完善政府财务报告制度的路径探究

于洋

[摘 要]文章结合新时期权责发生制政府综合财务报告制度发展特点问题，从明确政府财务报告需求主体、建立政府财务报告审计鉴证制度、权责发生制的改革、拓展政府财务报告内容、建立政府财务对外报告制度等方面具体分析怎样完善政府财务报告制度，旨在为政府财务管理发展提供更多支持。

[关键词]政府财务报告制度；权责发生制；国家治理；完善策略

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.04.214

在2014年年底，国务院进一步批准和完善了《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》，明确了新时期完善、健全政府综合财务报告制度的目标，迎来我国政府会计改革新时期，对推动我国权责发生制政府综合财务报告制度革新发展起到了重要作用。《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》以政府综合问责和良知发展为基本评价目标，对健全政府综合财务报告制度中需要完善的技术问题做出了探讨，旨在能够进一步发挥出政府财会发展在推动民主、法治社会建设中的作用。

1 权责发生制政府会计职能发生变化

权责发生制政府综合财务报告制度的建立对政府部门会计改革发挥了重要作用，也深刻影响着政府会计制度职能定位的变化，对推进政府财会改革发展起到了重要作用。从预算会计制度到政府综合财务报告制度是政府会计职能发生的本质变化，具体表现在两个方面：第一，财务预算和政府会计关系发生变化。权责发生制政府综合财务报告制度改变了政府会计预算发展情况，将政府会计职能从预算体系规范中脱离出来，对推动政府财会在国家治理中更为广泛的作用具有重要意义；第二，政府财务会计核算点和核算目标发生了变化。政府部门会计改革立足点是满足国家财政治理和国家宏观调控需要，会计核算重点也从对预算收支过程的控制转变为财政资金使用权责的履行以及各项财会评价指标、问责转变，加强了对政府部门财会管理过程的关注。

2 权责发生制政府综合财务报告制度发展特点

第一，政府财会报告目标多方位问责的实现。政府综合财务报告不仅包括对上级财政的问责，而且也开始面向社会公众、部门管理人员等；第二，政府财会报告从单纯预算执行到整体财务运行的管控。权责发生制政府综合财务报告制度的改革要求分离政府部门财务会计和预算会计，从而更为清晰地反映出政府财务报告和预算报告，加强对政府整体财务情况的反映；第三，政府财务报告制度从分散到统一的发展转变。权责发生制政府综合财务报告制度规定政府财务报表的编订需要以其他相关财务报表为基础，结合相关财务资料来对各类财务经济事项进行调整、合并管理。政府综合财务报告是在现有分散财会制度基础上对各类决算报表的整合，充分适应了财会信息使用者和政府综合问责需求。

3 政府财务报告制度发展存在的问题

3.1 信息需求主体界定存在偏差

根据国际货币基金组织的发展要求规定，政府部门需要定期向社会公众公开详尽的财政信息，提升政府财政信息的透明度，建立公共财政体制。但是从实际发展情况来看，各级政府部门没有建立完善的政府财务报告制度，政府会计不完善，只有政府预算会计，政府财会管理面对的服务对象是公共机构而不是公众。

3.2 政府财务报告内容不完整

第一，政府部门财务报告没有充分反映出政府部门固定资产的增减变化，也没有对有价值的财务信息存量情况进行反映。行政事业单位固定资产没有进行资产重估，在发展过程中存在和价值背离的现象；第二，政府财务报告没有反映出受托管理国有企业的产权信息，由此出现了资产占用、使用和管理不明确的现象，在某种程度上加大了国有资产流失问题；第三，政府财务报告没有全面反映出社会保障和其他政府债务，在无形中加大了政府部门的隐性债务，政府财务管理发展存在比较大的危机；第四，政府财务报告汇总合并信息不全面。政府财务报告汇总信息无法充分反映出政府部门的业绩发展情况和受托责任，这些问题的存在导致政府部门财政结余情况失衡，影响了相关人员的正确决策。

3.3 政府财务报告会计基础选择不科学

政府财务会计确认基础主要包括权责发生制、收付实现制，不选择不同的会计基础对政府部门的会计信息管理应用会产生不同的影响。政府财务报告会计预算发展长期以收付实现机制为基础，会计基础的选择不符合国际组织的标准要求，且一些关联不密切的预算收支会被忽略，无法真实地反映出政府资产应用情况。

3.4 政府财务报告数据缺乏真实性

财务报告的真实性是政府财政发展的重要内涵，财务报告信息的不客观、不真实在某种程度上破坏了社会契约。为了保证政府财政的透明度，需要政府部门发展建立独立的外部审计。但是从实际发生的政府财务报告审计风险来看，政府部门没有认识到审计对民生理财发展的重要意义，虽然采取措施加强了对审计的监督管理，但是仍然存在违规操作、隐瞒不报、数据作假等问题，降低了政府财务报告的真实性。

3.5 政府财务报告缺乏公开性

政府财务报告包含政府已经发生以及未来预测的财政信息，政府财务报告公开是赢取公众对政府信任的重要方式。我国现有行政事业单位和总预算会计预算会计报告不需要提请人代会审议，各级财政报告在汇总财务信息之后需要编制预算制定情况报告，但是从实际情况来看，这个报告中仅仅包括了汇总预算会计的一部分信息，且这些信息没有得到细化，不利于社会公众对政府财务报告信息的了解。

4 政府财务报告制度发展完善策略

4.1 合理明确我国政府财务报告主体

（1）基本政府主體。一级政府是政府财务报告的主体，不仅拥有独立的财务预算权和财政权，而且还承担管辖范围区域内的受托责任。一级政府财务报告不仅包括全国范围内政府财政活动报告，而且还包括各个省份的政府财务报告。

