公安派出所侦查活动检察监督实证研究*

●杨 飞/文

一、公安派出所侦查活动检察监督的必要性分析

（一）监督派出所侦查活动是分权制衡原理和诉讼规律必然要求

《刑事诉讼法》赋予侦查机关太多自由裁量权，除了逮捕强制措施需要报经检察机关批准外，其他刑事强制措施及侦查手段均由公安机关自行决定，凡是权力都有被滥用的可能。我国实行流水式刑事诉讼模式，一旦出现执法不规范、取证不到位等情况将导致刑事案件办理不公，甚至造成冤假错案，迫切需要加强检察权对派出所刑事侦查活动的控制和指挥。

（二）监督派出所侦查活动是完善法律监督体系和深化司法体制改革应然要求

检察机关是国家的法律监督机关，监督覆盖刑事诉讼的全过程，但在现行法律监督体系中，检察机关关注的重点是对同级公安机关层面的监督，在派出所层面上的监督存在盲区或者针对性不强。党的十八届四中全会明确指出完善对派出所侦查活动的监督是检察改革的重点任务之一，全国各级检察机关正在对这项工作开展实践探索，为将来的立法积累宝贵经验。

（三）监督派出所侦查活动是适应公安派出所职能演变和提升执法规范现实要求

绝大多数刑事案件都属于派出所的受案范围，以天津市某区派出所办案数为例，辖区内13个派出所在2016年度共受理刑事案件4086起，占全区公安机关受理案件总数95%以上。派出所逐渐成为刑事案件办理的主力军，但是由于派出所警力不足、执法意识、执法能力不强等原因，在办理刑事案件过程中依然存在执法行为不规范、不文明等情形，亟待通过加强外部监督加以改善。

二、试点工作的基本情况

（一）监督目标——实现侦查监督工作与刑侦工作双赢

在监督目标上各地检察机关保持了高度的统一，即以协调处理好检警关系为原则，以提升报捕案件质量，实现侦查监督工作与刑侦工作双提高为目标。双赢目标的设立破除了民警认识误区，打消了其接受监督顾虑，有利于检察机关履行好法律监督职责，形成打击刑事犯罪的合力。

（二）监督内容——侦查活动过程的职能性监督全覆盖

公安派出所办理刑事案件涉及立案以及强制措施、搜查、查封、扣押等侦查措施各个环节。在立案监督方面，通过构建刑事案件信息共享机制，拓宽监督渠道，实现对公安派出所有案不立或不应立而立案行为的监督。在侦查活动监督方面，通过定期或不定期巡检的方式，对公安派出所的日常刑事执法活动和特定执法场所进行监督。对发现的可能存在的机制性、一类性问题，开展专项检察，从制度建设、规范行为、组织保障和加强执行力等方面向公安派出所提出检察意见和建议。

（三）监督方式——由静态监督向动态监督转变

试点地区改变了以往在办公室坐等案件上门的惯性思维，主动出击，创新动态监督模式开展同步监督。建立刑事案件信息通报制度，检察机关与公安机关定期召开联席会议，通报双方执法工作数据和情况。北京等地检察机关探索建立驻公安派出所检察室制度，根据辖区内各基层派出所办理案件情况，选定其中一个或几个派出所设立驻所检察官办公室；建立定期或者不定期巡查制度，定期或者不定期派员前往辖区公安派出所，监督公安派出所刑事案件的办理情况。

（四）监督模式——呈多样化

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上述几种模式各有优劣：

1.派驻检察官办公室模式。以江苏省扬州市人民检察院为例，规定每月驻所检察官必须到对应的派出所开展一次检查，深入派出所了解、核查公安派出所的立案情况、侦查强制措施情况及侦查执行情况，囿于侦查监督部门的人员配备现状，该模式较难保证监督范围的全面性，且派驻检察室的人员力量弱化，监督能力不足。

2.片区式监督模式。以江苏省南京市鼓楼区人民检察院为例，建立“专人专片”挂钩联系制度。通过一个片区检察官负责多个派出所，实现监督范围全覆盖；通过静态监督与动态监督有机集合，实现监督过程的全覆盖。但是，片区式监督模式是“一对多”的监督方式，在监督的深度和及时性方面比较欠缺。

3.集中监督模式。以北京市检察机关为例，将检察官办公室设在公安机关执法办案管理中心，检察官依托登陆公安机关执法办案管理中心信息平台和公安机关违法犯罪综合信息管理系统等公安机关执法办案平台开展监督，及时做好日常记录。集中监督模式克服了监督范围的片面化，又实现了全面、深化地监督，但是受制于案件信息录入，对公安机关监督的自愿性程度要求较高。

