浅析国外去产能中债务处置的经验及借鉴

杨洁 辛灵

[摘 要]去产能是供给侧结构性改革的首要任务，妥善处置债务问题是保证去产能顺利实施的必备条件。本文在阐述国外去产能债务处置经验的基础上，提出了对我国去产能中妥善进行债务处置可借鉴的启示，希望能够为去产能债务处置实践提供借鉴。

[关键词]国外去产能；债务处置；启示

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2018.24.002

[中图分类号]F426.31 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2018）24-000-02

0 引 言

去产能是供给侧结构性改革的重点，是推进我国建立高质量现代化经济体系的具体举措。近年来，在党中央、国务院的统筹安排下，我国去产能取得了实质性的进展，收到了实实在在的效果。但随着工作的深入，去产能过程中反映出来的具体问题越来越引起人们的重视，其中去产能中的债务处置就是这些问题中最需要引起重视的一个方面。产能过剩不是我国特有的现象，在发达国家工业化进程中也曾出现过多次产能过剩现象，借鉴他国去产能债务处置的经验，对于我国去产能过程中有效化解债务风险具有重要的理论和实践参考价值。

1 去产能债务处置的国外经验

1.1 美国

20世纪80年代以来，美国前后三次经历了严重的产能过剩，并以汽车、钢铁等传统制造产业和电子信息通讯等高新技术产业为代表。为化解产能过剩可能带来的金融债务风险，美国借助市场力量，辅之激励性和强制性行政手段，鼓励企业通过实行破产、并购重组淘汰落后产能，实现债务整合，有效保护债权人的利益。

（1）鼓励并购重组。早在20世纪80年代初，美国相继颁布了《存款机构解除管制与货币管理法》和《加恩-圣杰曼储蓄机构法》，初步解除了对利率的管制和对金融部门的监管。同时，美国采用了宽松的货币政策，明确鼓励企业在坚持公正公平竞争的原则下进行并购重组活动，同时美国政府大力推行减免税收政策来刺激消费。在一系列政策的刺激下，美国掀起了一波巨大的并购浪潮，出现了并购交易额超过百亿的大型或超大型并购，主要集中在石油和钢铁领域。例如，美国钢铁产业在20世纪末期由于工艺装备落后、冗员负担沉重、资金短缺，经营陷入困境，破产企业增多，最终导致大规模的产能过剩。美国政府鼓励行业内幸存的企业积极通过联合、并购等方式实现低成本扩张，但美国政府并不直接介入钢铁企业具体的重组项目，而是按照市场运行机制进行结构调整和并购重组，有效整合债务，淘汰落后产能。

（2）规范破产行为。优胜劣汰的竞争机制，会促使那些技术装备落后、产品附加价值低的企业以破产的方式退出市场。为降低由市场机制化解过剩产能所带来的破坏性损失，美国政府通过法律规范破产程序，并严格管控企业破产的整个流程。美国的破产法比较完善，对债权人的保护也有制度规定，信息非常透明。去产能过程基本是按市场化运作，通过兼并收购或任其违约实现市场出清。

1.2 欧洲

在推进工业化的进程中，欧洲一些国家也受到产能过剩问题的困扰，为化解产能过剩和供大于求的困境，各国也采取了相应的对策。

（1）鼓励破产重组，出售国有股权。英国在20世纪70-80年代出现了煤炭产能过剩危机，起初主要采取国家财政补贴的方式，但仍然难以承担对这些国企的补亏。撒切尔夫人上台后进行了大刀阔斧的私有化，通过破产重组、出售国有股权等私有化手段进行债务处置改革，才逐渐化解了去产能的债

务风险。

（2）完善法律法規。法国在1985年出台了《法国司法重整与清算法》。为应对产能过剩企业债务问题的新变化，在2001年进行了修改，形成了新的破产法，要求金融机构采取债权人代表的方式，从第三方社会中介中选定会计师、审计师和律师等作为债权人代表，参与破产程序。

（3）加强企业债务监管。波兰在20世纪90年代初也出现了产能过剩危机，由于以前受计划经济影响，银行信贷都是按国家指令发放给国有企业，导致不良资产率超过25%。面对巨额债务，波兰政府通过减免、分期偿还等手段进行化解，同时通过国家银行组织债权人共同与企业谈判，要求企业制订脱困方案，对企业债务重组进行监督。如果企业按期达不到要求，将被强制破产清算。

1.3 日本

伴随二战后经济腾飞，日本以钢铁、水泥、纺织为代表的传统行业出现了快速增长，但也出现多次较严重的周期性产能过剩。为化解产能过剩危机给社会带来的不利影响，政府采取了很多行政干预手段化解去产能债务风险。

（1）提供优惠贷款，鼓励企业停产和转产。在对落后产能治理的过程中，对于积极配合主动停产或转产的中小企业，或者主动采用节能设备的企业，政府都通过政策性银行为其提供低息贷款。此外，政府设立萧条基金，为由于设备报废而产生的借款提供信用保证。

