存疑不起诉运行实证研究与再审视

童祖权 李梦微

摘 要：存疑不起诉案件近年来在F县表现出存疑人数持续增长、案由分布广、起因多在于言词证据收集不到位、补充侦查次数多、后续机制运行不畅等特点。在这些案件中，公安机关存在“三重三不重”，检察机关存在权力行使“两不足”等问题需要破解。优化存疑不起诉在实践中的运行，需要完善三项衔接机制，做实三类监督机制。

关键词：存疑不起诉 衔接机制 监督机制 引导侦查

存疑不起诉是疑罪从无理念和无罪推定原则在刑事诉讼法中的具体体现，有利于保障人权，维护司法公正。如何实现其制度初衷，减少争议，是司法实践的重大主题。H市F县隶属中部地区省会城市，既非核心城区，也非偏远县城，在全国有一定的代表性，故以F县为对象研究存疑不起诉的运行具有一定的样本意义。通过对F县检察院五年来存疑不起诉运行进行实证分析，总结运行的基本情况并审视存在的问题，提出针对性建议，以期有益于后期工作的改进。

一、运行总体情况与问题

对2014年至2018年9月F县检察院存疑不起诉适用的情况进行统计分析，总体运行情况和存在问题表现如下：

（一）存疑不起诉人数持续增长

随着无罪推定司法理念逐渐被办案人员理解和接受以及司法责任制改革带来的变迁，检察官对案件定性把握更加谨慎，对案件定罪证据的要求也更为严格，存疑不起诉得到更多的适用。五年来，存疑不起诉人数逐年上升，2014年存疑不起诉案件为0，2015年至2018年依次为3人、10人、25人、33人（详见图1）。自2016年司法责任制改革以来，存疑不起诉人数开始大幅度上涨，2017年度人数较上年增长一倍有余，2018年尚未完结，预计数字会进一步增加。

（二）存疑不起诉案由分布较广

经统计，2014年至2018年期间F县检察院存疑不起诉案由，主要由 6类25个罪名组成，涉及罪名较广，既有传统侵犯人身、财产权利罪名，如故意伤害罪、强奸罪、盗窃罪等，也有新型罪名，如侵犯公民个人信息罪、扰乱无线电通讯管理秩序罪等（详见图2）。侵犯的客体主要包括人身权利、财产权利、经济权利、社会管理秩序等。

值得注意的是，侵财类犯罪中有13件均为盗窃罪，这与该类案件高发不无关系，该类案件存疑不起诉的原因多集中在当事人双方口供不一致，无法寻找到被害人或赃物等。而强奸、容留介绍卖淫类犯罪作案手法相对隐蔽，证据经常出现反复或一对一证据的情况，检察机关审查案件时，考虑到起诉风险的问题，一般会适用有利于犯罪嫌疑人原则，予以存疑不起诉。寻衅滋事罪、故意毁坏财物罪等案件证据收集难度并不大，此类案件作出存疑不起诉，多是由于取证程序出现了问题。如刘某某涉嫌故意毁坏财物一案，被毁财物案发后不仅没有立即依法定程序扣押，反而先存放在被害人处，无法排除其被二次毁坏的可能性，导致该关键证据予以排除，案件作存疑不起诉处理。

（三）存疑不起诉多由于言词证据收集不到位

存疑不起诉案件中仅少数案件是由于书证、物证提取程序违法且不能补正，大量案件还是由于犯罪嫌疑人供述、证人证言等言词证据收集不到位而存疑。言词证据作为认定案件事实的主要证据，无论是从采集还是采信角度出发，都具有较大的主观性，检察机关审查起诉时对言词证据的要求格外严格。言词证据作为最直观反映事实的证据类别，一直备受办案人员的“青睐”，但言词证据本身具有主观性、不稳定性，容易受侦查人员对犯罪构成要素的认知程度不同的影响，从而导致细节、关键点缺失。比如，许某某涉嫌故意伤害案，在侦查之初，对这一现场混乱、人员较多的案件，公安机关没有考虑是否存在正当防卫的可能性，在讯问犯罪嫌疑人、询问被害人和证人时没有考虑到故意伤害与正当防卫的区别，没有对关键性细节被害人有无正在拿刀捅向犯罪嫌疑人进行核实，导致在审查起诉阶段，相关人员证词无法印证，不能排除串供可能性，案件定性存疑。

