重大检察监督事项“案件化”办理模式探索

摘 要：检察监督工作中刑事执行检察监督基本是“办事模式”，该模式优势是容易取得被监督单位配合，监督效率高，短期效果明显。弊端表现是存在监督随意性大，效果不持久，监督工作权责不清、考核困难等。构建 “案件化”办理模式，利用执检子系统办案平台开展案件监督有诸多优势，但同时面临事务性工作难以评价，人员力量难以胜任，刑事执行标准和程序不统一不完善等困难。鉴于此，建议以职权为基础划分案件类型，成立相应的办案组织，实行违法行为地案件管辖，规范案件办理的流程，统一办案标准与绩效考核。

关键词：案件化 刑事执行检察 监督事项

一、重大监督事项“案件化”办理模式概述

重大监督事项“案件化”办理模式就是在监督活动中以“案件”为依托，按照相应的程序、步骤规范化的开展相应监督工作，提升监督实效。“案件化”办理模式强调程序化，重视规范化，讲究授权清晰，权责分明、全程可视，要求案件办理全程留痕，有据可查，可溯源。

刑事执行检察工作中重大检察监督事项“案件化”办理模式对整个检察监督工作具有一定的实践意义。

二、刑事执行检察监督原有工作模式之检视

长期以来，刑事执行检察监督业务基本是“办事”模式，“办事”模式有一些有优点，也存在很多弊端。

（一）刑事执行检察监督原有工作模式的优点

1.监督效率高且短期效果明显。例如我们派驻看守所或者监狱的检察人员，看见有些小的违法违规行为，往往当场作出决定，提出监督意见，违法违规行为当即得到改正。专项检察监督又在短期内集中较多人力物力，集中于某一领域的问题加强监督，短期监督效率高效果好。例如2017年财产刑执行专项检察中，提出书面纠正意见3172件、检察建议11897件，推动了28588件财产刑案件得以执行，执行金额27.2亿元。

2.容易取得被监督单位配合。“办事”模式下，一般都当场发现问题，当即提出监督意见，监督措施没强制性后果，被监督单位也愿意配合。例如实践中常见的看守所让在押人员从事工勤工作，或者在押人员的劳动时间不符合规定等现象，检察人员当场发现并提出纠正意见后，往往当场就得到纠正。

（二）刑事执行检察原有工作模式的弊端

1.检察监督随意性大。一是口头纠正行为比较随意。例如口头纠正基本没有调查和证据收集程序，許多书面监督也就限于“一张纸”。

2.权责不清导致考核困难。现在基层执检一般笼统规定部门工作职责，日常工作实行谁发现谁负责，许多监督工作较为随意，评价监督质效时就会出现争功夺利的情况，最终的考核成绩很难客观评价，往往只能依靠领导权衡。

3.监督效果不够持久。2013年最高人民检察院曾开展罪犯交付执行与留所服刑专项检查，当时取得了明显成效。但是2016年最高人民检察院再次开展集中清理判处实刑罪犯未执行刑罚专项活动，全国检察机关还核查出未执行刑罚罪犯11379人。

（三）执检子系统使用情况检视

2016年12月23日，最高人民检察院在全国检察机关全面上线运行统一业务应用系统执检子系统（以下简称执检子系统），从设计层面将部分与案件相关的监督事项案件化，推进刑事执行检察重大监督事项“案件化”办理模式探索。在实践使用过程中，该系统还存在许多需要进一步完善的地方。

一是案件分类不科学。例如监外执行罪犯收监执行（审查）和暂予监外执行罪犯收监执行裁定（审查），两类案件内容趋同，工作重复。特别是在社区矫正机构提请收监执行时抄送相关文书给检察机关，检察机关审查后发出同意提请收监执行意见，在法院裁决收监执行后，基本上是原来案件的重复审查。

二是案件具体办理程序不明晰。例如哪些案件需要制作哪些文书没有规定，许多案件还和办事模式基本相同，一个案件只有一份文书，显得非常单薄。具体办案流程不清晰，每个流程的办案时限没有规定或者规定不明确，有的案件长期“立而不办、办而不结”。

三、刑事执行检察监督事项“案件化”办理模式分析

（一）“案件化”办理模式构建的条件

1.其他检察工作“办案”经验丰富。执检部门工作人员多数都曾有过其他业务部门办理案件经历，形成了一定的案件办理经验，例如办理自侦案件形成的证据调查能力，审查批捕和审查起诉中形成的证据审查能力，复杂案件结论形成的案件讨论机制等。

2.执检子系统提供信息化办案平台。一方面，执检子系统实现了系统内以及跨部门信息数据共享。另一方面，执检子系统办案系统的定位为“案件化”办理模式提供前期准备，因为该系统就是定位为办案系统设计的。

（二）“案件化”办理模式构建存在的困难

1.事务性工作难以纳入“案件化”评价。例如驻所谈话、回放录像、日常巡查等，仅是发现案件线索，有可能做了大量的日常检察工作，但是并未发现重大的刑事执行违法违规情形，无法立案办理。完全实行“案件化”办理模式，则这些耗费大量人力、物力的相关基础工作就难以得到客观评价。

