试论宪法社会保障条款的修改路径

徐晓

摘 要：2004年《宪法修正案》增加两款有关社会保障权的条文，从而使公民的社会保障权有进一步完善的趋势。本文针对《宪法》中有关社会保障权的四个条款，对条款进行了详细的辨析，提出存在的问题包括未把社会保障权做为公民的基本权利写入宪法；把某些个别权利而非基本权利写入宪法；宪法文本逻辑有待完善等问题。进而提出《宪法》社会保障条款的修改路径。

关键词：社会保障权；基本权利；社会福利权；路径

一、问题的提出

2004年《中华人民共和国宪法修正案》增加两款内容：国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度以及国家尊重和保障人权。这两个条款都与社会保障有关。由此，我国《宪法》对学界已经热议了许多年的社会保障有了回应。在我国《宪法》中主要有四个条款（第14条、第33条、第44条、第45条）有关社会保障，这些规定对于社会保障权的实现和保护，尤其是在我国因立法机关怠于立法而导致的社会保障法律缺失的情况下，更是具有非比寻常的积极意义。于此同时，我国宪法中有关社会保障条款还存在不完善之处。主要体现在以下三方面：

（1）《宪法》第14条第4款规定“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”和第33条第3款规定“国家尊重和保障人权”，这两个条款作为表述社会保障和人权保障的概括性条款，虽然可以在一定程度上弥补规则适用的局部有效性所带来的权利缺失[1]，但他本身毕竟只是一种方针条款，只能作为对国家公权力日后行为的一种方针指示，其政治、道德上的意义远胜于其法律上的意义，不可能产生具体法规的约束力，公民也不可能通过援引该条款而获得权利之救济。[2]

（2）《宪法》第44条规定“国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障。”这个条文规定与宪法的基本精神不相符合。理由主要有以下两点：

第一，宪法权利是普遍而非个别公民的权利。宪法上的“人”必然是无差别的任何公民。因此之故，宪法如果规定权利的话，那就应当是关于所有人的，宪法权利应当是共同体的每个成员都能无差别享有的权利。[3]而企事业职工、国家机关工作人员只是“个别人”，宪法绝不是个别人的意志的体现，所以第44条是不符合宪法的基本精神。

第二，宪法的权利是基本而非普通的权利。宪法是一个国家的根本大法，宪法只能规定最根本的方面，而不可能面面俱到。宪法只能保障公民最基本的生活需要，而不可能有过高标准。宪法只规定“对公民生活产生重要影响的关系到人性本质的基本权利”所以只有关于公民的生命、自由和财产方面的权利才是宪法应当规定的内容。国家机关工作人员的离退休制度并不是一项基本权利，这只是个别公民的普通权利而已，不是所有的公民都涉及。把只是涉及个别人的普通权利写入一个国家的根本大法是有悖法律权威性的。

（3）《宪法》第45条规定了公民有获得物质帮助的权利，本文认为条款中的物质帮助权主要有以下几个方面的缺陷：物质帮助权语意不清，没有统一的解释，且物质帮助权保障水平的低层次性，无法适应现在的经济发展水平。“物质帮助权”不能与国际立法接轨。世界上国家的社会保障法的发展和趋同，以及国际立法的推动，例如，根据联合国《经济、社会和文化权利国际公约》的规定，已经基本明确了社会保障的内涵和外延：社会保障权包括社会保险权、社会救济权、社会福利权等主要内容。而“物质帮助权”则不是国际上通用的概念，在社会保障上无法做到国际接轨。

二、《宪法》社会保障条款修改路径分析

从纯粹立法技术的层面来说，一部宪法关于“社会保障”一个事项即设有四个条文，或以为重视，实际是立法技术上的重大瑕疵——条条沾边，却没有一条完备、切中要害、管用。本文通过对四个条文的分析认为应当作出如下修改。

1.把公民的社会保障权明确写入宪法

2004年《宪法修正案》只是对公民社会保障权有了初步的回应，还未明确提出社会保障权是否是公民的基本权利。本文认为应当在宪法中明确公民的社会保障权。

从我国宪法的表述来看，公民的权利一般表述为“公民有权……”，它一方面可以包括消极的自由，同时还可以包括积极的自由。就国家负有保障义务的角度来看，当个人无法实现这种自由时，国家就应当承担一定的给付义务。所以需要在“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”之前增加“中华人民共和国公民享有社会保障权，包括社会救济权、社会保险权、社会福利权和社会优抚权。”这样就能够实现权利义务关系的统一，明确公民的权利和国家的义务。

2.删除《宪法》第44条

通过上述的分析，我们不难得出删除《宪法》第44条这个结论。宪法的目的之一是保护那些基本权利，一些个别权利从来都不是宪法应当保障的对象。个别权利是由位阶更低的单行法律给予保障。例如，关于工人离退休制度，完全可以按照1978年6月国务院颁发的《关于工人退休、退职的暂行办法》和《关于安置老弱病残干部的暂行办法》以及1997年7月16日颁布的《国务院关于建立统一的外企职工基本养老保险制度的决定》等规定执行，况且企业职工已经纳入到社会保障系统中去，宪法中完全没有必要规定这些不与时俱进的内容。

3.修改《宪法》第45条

《宪法》45条涉及到了社会救济与社会优抚的内容。宪法做为一个国家的根本大法，应当是内容简洁，文本抽象度较高。同时第45条逻辑上也有混乱之处。按照本文的设想，既然规定了“中华人民共和国公民享有社会保障权，包括社会救济权、社会保险权、社会福利权和社会优抚权。”则无需再单列出四个子权利的具体内涵。子权利的具体内涵再由单行法律规定即可。退一步说，如果有必要在《宪法》中对社会保障权做具体扩展解释，也需要对四个子权利全部作出解释，而不单单只是社会救济与社会优抚。

参考文献：

[1]林来梵，季彦敏.《人权保障：作为原则的意义》.《法商研究》，2005年第4期.

[2]李運华.《论社会保障权之宪法保障——以社会保障权宪法规范的完善为中心》.《江苏社会科学》，2011年第6期.

[3]吴元中.《什么样的权利适合入宪——从<宪法>第44条谈起》.《福建警察学院学报》，2012第2期.endprint