（2）政府部门主体。政府部门在承担受托责任之后需要按照自身职能，结合社会公众的需要来进行职能分解，设立不同的政府部门来承担不同受托责任，包括教育、经济、文化等各方面的责任。各个政府部门作为财务信息的使用者需要履行好自己的受托责任，为此，需要将政府部门作为政府财务报告的重要主体，使得政府部门主体能够根据政府部门财务报告来进一步编制政府层面的财务报告。endprint

（3）政府部门所属机构和单位主体。政府部门所属支付和单位主体包括行政单位、事业单位、承担委托责任的其他组织机构等，这些机构、部门是政府财务报告的第三级主体。

（4）掌管特殊财务资金的主体。政府预算中有一些资金具有专门的用途，要求专款专用，需要由专门的财务信息使用者来管理使用，因而这些掌管特殊财务资金的主体也应当作为独立的财务报告主体。

4.2 完善政府财务报告内容

（1）合理界定政府财务报告主体。财务报告主体是报告财务所反映信息、行为的重要执行者，对政府财务报告主体的明确界定在某种程度上能够进一步明确政府财务报告应该包含的内容。现阶段，政府财务报告主体的界定标准主要有两种：一种是按照规定分配的公共基金来作为标准；另一种是以控制或者所有权的界定为标准。前一种界定方式涵盖预算单位，后一种界定则是在涵盖预算单位的基础上还包含拥有所有权或者控制权的资金、单位等。为了能够更好地满足公共治理的发展需求，政府财务报告主体的明确要以控制或者财务所有权为基本标准，包含预算单位、事业单位、国有控股企业、社会保障资金、预算外的资金等。

（2）拓展政府财务报告的内容。结合财政透明、公开的原则，政府财务报告今后发展需要面向社会涵盖更多预算信息、政府财务信息、各级政府合并财务情况等。预算信息要包含政府财务活动的内外部全部资金。政府财务信息要向外部公开、披露，在条件允许的情况下还需要进行量化反应。政府会计核算范围也需要发生相应的变化，政府会计核算不仅局限在预算资金的管理运行，而且还需要扩展到政府部门的全部资金管理活动，在包含行政核算、财政资金之外，还需要对国有企业投资、固定资产投资、政府债权债务等信息进行全面的反映。

4.3 建立政府财务报告审计鉴证制度

政府行政部门编制的财务报告和社会公众、立法机构对财务报告的使用要求不同，为此财务报告的编制需要考虑财务报告的质量，审计机关和其他鉴定机构要对财务报告的质量进行全面的审查，保证政府财务报告的客观、公正、合理，提升社会公共资源的利用率。现阶段，政府部门财务报告的鉴证主要包括财务鉴证和管理鉴证两种。其中，财务鑒证主要是对政府业务活动以及收支合理性提供的鉴证，具体是验收政府财政收支是否符合预算和法律规定。管理鉴证则主要是对财务报告中能够反映政府公共受托责任、业绩绩效的鉴证，对提升公共财政资金的使用效率发挥了重要作用。为了能够更好地维护我国政府财务报告体系正常运作，需要相关人员加快建立政府财务报告鉴证机制，加快制定和政府财务报告审计相关的法律法规，在改革政府会计的同时建立一套有制约力的审计监督制度，在审计监督制度的应用下规范政府审计工作。

4.4 实现权责发生制的渐进变革

现阶段，我国政府预算执行报告以收付实现制为基础，但是在社会公共管理环境的变化下，政府财政会计信息使用者对政府管理提出了绩效评价的要求，为此，政府部门会计改革发展加强了对能够反映经济实质的权责发生制的关注。和收付实现制相比，权责发生制在评估政府公共管理绩效和提升政府财政管理效率上发挥了重要作用同时还能够提升政府财政管理透明度，有效反映政府履约责任。

4.5 建立对外报告制度

政府财务报告对反映政府部门财务情况、运营发展绩效、现金流量等方面发挥了十分重要的作用，不仅能够为政府财务报告内部使用者的管理提供重要信息参考，而且也能够帮助政府财务信息外部使用者了解政府履行受托责任情况提供重要依据。对于政府财务信息的外部使用者来讲，信息公开是十分重要的，为此，就需要相关人员加快建立政府财务报告对外报告制度，通过对外报告制度的建立以期实现以下几个发展目标：第一，实现对外报告的法制化发展。通过专门的法律将财务信息公开作为政府部门必须履行的义务，使得政府部门的对外报告有法可依；第二，以详细的法律条款规范财务信息主体、类别、内容、时间等，保证各类财务信息的公开有序；第三，拓展对外财务报告的对象，使得对外财务报告对象不仅包括立法机关，还需要包含社会公众；第四，通过多样化的方式降低政府财务信息获取的成本。

5 结 论

综上所述，伴随我国社会主义市场经济体制的完善，公共财政框架和预算管理制度改革得到了深入发展，政府职能转变和民主化发展进程加快，政府部门现行预算财务会计改革变得十分重要，在具体操作上需要彻底改革现行的预算会计制度，打造规范、科学的政府会计体系，并结合改革变化革新政府预算财务会计内容。

参考文献：

[1]周诗韵.政府综合财务报告制度国际比较与完善[J].现代商贸工业，2016，37（15）：115-117.

[2]雷小芳.权责发生制下政府综合财务报告编制问题研究[D].湘潭：湘潭大学，2016.

[3]汤万平.权责发生制下政府综合财务报告研究[D].贵阳：贵州大学，2015.endprint