4.派驻街镇（社区）检察室。以上海市检察机关为例，依托社区检察室，运用日常检查、案件检察、专项检察（查）、接受控告申诉等手段开展监督。由于社区检察室启动早，相关配套机制比较健全，开展监督的效果还是比较好，但是派驻街镇（社区）检察室在职责定位上除了监督派出所刑事执法问题外，还承担了社会矛盾化解、法律宣传等任务，因此其法律监督职能划分不清，不能做到对刑事执法监督的专一。

5.设置诉讼监督部模式。在湖北，以大冶市人民检察院为代表的一些人数较少的检察院，顺应司改要求，通过对内机构进行改革成立诉讼监督部，其职责包括对派出所侦查活动监督，加大了诉讼监督力度。大冶市人民检察院对所辖的14个派出所根据上年案件数进行分级，年均办案数在100件以上的派出所定为一级监督单位，进行每月监督；年均办案数在50件以上的派出所为二级监督单位，进行双月监督；其余年均办案50件以下的派出所为三级监督单位，每季度对其监督。定员分级监督模式克服人数不足的劣势，但同样在监督的深度和及时性方面比较欠缺。

三、试点工作存在的主要问题

（一）实践障碍反映出的两种理念误区

多数地区检察机关主动加强与公安机关交流沟通，用实实在在的工作赢得了公安机关的理解与支持。但由于缺乏统一的法律法规规定，直接导致公安机关产生两种错误监督理念：其一，消极配合监督理念。由于基层公安派出所案件数量多，工作任务重，事务繁杂琐碎，部分公安干警对检察机关的监督工作存在抵触情绪，认为在派出所开展检察监督就是 “挑刺”、“管闲事”。其二，过分依赖监督理念。为避免承担侦查违法的错误责任，部分公安干警将案件是否达到立案标准、罪与非罪、采取何种强制措施统统推给检察机关，检察监督在某种程度上沦为派出所工作的“拐棍”和“挡箭牌”。

（二）全面监督模式与监督部门力量不足之间存在矛盾

从目前监督模式上来看，全面监督对监督部门人力、精力要求比较高。各地检察机关普遍面临案多人少的问题，基层检察院侦监部门检察官往往力不从心。从监督的方式看，科技化、信息化程度较低，直接影响了监督效率。从各地试点现状来看，检察人员主要通过定期现场巡查、提前介入等现场检查的方式获取监督线索，极大地消耗了检察机关有限的人力和物力。部分检察机关已经尝试借助网络共享平台，但是海量的系统数据，缺乏智能自动筛查功能，同样很难及时准确掌握侦查动态信息。

（三）适合派出所侦查活动特点的监督方式欠缺

1.血亲监督方式是制约派出所侦查活动监督的最大症结。目前，我国检察机关对同级公安机关实行整体监督，检察机关发现侦查活动违法时，针对公安法制部门下发检察建议或纠正违法，再由法制部门传导至基层派出所，具有间接性的特征。法制部门与基层派出所同为公安机关的组成部分，这种内部监督具有同体性血亲监督的色彩。

2.纠错方式单一，难以满足实践需要。公安派出所办理刑事案件的范围与公安刑侦支队有所区别，进而导致采用纠错的方式有所不同。由于派出所办理一些简单案件，办案瑕疵主要集中在执法不规范上，但由于案多人少的问题，检察干警难以对全部的轻微违规案件进行当面的口头纠正。若要发现后全部跟进对应的书面法律文书，定然引起公安机关消极抵制。

3.监督主体之间协作与衔接程序有待进一步完善。实践中，对派出所办案实施监督的部门涉及侦查监督、公诉、控申等部门，以往检察机关内部建立了信息共享机制，初步实现了执法信息内部互联互通。但目前多地试点检察机关在一个或多个派出所设立驻所检察官办公室，作为新生事物，驻所检察官办公室设置则缺乏法律支撑，人员配置由哪个部门提供、与其它监督部门工作协作和衔接、职能划分尚未明确，在科室职能未作改变的大背景下，如何解决监督信息的流转、案件后续跟踪反馈的衔接、驻所检察官怠于履行或滥用监督权力监管等问题直接制约着派出所监督的深入开展。

四、公安派出所侦查活动检察监督的制度构建

（一）监督模式层面的制度构建

依据上文分析，监督力量不足是制约对派出所侦查活动监督工作深入开展的主要因素之一。笔者认为以侦监部门为主导、以街镇（社区）检察室为配合的驻所检察官制度更有利于实践运作，即侦监部门利用办案信息共享网络平台获取案件线索，同时在公安派出所设立驻所检察官办公室，联合或者委托社区检察室开展巡访检查、接受申诉、控告，完成相关线索的调查工作及后续检察监督等工作。当然，在依托街镇（社区）检察室原有机构、人员基础上，还需要进一步改革优化充实检察队伍，及时制定统一的监督标准，完善工作开展流程，强化非法证据排除、违法性审查等系统性专业培训，全面提升监督专业化建设。

