城乡一体化的动力机制构建与发展策略研究

刘瑞强

（西安理工大学 土木建筑工程学院，陕西 西安 710048）

城乡一体化是解决“三农”问题、促进乡村振兴、深化经济和社会体制改革、消除城乡二元体制壁垒的重要措施。党的十九大提出，我国社会发展的主要矛盾已经从“人民日益增长的物质文化需求与落后的社会生产之间的矛盾”转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。与此同时，我国部分乡村地域的贫困与落后问题仍然存在。因此，新时期，我国城乡一体化的发展要在不断推动现代文明成果向广大乡村地域渗透的同时，在满足乡村居民对物质文化生活多元需求的基础上，应进一步加大对乡村发展在经济、社会、政策、制度、基础设施等各方面的支撑力度，深化城乡之间协同共生的体制机制改革，以真正实现城乡的平衡和充分发展，实现城乡居民的幸福美好生活和个人的全面发展。然而，要实现这一发展目标，就必须在认清城乡一体化发展时代内涵的基础上，架设有效的动力机制以促进城乡发展过程中多元状态及发展效能的协调统一，促进城乡一体化发展的内生性自适应与自调节。

一、城乡一体化发展的时代内涵

城与乡是统一于人类经济社会发展过程之中的两个基本现象。二者在政策制度供给、基本公共服务设施配置、发展能动性、经济社会水平、文化发展及空间体系建设、生态环境保护与开发、发展机会均等性等方面存在着较大的体制壁垒、发展差距和不平衡、不充分。新时期城乡一体化的发展，就是要逐步消除这些壁垒、缩小差距，全面提高广大乡村区域发展的能动力，实现城乡全体居民在物质满足、服务供给、精神享受及发展机会等多方面的平衡、平等与充分，实现城乡居民在不同地域“等值化”的幸福美好生活，实现城乡各功能单元及环境建设的全面协调统一，涉及到城乡地域发展的生态、制度、经济、社会、文化、空间等多要素的协调一致，并更加注重城乡发展质量与效率的整体提升。

二、城乡一体化的动力机制架构

（一）动力机制体系

结合城乡一体化的内涵要求及其生态、制度、经济、社会、文化、空间等系列一体化子要素，城乡价值评判、经济产业发展、制度体系保障、要素流通体系、空间网络结构等组成了城乡一体化发展的内在关键，不同城乡网络节点的集聚与扩散形成了区域城乡一体化的普遍作用形式。因此，城乡一体化发展要以城乡等值为核，以产业互动为本，以制度推进为体，以市场融通为器，以要素流动为轴，以集聚扩散为象，以空间网络为纲[1]，各动力元素之间相互影响、相互制约与共生，共同推动城乡一体化的健康和谐发展（见图1）。其中，城乡等值是城乡一体化发展的核心本质；产业互动是支撑城乡一体化发展的核心动力；制度推进是生产力和经济社会发展的根本保障；市场融通是推动城乡多元要素有序流动，强化城乡联系的桥梁与纽带；集聚与扩散是最普遍的动力作用形式；空间网络是城乡一体化发展的有形载体。

图1 城乡一体化发展的动力机制体系

（二）机制体系阐释

1.城乡等值核心。城乡等值不是强调城乡一样化，不是“化掉”农村[2]，而是要从“权利 -权益-义务、生态-生产-生活”等多个方面出发，将城乡多元价值等量齐观，实现城乡居民对各自综合生活与发展环境都具有等值的美好感受。这就要求我们要真正赋予并落实乡村地域充分平等的自主管理经营权、经济社会发展权、社会保障权和均等的城乡社会服务等。没有这样的价值观，城乡一体化发展就容易偏离目标，其着力点及行动方向就不明确，深化经济社会体制机制改革的效果就将大打折扣。因此，城乡等值化是城乡一体化发展过程中一切经济社会发展策略及措施制定的核心指导思想。

2.产业互动机制。城乡产业之间存在着相互支撑与促进、相互制约与融合的动态过程，其通过产业及其产业链条在广度及深度上的延展与协作来推动城乡产业的协同化、现代化、信息化。其中，城市（镇）产业在促进区域经济有序发展的同时，通过产业体系的优化完善、结构升级、扩容增量和空间转移等衍生新产业空间；乡村通过产业植入、体系完善、结构升级与城市（镇）产业形成多元协作与共生发展；二者通过三次产业的模式创新、互补融合、良性竞争、高效循环等强化城乡一体化发展的动力支持体系。城乡经济发展总量越高，产业的互补性越强，城乡之间产业一体化的程度也就越深，越能推进城乡的双向良性互动；相反，如果城乡产业各自为政，单极发展，就容易形成城乡差距日益扩大的恶性循环，城乡二元结构也就永远无法化解[3]。