2.执行机关工作影响监督机关工作成效。例如被监督单位本来很好，没有什么违法违规的，反而没有监督成绩。相反本监督单位很混乱，则随便找找就有很多监督线索，监督成绩反而好。形成监督成绩好的监管秩序乱，监督成绩差的反而监管秩序好的悖论。这与刑事执行检察工作的目的并不相符。

3.人员力量难以胜任“案件化”办理要求。主要是人员编制和承担的相应监督职责相比，明显缺人少编。二是更重要的是，人员结构不能适应“案件化”办理模式的要求，执检部门老同志相对较多。

4.刑事执行标准程序不够统一完善导致“案件化”办理难度大。例如社区矫正交付执行中“居住地”认定标准不一，缓刑考验期起算时间标准不一。审前未羁押罪犯的交付执行程序也存在不同理解，法院认为在交付执行程序中“只送文书不送人”，但是公安机关却认为法院“既送文书也送人”。

四、刑事执行检察“案件化”办理模式是司法改革背景下检察监督的必然选择

（一）员额制改革，要通过“案件化”办理模式严格落实司法责任制

员额检察官实行司法办案责任制，最主要的是案件办理责任。原有执检工作极少类型案件能够纳入“案件化”办理，相应就无法配置相关员额，导致刑事执行监督相关职责难于履行，难以实现检察工作目的。另一方面，监督工作缺乏违法事实规范证据调查、收集和审查机制，监督意见缺乏科学的形成机制，随意性大、监督虚化、公信力较弱。在现行绩效考核评价机制下，既无法凸显成绩，也无法最终落实司法责任制。

（二）检察机关内设机构改革，要通过“案件化”办理模式提升刑事执行检察监督工作效率

一方面，实行“案件化”办理模式后的刑事执行检察工作将更加聚焦监督主责主业。检察监督将从平均用力转向突出重点，刑事执行检察部门员额检察官将和其他主要业务部门检察官一样办理案件，强调案件证据的调查审查、刑事执行违法违规事实的认定、或者刑罚重大变更或终止事项的审查处理。大量的事务性和辅助性工作可以通过信息化或者辅助人员解决，通过“案件化”办理模式将“好钢用在刀刃上”，从而集中监督力量，提高监督效率。

另一方面，检察机关内设机构改革也将改变原来通过领导协调开展监督工作的模式，检察监督的责任也直接落实到一线员额检察官，原来的业务部门考核可能会被员额检察官考核所取代。刑事执行检察业务的“案件化”改造，能够通过引入司法办案模式，改变原来监督模式的弊端，通过案件办理规范化、程序化、公开化，进一步提高监督权威和公信力。

（三）监察体制改革，要通过“案件化”办理模式提升刑事执行检察工作权威

一直以来，查办职务犯罪都是刑事执行检察部门最为有力的监督手段，每年最高人民检察院对省级检察机关的考核也主要以查办职务犯罪数量为依据。随着自侦权的全部转隶，刑事执行检察部门普遍感到失落，担心以自侦权作为后盾的监督权威自此消失，以后的监督工作更加艰难。

对此，首先要准确定位检察监督权的属性，建议性作为其基本特征应当是无可争议的。也就是说，对于法律监督的意见，任何权力主体都存有不必顺从的决策选项。[1]既然认清了监督权的基本特征是建议性，要使建议更好被接受，充分发挥建议作用，提高建议质量就是必然选择。结合考察重大监督事项“案件化”办理模式。其一，“案件化”办理模式强調证据要素，任何违法违规事实的认定都由证据说话，通过证据增强监督事项的说服力。其二，“案件化”办理模式强调法律程序，一旦纳入监督程序必然按照监督程序运行，规范的程序控制能在很大程度上改变监督的随意性，进而增加监督的严肃性。其三，“案件化”办理模式更加注重规范说理，一旦法律监督所内附的说理性得以凸显，被监督方更易心悦诚服地予以尊重，就不必再诉诸任何强制手段的施压。总之，较之职务犯罪侦查权所营造的威慑效果，面向权力来源的公开化机制或许更好。一言以蔽之，法律监督的后盾，应该是符合程式化要求的人民监督。[2]

五、刑事执行检察监督事项“案件化”办理模式构想

（一）以职权为基础划分案件类型

将刑事执行检察监督案件划分为刑罚执行检察监督案件、刑事强制措施执行检察监督案件和强制医疗执行检察监督案件三大类。然后，每一大类又分为两种性质案件：一种是以“调查处理”为主的检察监督案件，主要涉及各类刑事执行违法违规行为调查处理，例如在押人员非正常死亡检察监督案件、在押人员控告申诉、超期羁押和久押不决监督案件等；另一种是以“审查处理”为主的检察监督案件，主要涉及刑事执行措施的变更，例如羁押必要性审查、收监执行（提请、裁定）审查监督案件、减刑假释检察监督案件等。