驻所检察官办公室能否发挥好作用，关键取决于与侦查监督部门的协作配合。应深化立案监督的全方位配合协作。驻所检察官办公室通过日常检察发现公安机关当立不立、以罚代刑、怠于立案等监督线索后，应当及时移送侦查监督部门。侦查监督部门在审查立案监督线索过程中需要进一步调查核实的，可以委托驻所检察官办公室开展调查并及时答复侦查监督部门。应探索侦查活动监督的双向合作。侦查监督部门针对公安派出所办理案件制发追捕意见后，应及时将案件信息向驻所检察官办公室通报，由驻所检察官办公室对抓捕落实情况进行跟踪。驻所检察官办公室负责对书面纠违监督意见反馈情况进行检察，定期复查监督意见是否得到常态落实。应落实不捕案件的后续检察监督。驻所检察官办公室负责强化对不捕案件的后续侦办、移送审查起诉等情况的跟踪，结合网上办案流程，构建不捕案件线索移送、汇总建档、跟踪监督和信息反馈机制。驻所检察官办公室和侦查监督部门对履职过程中发现的公安派出所办案倾向性问题应当相互通报；对侦查监督部门未书面监督的违法和瑕疵情形，驻所检察官办公室可梳理汇总后进行类案监督。

（二）监督事项来源层面的制度构建

1.建立健全刑事案件信息和数据资源共享制度。首先，应探索建立公检办案信息共享网络平台。通过互联网全面梳理侦查活动法律监督节点和难点，把侦查监督事项细化，实现对提请逮捕案件的全面监督。可以尝试从两个方面扩展监督范围：其一，将其流程与公诉、执行监督等部门衔接，实现后程序对侦查监督环节主动作为的监督，及时发现驻所检察官怠于监督或滥用监督权的情况；其二可以实现与公安机关执法办案系统对接，将案件提请批准逮捕之前的侦查活动纳入监督范围，逐步实现对案件的全程监督。其次，应完善检察机关内部诉讼监督平台，实现诉讼监督信息（线索）的网上录入、流转、办理。最后，构建专业的投诉受理平台。除侦监干警主动发现外，还应采用微信平台、报刊广播、电台、电视台、设立举报电话等多种形式收集案件线索。

2.完善相关监督保障机制建设。首先，健全提前介入和案件指导机制。对检察机关提前介入公安派出所侦办案件类型、邀请程序、介入方式、人员资格、保密要求作出明确的规定。其次，建立对重点环节备案审查制度。可以将不立案或刑事立案后转行政处罚的、具有“另案处理”情况的、经检察机关不予批准逮捕或退补后不起诉的撤案、适用取保候审或监视居住等强制措施期满等案件作为检察监督重点，制作对各类重点案件检察流程、检察项目、检察标准的监督指引。最后，坚持日常检查和专项检察相结合的监督机制。驻所检察官办公室开展日常检查、检察，主要检查办案区域使用情况，查看各类台帐。针对公安派出所执法中的突出、常发及典型问题，检察机关可以定期或不定期、单独或者联合公安机关开展专项检查，形成专项检查报告。

（三）监督事项处理层面的制度构建

1.完善非法证据排除的调查机制。驻所检察部门可以通过调取视频录像资料、听取办案人员意见、复核重要证人等方式查实取证合法性情况，并向侦查监督部门反馈，从而健全非法证据排除的发现、调查、监督机制。检察官可以邀请公安机关法制部门、警务督察部门一同开展调查核实工作，调查核实不得干扰和妨碍侦查活动正常进行。

2.构建多层次监督纠错方式。（1）口头纠正。对于公安派出所在办理案件过程中存在的不影响实体公正的轻微违法行为进行口头纠正，不要求向分局备案，但要求限期改正。（2）问题通报。定期召开联席会议，针对一段时期内派出所侦查活动各环节出现的一般性、偶然性的违法行为予以通报。（3）书面纠正。针对日常发现的公安派出所执法活动中的共性问题，通过检察建议促进基层派出所完善工作机制。对于情节严重且已造成损害后果的违法行为，及时发出《纠正违法通知书》，按照现有公安机关的相关规定，《纠正违法通知书》列入公安机关内部考核范围。（4）执法监督白皮书。年终岁末将日常发现的共性问题进行信息汇总、分析，对执法中存在源头性、基础性的问题发布《执法监督白皮书》，发给公安分局领导及各派出所。