条件。

1.3.3  统筹城乡发展理念与共享经济有利于农村居家养老的发展  在城乡二元结构导致的城乡发展不平衡的大背景下，推动了城乡一体化发展战略与城乡共享发展理念的提出。在相关政策的引导下，将城镇的发展经验推广到农村中去，为农村居家养老服務提供管理经验的借鉴，推动城乡居家养老服务体系一体化建设。同时，建立城乡之间结对帮助机制，加强城镇居家养老服务机构对农村的指导与带动作用。例如，目前江宁“三槐养老”建立了类似于“社会组织孵化器”的培训基地，通过以老带新、跨区域培育管理层的方式为初建养老服务组织进行培训，传授经验和管理方法，促进了养老资源的交流共享。

1.4  面临的挑战

1.4.1  农村老年人养老的社会化、市场化观念滞后  一些老年人受“养儿防老”观念的影响，认为养老的任务就应该落在家庭成员身上。因此，大多数老人更倾向于在家庭中养老。除此之外，最重要的一点是老人不愿意花钱，在农村地区，家庭资源长期以来向子代倾斜，作为老人处处为孩子着想，平时省吃俭用，家中积蓄大多用来给儿子结婚建房，子代又继续为下一代积累财富。这导致农村大多数老人缺乏一定的储蓄，处在贫困的境况，这也在一定程度上制约了农村居家养老服务的开展。

1.4.2   现有居家养老服务难以满足农村老人医疗护理服务需求  随着经济社会发展以及医疗技术水平的提高，在带来老年人寿命延长的同时，也导致了老年人群的残障比增加。据第六次人口普查资料显示（图3），随着年龄的增长，农村自评为健康的老年人下降明显，失能、失智的老年人数目不断增加。同时，由于长时间从事重体力劳动、又缺乏体检等预防性观念，农村老年人的健康状况与城市相比较差，农村老人存在“潜在的”医疗服务需求，但是农村医疗资源相对缺乏、供给缺位，不利于农村居家养老服务项目和服务内容的拓展。

1.4.3  农村居家养老服务缺乏专业性与针对性  农村地区地域广，老人多，养老服务发展的条件千差万别。不同区、不同街道以及不同社区，老人间差别很大，社区自身的资源更不同。如南京市六合区雄州街道和冶山街道，虽同处于六合区，但在经济发展水平、交通状况、养老服务资源等方面存在较大差距，老年人对养老服务的需求也不同（表2）。目前，农村养老服务的开展大多通过借鉴其他地区的固定发展模式，不注重有效整合当地人力、医疗、企业资源和其他资金支持，忽视当地自身的特殊性，农村居家养老服务的开展未形成区域特色，居家养老服务缺乏针对性。

2  促进农村居家养老发展的战略措施

农村居家养老服务是为了服务农村居家老人，本研究从内、外部环境客观地对农村居家养老模式进行分析之后得出SWOT矩阵分析图（图4）。

农村居家养老一定程度上解决了农村家庭养老服务功能弱化的困难，同时又解决了机构养老存在的一些问题，是一种适合农村老年人实际情况的新型养老模式。基于SWOT分析法，选择S-O（优势-机遇）策略，发挥农村居家养老模式的内部优势（S），利用现阶段农村居家养老服务发展的外部机遇（O），提出促进农村居家养老发展的战略措施。

2.1  促进整合资源，建立资源互补格局

2.1.1  整合优势养老资源  在养老资源方面，农村地区许多敬老院设施不达标，无法开展居家养老服务，但受“先期投入大，回报周期长”的影响，社会组织注入的积极性不高，因此，应加强政府资金扶持，加快推进敬老院转型升级，为农村居家养老服务的发展提供一定的机构支持;与此同时，结合当地实际，加强社区街道的组织引导，将各种形式的老年协会、社团等组织资源利用起来，依托一定的专业服务，利用长期闲置的支部活动室等硬件设施资源，积极开展居家养老服务。

2.1.2  整合利用社区医疗资源  充分发挥社区中介作用，加强社区卫生机构与居家养老机构之间的合作，积极开展定点定期医疗保健服务，提高社区医疗卫生资源的利用效率，为农村居家老年人提供医疗与健康管理服务，满足其日益增长的医疗卫生需求。通过社区的沟通与引导，2016年10月六合区古棠社区联合银杏树居家养老服务中心、六合区圣爱医院举办了各类义诊活动，满足社区居民的医疗健康的需求，提高了社区居民的医疗保健意识。

2.1.3  整合其他社会资源  南京市六合区有较好的工业基础，有多个工业园区，企业资源丰富，可以通过企业捐助，定向扶持一个村庄，为农村地区居家养老服务的发展提供经济支持。同时，有市级以上现代农业园6个，农业资源丰富，可以从农村老年人的实际出发，为农村有工作能力和工作意愿的老年人提供工作机会。除此之外，还可有效利用当地村委会人员形成居家养老服务组织队伍，依靠老干部的管理能力、村内威望及熟悉村内具体情况的天然优势，为组织发展建言献策、提高工作效率并发挥余热，丰富晚年生活。