（2）完善税收优惠政策和相关法规支持企业重组。一方面，政府通过金融税收政策措施为企业并购重组创造良好的环境，鼓励企业采取多种方式实现债务有效化解；另一方面，支持大企业并购低端中小企业产能，用政策倒逼中小企业接受大企业的并购。如1999年出台的《产业活力再生特别措施法》明确规定企业如欲实施重组，需向政府有关部门提交企业的3年规划，企业提交的规划如果通过政府审查，则可享受注册税减免优惠，得到公司法特例措施的援助，此后两次修改了该法。到2013年底，日本政府又颁布了《产业竞争力强化法案》，新法案规定对企业并购重组给予更多税收优惠和债务减免优惠。

（3）完善法律，规范破产。日本一般企业的退出主要是依据《破产法》，政府会根据形势变化和需要不断完善破产法来方便企业退出。2005年，日本实施了新的破产法，使企业破产的程序更加简单，企业退出也更加容易。为避免企业破产倒闭带来的人员安置和债务处置不当引起的不稳定，政府出台了《反通货紧缩综合对策》（2002年）、《产业再生机构法》（2003年）等法规，成立产业再生机构，从稳定金融、保障就业、产业再生和企业重建等方面多管齐下稳定经济发展，从而推进高耗能、高污染、技术低端和竞争力弱的企业产能平稳退出，化解产能过剩债务风险。

2 国外去产能债务处置实践的启示

国外发达国家在去产能过程中对债务问题的处置，虽然以各国具体情况作为依据，虽然体现着不同行业债务问题特征的具体差别，虽然有经济、社会和科技不同法制化阶段的历史性特征，但市场经济的共有规律决定了去产能的债务处置必然具有一般性的共同准则。这些准则反映了市场经济条件下去产能过程中债务处置的一般要求。对我国来说，现阶段及今后一段时期，去产能就是要坚持按市场化原则。因此，国外能够反映市场经济条件下去产能债务处置一般规律的经验和做法，值得研究和借鉴。概括来说，这些经验和做法主要包括以下几个方面。

2.1 正视去产能过程中的债权损失

现实中，产能过剩有些是以产品供过于求的形式表现出来，有些是以科技进步、生产力发展水平提高和推进结构优化的具体举措表现出来，但不论以哪种形式表现出来，去产能都会使产能拥有者的资产发生贬损，自然会对资产对应的债权产生影响。去产能过程中的债权损失与资产损失一样均是不可避免的，对这一现象不能回避，更不能片面地将债权损失全部推给去产能资产占有者承担。从国外的经验来看，去产能过程中的债权损失不可避免，去产能过程中要由债权人、债务人和政府财政等方面共同承担。

2.2 完善去产能债务处置的法律保障

去产能过程中的债务处置，实际上是一种利益关系调整，是一种利益格局的重新构建，其中必然要发生利益各方相互之间的博弈。对这种博弈，国家应该制定相关规则，用来规范相关各方的行为，调整各方的利益，而这些规则就是相关的法律保障体系。从国外的经验看，对有关去产能的运作，不论是确定产业规则，还是限定去产能对象，不论是约束债权处置，还是国家对去产能企业财产损失的财政补贴，都是以具体的法律进行规范和明确的，其法律的完备具体和务实确有可借鉴之处。

2.3 引导介入去产能中的债务处置

现实中，去产能中的债务处置表现为债权债务双方之间的利益调整，具体操作也是债权债务双方的经济行为。但国外的经验表明，在这一过程中，政府完全可以、也非常有必要以符合市場化原则的方式引导介入去产能债务处置的具体过程。这其中包括：制定规则、约束规范债权债务双方的行为、以财政补贴方式给予遭受损失的债权债务双方以适当补贴、鼓励引导去产能相关方面转型发展等。

2.4 更多运用并购重组方式

企业间并购重组是在市场经济条件下长期存在并被广泛采用的一种经济行为。企业间并购重组在使企业组织结构发生改变的同时，也改变了企业的资产结构和债务结构。国外的经验表明，在去产能的过程中，更多采取并购重组方式可明显降低债权人的债权损失，可有效提高去产能企业的资产利用效率，可有效地减少因去产能而可能引发的大面积失业等社会震荡。

2.5 畅通依法破产通道

在去产能的过程中，一些企业不可避免地要退出市场，要依法进入破产通道。在一定条件下，破产既是清算债务人，也是保护债权人的利益。西方发达国家的实践表明，只要破产通道畅通、破产程序规范，债权人的利益可以得到最大限度的保护，特别是国外在破产实践中成功地采用了破产和解、债务重组等可行方式，使破产成为依法有效重组社会存量资产的具体措施。

主要参考文献

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[2]方晓霞.产业重组：日本的经验及对我国的启示[J].发展研究，2016（4）.

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