3.制度推进机制。制度是生产力和经济社会发展的基本保障，这也是造成我国城乡二元结构的重要历史性根源之一。虽然我国在乡村户籍、土地、金融、社会保障、税收等方面的改革与发展已经取得了巨大的成效，但仍然存在着较大的不平衡、不充分制约。统筹城乡发展与建设，既要考虑自上而下的宏观性制度引导，也要认真考量城乡发展主体自下而上的诱致性制度需求，以有效应对城乡发展过程中的多元复杂因素，促进城乡经济的地域化和根植性发展，促进城乡社会的融合共生及聚落空间体系建设的多元统一。

4.市场融通机制。城乡各自产品、要素向对方市场通畅有效的投放，能促进城乡内部、城乡之间人流、物质流、信息流、资金流等的高效与充分流动，能促进互补双赢、良性循环的城乡一体化发展桥梁和纽带的形成，继而进一步强化城乡之间经济社会的动态有机联系，降低各自发展的潜在风险。因此，逐步建立高度融通的城乡统一市场，健全和完善城乡双向商贸流通体系是加快城乡一体化发展速度的必然选择[4]。

5.要素流动机制。劳动力、土地、知识、技术、金融资本、信息等资源要素的流动性和流动强度决定了城乡资源配置的效率和效益，影响着城乡经济社会系统的整体性和秩序性[5]，特别是劳动力城乡流动、土地资源市场配置、金融资本双向流动等是困扰着乡村快速发展的三大制约因素[6]。城乡资源要素的合理流动、功能优化组合能使区域生产要素及经济活动从分散走向集中并逐步形成集聚，从无序走向有序，从而形成一个有机联系的整体，增加城乡社会发展的整体福利；能有效促进城乡点轴关系的形成与壮大，促进城乡新聚落点或新增长中心的形成，扩大对广大乡村地域的辐射带动效应，从而带动相关地区经济社会的快速发展，激发城乡发展建设的活力。

6.集聚扩散机制。集聚与扩散是促进城乡由不均衡发展向均衡发展的重要路径。集聚型增长点轴的形成和演进能快速为区域城乡的发展带来中心指向与强劲的后续辐射动力。随着层级化城乡增长中心和发展轴带功能体系的逐渐完善、聚集规模的逐渐扩大、辐射势能的不断增强，增长集聚的点轴体系通过多元扩散及磁场效应等，不断扩大城乡一体化发展的作用范围，促进新兴关联区域经济社会的快速发展和城乡社会服务体系的完善，从而提高乡村居民的生产和生活水平。

7.空间网络机制。网络化是城乡经济社会高度一体化发展的必然结果。以空间动态关联为本质的空间网络影响着城乡增长中心的规模等级和发展速度，影响着生产要素的流通及渠道、流向和流量，影响城市文明的扩散途径和扩散速度，从而扩大或降低区域城乡经济社会发展的整体效益[7]，影响城乡一体化发展的总体进程。聚而不乱，散而有序，聚散有度的城乡网络空间能促进城乡资源要素的空间择优分配及其与经济活动主体的优化组合；有利于为城乡企业和经济部门的发展提供良好的发展机会；有利于拓展城乡发展空间，加强城乡之间的内在联系；有利于乡村城市化、现代化，从而改变城乡发展的整体面貌。

三、城乡一体化发展的策略建议

（一）城乡一体化发展分区

城乡一体化发展受区域发展基础、时代发展需求、发展建设时序、综合发展效率、整体发展效益等多元因素的影响，其实现是有条件的、差异化的、特色化的，并随着与增长中心时空距离的增加而表现出一体化程度逐渐衰弱的一般趋势[8]，因此，要对城乡一体化发展的区域进行类型化划分和分类指导。在分类开发的基础上，要突破传统城镇体系空间规划的概念，去行政化，真正从城乡一体化发展的“中心-边缘”关系划定城乡一体化的有效空间尺度。如根据城市（镇）经济社会势能的高低及其与周边乡村地域的联系紧密度，可以将区域城乡一体化划分为城市化引导型、城镇化融合型、广域乡村现代化协同型等。根据区域城乡的经济社会功能、综合发展基础、潜在发展能力等来设计区域发展的具体战略及策略问题，构建区域城乡发展的整体结构，建立合理有序的区域城乡发展共同体。

（二）城乡经济社会制度公正化制定

户籍、就业、土地、财政、金融、基础设施及社会保障等制度体系对现代城乡经济社会发展起到至关重要的作用，也是城乡二元经济社会结构的核心表现。对此，首先要加快消除“农民身份”转而促进“农民职业”的形成，实现城乡居民身份对等，促进城乡社会保障制度及体系的一体化、平等化发展。其次，要加快健全完备的城乡自由流动就业制度，城乡各取所需的文教医疗制度以有效满足城乡劳动力人口流动的基本生活需求和安全保障。第三，在农村土地确权的基础上，逐步改进乡村既有的“约束与抑制”型土地政策[9]，适时推进土地所有权、承包权、经营权的“三权分置”[10]，因时因地差异化推进农村土地的市场化流转、规模化经营，为广大乡村地域的发展注入强大的市场动力及资本保障。第四，结合城乡发展的公正化及时效需求，深化财政分配制度改革，逐步完善对乡村地区社会型及工程型基础设施的充分配置，对基本公共服务的均等化供给，从而提高城乡居民的公共福祉，推动区域经济社会的和谐可持续发展。