（四）存疑不起诉案件补充侦查次数多

依据刑事诉讼法规定，经过一次补充侦查便有权作出存疑不起诉决定，然而5年来，作出存疑不起诉决定的70人中有52人经过二次退查。频繁的退查程序耗费了大量的司法资源，但是重报回的新证据却不多，退查质量堪忧。每一次退补是否均符合事实不清、证据不足的法定事由，补充侦查提纲所列的相关证据是否补充到位，都值得商榷。《刑事诉讼法》规定检察机关认为案件证据存疑时，既可以通过退回补充侦查，也可以通过自行侦查来补充证据，这是检察机关查清事实、完善證据的有效手段。然而，F县院至今没有正式启动过自行侦查程序来补充证据，仅有极少数案件陪同公安一起调取证据。自行侦查的缺失，两种补证方式的失衡，使得检察机关侦查监督职能没有发挥实效，对侦查机关补证期间何时取证、如何取证不得而知，同样也无法及时判断证据的有效性，对证据体系是否达到起诉的要求也无从控制和把握。

（五）存疑不起诉后续机制运行不畅

主要表现在两个方面，一方面，对被害人而言，权利救济不足。存疑不起诉决定作出后，被害人有权向人民法院直接自诉，然而，被害人因存疑不起诉提起自诉仅3件，1件通过调解结案，被害人获得赔偿，2件仍在审理期间。另一方面，对违法人而言，后续处理欠缺。共有34人有犯罪行为，但由于证据原因，无法查实具体犯罪数额等以满足立案标准，因此作出存疑不起诉，但这不意味着不存在违法行为。作出存疑不起诉决定之后，公诉部门一般不考虑案件是否违反治安管理处罚法、行政规章等其他法律法规，没有向相关部门移送案件线索。

二、问题原因剖析

现代司法理念要求司法机关在办理案件中秉承谨慎的工作态度和严格的证据标准，对于那些无法达到事实清楚、证据确实充分的案件，适用存疑不起诉作为案件终结方式。然而，存疑不起诉运行过程中暴露出来的问题和存在的偏差需要寻根溯源。

（一）公安机关取证存在“三不重”

侦查阶段作为刑事案件判定源头，决定着案件的侦查方向、性质定夺等关键因素，越来越多的存疑不起诉案件显现出侦查取证存在缺陷有待改进。

1.侦查导向取证重“数量”不重“质量”。公安机关侦查终结和移送起诉的证据标准是证据确实、充分。有学者认为证据确实是对证据“质”的要求，单个证据合法、客观且具有关联性，足以证明案件主要事实；而证据充分是对证据“量”的要求，要求案件证据达到一定数量，可以全面反映案件事实。[1]也有学者认为质和量问题其实就是证据主、客观标准集中反映，证据确实是客观标准指定案有据，证据充分是主观标准指排除合理怀疑。[2]我们认为应当结合实务工作来理解证据标准，在侦查过程中证据的收集、铺排阶段，需要侧重量化证据，侦查人员在取证时应更侧重“质量标准”。公诉机关在审查起诉过程中主要是对已有证据的采信和认定，是一种价值判断，应当侧重于“主、客观认定标准”。实践中侦查人员调查取证中更多关注的是证据数量，而忽视证据质量。例如，于某某、李某甲、李某乙等三人非法吸收公众存款案中刑事侦查卷多达8册，移送证据数百份，但大部分证据只证实于某某吸收公众存款的作案过程，证明李某甲、李某乙与之共同犯罪的证据匮乏，只有2份言词证据，且无法全面证实三人存在共同故意。