2.2  充分发挥政府在农村居家养老服务中的主体地位

2.2.1  加强政府政策的引导  农村居家养老是一项社会福利事业，政府必须发挥其主导作用，不断加强财政支持和相关政策的引导，丰富居家养老服务内容，扩大服务对象范围，将那些“夹心层老人”经考核评估后纳入政府购买范畴。与此同时，鼓励敬老院公建民营转型，通过与市场签订合同，达成二者的合作契约关系，确保明确各自职责，二者优势互补。使老人始终处于被服务对象的中心地位，既有政府为养老院的公益性提供保障，又有社会组织提供专业化服务，从而进一步推进农村居家养老服务的社会化进程，不断提高养老服务的质量与水平，实现政府、市场与老人之间的良性互动。

2.2.2  提高资金扶持的精准性  在资金投入时，应充分考虑农村实际情况，对农村的政策补贴力度要大，减少资金下发渠道。同时，要兼顾扶持方式延续性，确定合理方案，从补供方向补需方转变，避免组织对政府的依赖及市场重设施建设轻服务建设的导向，推动养老服务质量的不断提高。从而吸引更多的医疗机构的加入，在不断推进其社会化进程的同时，提高其专业化水平。南京市六合区对进入该区具有一定规模的专业组织，注册运营均在1年以上、入驻运营2个及2个以上居家养老服务中心，对每入驻运营1个社区居家养老服务中心，年服务10 000人次以上（以平台刷卡记录为准）、社会效果好、经第三方评估完成協议的服务项目，区财政给予3万元资金补贴。

2.2.3  精准考核确保权责到位  加强民政和政府部门、卫生部门等协作，将基层居家养老服务项目作为街道或社区政府绩效考核的内容，并加强对农村居家养老服务意识的转变。将农村居家养老服务作为政府绩效考评的内容，从对农村居家养老服务购买的效率与服务提供的质量两方面进行考量。除此之外，还要考评辖区内居家养老服务组织数目以及服务内容落实情况等信息。从而保证考核标准的精准，促进组织的“活跃度”和可持续性发展，避免造成重硬件轻服务的“恶性竞争”。

2.3  提高农村居家养老服务专业性与针对性

2.3.1  加强社区委员会的配合，完善居家养老档案  社区配合社会组织开展老年人评估，为老年人建立电子档案，做到“底数清、情况明”，为服务的开展提供了良好的信息保证，加强居家养老服务内容的多样性和精准性，从而向老人提供更全面、更有针对性的养老服务。南京市六合区对年满60周岁以上困难老人进行摸底调查，同时，对符合条件的独居、空巢及高龄老年人提供一定的尊老金补贴待遇。

2.3.2  充分发挥居家社区养老服务协会的中介力量  居家社区养老服务协会是重要的中介力量，为社会组织、企业入驻街道社区发挥重要的信息、沟通、甄选、考核、监督的平台功能。同时，充分调动社会力量，可以参考日本地域福祉计划制度，积极调动群众参与力量，带动农村老年协会的作用，促进居家养老服务对象拓展、功能提升、质量优化、制度完善等多方面进一步提升，为农村居家养老服务规范化管理提供依据。

2.3.3  推动有针对性的居家养老服务的开展  结合社区委员会提供的老年人电子信息档案，借助居家社区养老服务协会的平台功能，依据农村老年人的特点，明确不同居家养老服务项目需求的强度，深入研究老年人养老需求现状。从满足老年人最迫切、最重要的需求出发，制定符合当地实际情况的居家养老服务规划，丰富农村居家养老服务的内容与形式，提高农村居家养老服务的针对性。

2.4  加强宣传引导，增强农村老人对居家养老的认可度

2.4.1  加大对农村居家养老服务的宣传  采取不同的形式，进村入户，加大宣传。针对农村老年人对宣传内容的理解能力及接收能力较差的现实问题，应采取恰当的宣传方式，例如将居家养老服务的典型案例编成农村老年人喜闻乐见的戏剧形式，宣传居家养老在养老模式中的基础性作用，加强农村老年人对居家养老服务的认知。除此之外，还要对农村老年人的消费观念进行引导，逐步转变农村老年人的消费观念和消费行为，积极提倡“花钱买服务”的消费理念，为农村居家养老服务的发展拓展更大的空间。

2.4.2  引导居家养老服务体验式消费  通过为农村老年人提供免费的体验式居家养老服务，能吸引更多老人参与其中，使老人对居家养老服务有更全面的认识。让老人切实感受到居家养老服务的好处，真正增强老年人对居家养老服务在心理上的认同感。同时，也有利于加强与老人之间的沟通、了解老人的需求，促进农村居家養老服务的不断发展与完善。

3  小结

在城镇化背景之下，随着人口老龄化程度的不断加深以及家庭结构的日益小型化，农村居家养老成为一种“适合国情，符合民意”的养老模式。应认真分析中国农村居家养老发展的内部因素和外部环境，充分挖掘农村居家养老的发展优势，利用有利的发展机会，不断改善其发展过程中体现出来的劣势，规避可能存在的威胁，从而制定合理的农村居家养老发展战略，不断提高农村居家养老服务质量，促进农村居家养老的可持续发展。

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