（三）选择性集聚与普遍性扩散

城乡一体化的发展离不开城乡增长中心对周边区域的集聚与辐射带动。城乡增长中心通过其规模经济、范围经济和外部经济效应综合引导各类企业、经济组织和经济活动在中心区域的集聚，并随着其持续的生长与扩展，辐射带动周边区域的同步发展。在集聚形成与发展过程中，规模经济起着基础性的先导作用[11]。因此，要从规模化入手，优先在有条件的区域创建经济社会综合发展集聚体，并通过其普遍的扩散作用加快区域城乡一体化发展的进程，而不是盲目的推动资源要素的无序地理集中或简单的平均分配。

（四）推进型主导产业梯度选择

推进型产业往往具有较大的前后向关联度及带动作用，能够将区域城乡的产业链条有机地组织在一起，而受它影响的则为被推进型产业。推进型产业与被推进型产业建立一种非竞争性的联合体,通过前后向联系能带动大批相关产业及区域经济的发展[12]。因此，城乡一体化要大力发展这种能够在城乡产业之间切实起到连接作用的推进型产业，强化城乡产业良性互动的桥梁。其次，不同层级、不同类型的城乡发展区域应采取差异化的产业发展策略，选择梯度型的主导产业体系，以增强城乡一体化发展的现实可行性和可操作性。如对城市化引导型地区可优化发展现代生产及生活型服务业，倡导技术密集型及资金密集型统筹发展模式；对基础较好的城镇化融合型区域，可着重发展乡镇经济，发展劳动密集型及资金密集型产业；对于广大乡村地区，由于距离城市（镇）的时空距离较大，区域城乡增长级相对稀少，要注重生态生产力的开发和利用，以逐步培育或增强其健康快速发展的自我能动性。

（五）加快农业现代化发展

农业现代化同工业化一样，是推动经济社会快速发展的重要力量源泉。在法国，农业被誉为“绿色石油”[13]，经营开发非常发达，农业发展明显快于工业，特别是20世纪80年代以来，农业生产力发展比其他经济部门高出许多，即使是汽车行业也赶不上农业发展的速度。因此，加快推进农业现代化，通过使农业生产机械化、规模化，农产品供给生态化、标准化，农业衍生产品多样化、创意化、价值复合化，农业发展配套服务信息化、专业化等实现农业发展与市场价值的统一，完成从商品到货币的转化，从而进一步扩展农业发展与生产体系，放大现代农业强大的经济社会效应，促进城乡生产要素的合理分配与高效流通，强化城乡联系的紧密度。

（六）培育活化城乡市场主体

城乡市场主体通过自由竞合能切实提高生产要素优区位流动的范围和效率，提高其给城乡区域发展所带来的巨大正效益。因此，在尊重客观经济规律的基础上，要充分了解市场经济需求和产业发展趋势，逐步形成多层次、多领域的龙头企业体系，构建覆盖城乡、融合三次产业的“龙型”经济体系，从而促进城乡产业实体及实力的不断发展壮大。其次，要逐步完善城乡社会化服务体系，弥补乡村产业及行业发展服务的不足，加强对广大乡村地区市场主体在政策、法律、金融、信息、科技、咨询等方面的服务供给。

（七）加强城乡网络流通道建设

城乡网络流通道是城乡之间人流、物质流、信息流、资金流、商品流、文化流等流通传播的基础载体，包括城乡之间的交通通道、基础设施通道、商贸通道、信息通道、文化通道等。城乡一体化发展要逐步构建层级化、网络化的通道体系以增强区域内外联系的便捷性与联系强度，增强城乡之间相互作用的广度、深度及力度，并为各地城乡未来的发展留下衔接的窗口。

四、结论

城乡一体化不是一蹴而就的，其发展受城乡价值观念、产业发展协同、制度体系建设、市场商贸融通、资源要素流动、集聚扩散带动、空间网络建设等多元因素的复合影响，这些因素通过相互影响、相互作用，从整体上构成城乡一体化发展的动力机制体系。不同的城乡发展地域由于基础及发展条件的差异，核心动力选取及动力发生作用的路径与形式不尽相同，相应的发展策略也需因时因地制宜。因此，我们要加强对具体城乡区域的深入研究与分类指导，增强动力选择与发展策略制定的针对性与可行性，从而为真正实现城乡之间的富足、平等、平衡、充分及一体化发展提供思想与理论指导。

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