2.取证程序重“结果”不重“规范”。侦查机关收集物证、书证不符合法定程序致使证据依法被排除也是存疑不起诉的原因之一。物证、书证属于客观物质材料，具有时空上的不可逆性，取证程序的瑕疵必然会导致部分证据得不到“修补”，转化为非法证据。例如，吴某某、吕某某扰乱无线电管理秩序案系H市公安机关专项行动中侦查发现的，由各区县抽调侦查人员统一查封扣押涉案设备，但是在查封过程中见证人缺失、设备标签不明，导致送检设备是否是从吕某某、吴某某处查封扣押的存在疑点，从而致使鉴定意见检材不合法，案件存疑不起诉。

3.核心证据重“表象”不重“本质”。存疑不起诉案件的基本争议在于核心证据问题，不同案由或相同案由不同案情的核心证据类型不同，其涉及基本生活常识和经验法则也不同。[3]部分侦查人员对核心证据具有察觉能力，但对核心证据的固定和细化缺乏经验，时常就差“临门一脚”，使案件徘徊在罪与非罪的边缘，部分案件则没有考虑案件定性的关键问题，在侦查黄金期没有注意收集关键证据，后期补正困难。前述许某某故意伤害案中究竟是正当防卫还是故意伤害，侦查人员收集证据时没有注意到这一区分，缺乏前瞻性，依靠后期补正，已存在串供可能性，导致案件事实存疑。

（二）检察机关存在权力行使“两不足”

1.引导侦查和自行侦查权力行使不足。补充侦查是证据补充的主要途径，是公诉部门引导侦查的重要方式，也是存疑不起诉的必经程序。实践中，侦查人员依照检察机关补充侦查提纲补充证据，缺乏详尽的案件交流，补侦效果达不到预期目标。检察机关依法享有自行侦查的权力，然而，检察官疲于应对大量案件，没有精力去自行侦查，同时侦查人员掌握的侦查技巧和实践经验是检察官们缺乏的，专业设备、后勤保障的缺乏也制约着检察官们去自行侦查。

2.被害人救济和案件违法行为监督权力行使不足。检察官做出存疑不起诉决定后，对被害人可以申诉的权利仅是告知，没有释明。对于非法律专业的被害人来说，申诉权是陌生而晦涩的，因此怠于行使权利的被害人往往较多。除申诉权，公诉转自诉也缺乏证据衔接机制，3件公诉转自诉案件中，2件是由人民法院在立案后直接向公诉部门调取卷宗的，1件是被害人律师在公诉阶段复印了侦查卷宗作为自诉案件证据使用。存疑不起诉也并不意味着犯罪嫌疑人没有违法行为。F县院约占50%的存疑不起诉案件是存在违法行为的，只是证据无法证实达到犯罪的立案标准，对于这类案件应当将线索移送公安机关或者行政管理部门予以惩处。

（三）司法机关考核体系存在“不协调”

目前的考核模式没有将公检法三家的法律职能综合化、系统化运筹，将三家职能割裂，使得办案人员工作目标考核有所冲突，与诉讼规律未能完全吻合。公安机关考核模式对刑事案件打击数量要求高，其移送起诉即加分的考核模式使得公安侦查人员，片面追求打击处理数。而检察机关本身考核中“无罪判决一票否决制”是制约存疑不起诉的主要考核机制，其对公诉部门的“威慑”极大。但是，“以审判为中心”的司法改革明确了法院的职能，法院年终考核并不考核上诉改判、发回重审率，使得法官可以根据自己的内心确认来判断每件案件。检察官为防止无罪案件产生、规避起诉风险，其只能依赖存疑不起诉适用。

三、完善构想

针对存疑不起诉制度运行中反映出的问题，在今后的检察工作中可采取以下方式改进，以期制度运行更加顺畅。

（一）优化三项衔接制度，履行打擊犯罪职能

1.常态化运行公检办案联动衔接机制。可以通过定期召开公检联席会议的方式，促使双方对工作中出现的案件侦查方向、取证规范化等问题进行探讨，达成解决问题的共识，最终以会议纪要的方式固化讨论成果并长期执行，必将为加强公检机关的良好沟通协作，提升公检人员证据提取能力，减少可以避免的存疑不起诉数量，节约司法资源起到积极作用。