如此分类有两大好处：一方面是简单明了。第一步分为三大类案件，与刑事执行检察工作的监督对象性质一一对应，同时这三类案件对应了刑事执行检察监督的三类对象，囊括了所有的检察监督工作，没有遗漏现象。这样便于实际案件承办人员选择相关案件，同时也避免案件过于细分产生的弊端。例如，原来执检子系统中对一名罪犯减刑、假释案件三个阶段都要逐案办理，现在仅仅需要作为一个案件办理即可，只需在不同阶段制作不同的法律文书。

另一方面是便于办案组织设计。将三大类案件进一步划分为“调查处理”和“审查处理”两类便于不同案件设计不同的办案流程和相关文书等。“调查处理”为主的案件办理类似于检察机关原有的自侦案件办理，要求调查取证行为规范，程序合法。办案人员要去调查核实案件事实，得出案件结论。这类案件调查认定的违法违规案件甚至可能转化为刑事执行人员职务犯罪案件。“审查处理”为主的案件办理类似于检察机关刑检案件办理，要求办案人员审慎的审查案件证据，办案人员要通过文书审查判断才能做出监督决定的有关案件等，强调的是对已有证据和材料的甄别和核查。

（二）办案组织的构成

根据上述案件分类的构想，与之相应的办案组织可以分为两类：

一是以“调查处理”为主的检察监督案件，建议采取检察官办案组的办案组织形式。如殴打虐待刑事被执行人、刑事被执行人非正常死亡等刑事执行违法违规监督案件，最后的处理很可能是对刑事执行机关提出纠正意见，从而影响相关单位的工作绩效考核。鉴于相关刑事执行人员具备较强的法律意识，检察监督工作难度较大。对此，采取检察官办案组形式，让一线监督者调查，由一线监督者决定，使一线监督者负责。由此彻底改变协调监督的弊端，一方面能增强办案力量，保证有效收集相关证据材料，有利于形成准确合法办案结论；另一方面也能采取民主决策机制，有利于形成科学公正办案结论。

二是以“审查处理”为主的检察监督案件，建议采取独任检察官的办案组织形式。例如羁押必要性审查、减刑假释暂予监外执行提请审查和裁定审查、社区矫正罪犯收监执行提请审查和裁定审查等审查处理类案件，具有较强的司法属性，采取独任检察官的办案组织，赋予检察官相应决定权，符合司法判断的亲历性、中立性要求。当然，根据具体案件的复杂程度和监督难易程度，对个案的办理组织进行适度调整。

（三）案件管辖的相关问题

建议刑事执行检察监督案件采取违法行为地管辖，类似于刑法中的犯罪地管轄一样，无论是违法行为发生地还是违法结果的发生地都可以管辖。如此，可以避免地域管辖的弊端，打破级别管辖的壁垒。主要原因是，现有的对等监督中可能存在监督盲区。例如按照相关司法解释规定，缓刑案件的执行通知书仅仅抄送罪犯居住地检察机关，即执行地刑事执行检察部门。如果执行地刑事执行检察部门发现法院延迟送达相关法律文书，或者发现法院确定缓刑考验期错误等问题，依据现有管辖规定，一般难以开展有效监督。

（四）“案件化”办理的流程

刑事执行检察“案件化”办理基本流程应该包括立案、调查或者审查、监督。除了基本的流程设计之外，还需要根据不同案件的特点，进行专门的流程节点设计。

具体而言，启动程序具体包括受理、初查、初审、立案等。调查和审查程序则主要根据不同案件类型进行相关案件证据收集和证明材料审查，主要涉及相关文书制作等，其中调查处理类案件必须包括调查结论报告，审查处理类案件必须包括审查报告；不同类型案件可以规定相关必备文书，进行流程节点控制，例如羁押必要性审查案件必须制作被羁押人谈话笔录、刑事执行违法违规案件必须听取刑事执行人员意见和解释等等。监督处理程序则主要包括相关监督文书的制发、复议复核、反馈等。此外，流程设计中还可以明确相关流程的办理期限、办案质量等。

（五）“案件化”办理的标准与绩效考核

应当明确只要被刑事执行机关违反相关刑事执行法律法规的，刑事执行检察部门必须立案调查，并制发纠正违法通知书，抄送被监督机关上级机关及人大、政法委、监察委等机关部门，并保证相同案件得到相同处理，以此维护监督权威。

同时，刑事执行检察部门针对刑事执行过程中并不违法但不够合理的相关行为，且影响刑事执行秩序稳定和刑事被执行人合法权益的，可以立案调查并制发纠正违法通知书或者检察建议书。但是，刑事执行检察部门不得将应当制发纠正违法通知书的行为降格处理，制发检察建议书。同理，也不得将应当制发检察建议书的行为升格处理，制发纠正违法通知书。

此外，采取“案件化”办理模式的刑事执行检察工作，在考核时应当以办案数量和办案质量作为核心的考核标准。同时，以案件为核心，将刑事执行检察案件全部纳入案管部门监控，纳入案件质量评查体系，将案件办理数量和案件评查质量情况与检察官的奖惩、晋升等相关情况直接挂钩。

注释：

[1]参见李奋飞：《检察再造论——以职务犯罪侦查权的转隶为基点》，载《政法论坛》2018年第1期。

[2]同[1]。