2.落实公诉转自诉案件衔接机制。首要履行的是自诉权告知义务，关键点在于证据协助义务。[4]首先，检察机关在向被害人送达存疑不起诉决定书时应当告知其享有自诉权，对自诉权的概念、行使方式、行使后果均作出全面释明。其次，赋予被害人存疑不起诉案件侦查卷宗的阅卷权。最后，当被害人向法院申请自诉，检察机关应当及时向法院提交全部证据材料，从而降低被害人自诉成本、提高自诉效率，避免重复取证。

3.建立业务考核衔接机制。公检法业务工作紧密相连、一脉相承，业务考核机制也应相互衔接，标准一致。首先，司法机关考核应配合考核目标说理机制来运行，即被考核单位对案件处理考核不利情况有作出合理解释说明理由的权利和义务，上级考核单位采取实质考核，而非仅停留在刻板的数字或百分比。其次，公安机关除考核绝对不起诉案件数量外，还应当将存疑不起诉案件数量纳入考核范围。上述两类案件的出现，一定程度上意味着案件质量出现问题，应当作为考核减分项。最后，检察机关考核中设置撤诉率这一考核指标，允许检察机关在一定比率范围内撤诉。另外，应将公诉部门年度纠正违法情况纳入考核范围内，促使检察官正确行使法律监督职能。

（二）实化三类监督机制，行使法律监督权力

1.做实自行侦查机制。随着自侦部门的转隶，加大投入培养检察官的侦查业务素养、完善配备侦查设施迫在眉睫。同时，应当对自行侦查启动程序予以明确。首先，应明确启动范围，对那些已经存在非法取证、不予取证行为，不经自行侦查事实无法查清的案件应当自行侦查。其次，应明确启动程序，由承办检察官提出意见，经分管检察长审批，制作自行侦查决定书，利用审查起诉期限或通过退查程序使用退查期限，自行侦查或在侦查人员协助下进行侦查。

2.做实违法取证问责机制。启动违法取证问责机制能够起到遏制非法取证的作用。检察机关在审查案件过程中发现瑕疵、非法证据，应正式制作《非法证据排除通知书》，对已排除证据的排除原因、法律依据、侦查人员错误进行说明，送达侦查人员所在部门和公安机关法治处。而针对因严重不负责任而怠于取证、取证超期、不取证的偵查人员，应根据其行为恶劣程度和对案件造成的危害后果予以问责，由检察机关建议、公安机关根据内部管理规定给予行政问责、甚至行政处分。

3.做实违法行为检察建议机制。建立明确的检察建议机制，促使检察官在处理案件中依据具体案情正确提出检察建议，对违法行为不枉不纵。检察建议的审查范围应集中在有证据证实存在违法行为，但证明达到刑事犯罪立案标准的证据存疑的案件中。该类案件，检察官应当进行检察建议的审查，拟制检察建议审查报告书，阐明有无违法行为、是否发出检察建议等内容，作出结案或者制发检察建议的处理决定。

结语

存疑不起诉作为公诉权的重要组成部分，我们既需要果断适用，更要正确适用，保证其良好运行，发挥其制度价值。为此我们要不断提升公安机关的侦查实效，充分行使检察机关的监督权力，优化衔接机制，做实监督机制。存疑不起诉看似是个小制度，但往往牵一发动全身，需要司法机关久久为功，方能见效。

注释

[1]林世雄、常新征：《证明标准与公诉证据体系要求》，载《国家高级检察官论坛》2012年第5期，第74页。

[2]左卫民：《中国刑事证据制度改革研究》，法律出版社2013年版，第98页。

[3]王力：《侦查取证存在的问题及对策》，载《中国刑事法杂志》2013 年第7期。

[4]郑华友：《公诉转自诉制度构建》，载《中国政法大学学院报》2013 年第4期。