党的十八大以来巡视监督的改革创新

梅丽红

[摘 要]党的十八大以来，十八届中央首次实现了一届任期内中央巡视全覆盖。通过健全领导体制、创新方式方法、突出监督重点，巡视监督在全面从严治党中充分发挥了尖兵和利剑作用。

[关键词]十八大；中国共产党；巡视工作；创新

[中图分类号] D630.9 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2017）12-0032-04

党的十八大以来，按照“更好发挥巡视制度监督作用”的新要求，巡视监督在全面从严治党中充分发挥了尖兵和利剑作用。

一、加强顶层牵引

党的十八大以来，巡视工作在党中央的直接领导下不断向纵深发展。2013年4月25日，中央政治局常委会审议了《关于中央巡视工作领导小组第一次会议研究部署巡视工作情况的报告》，这是巡视制度建立以来的第一次。会上，习近平总书记第一次清楚地指明了巡视在加强党的建设、从严治党、维护党纪、加强党内监督等方面的重要地位和作用，提出“巡视是党章赋予的重要职责，是加强党的建设的重要举措，是从严治党、维护党纪的重要手段，是加强党内监督的重要形式”[1]的概括，不仅为巡视工作指明了方向、提出了要求，而且为党要管党、从严治党找到了重要抓手。此后，每轮中央巡视之后，中央政治局常委会都要听取中央巡视工作领导小组的情况汇报，每次习近平总书记都详细审阅巡视报告，并发表讲话，分析形势、点评情况、做出指示。2013年11月12日，党的十八届三中全会通过的决定提出：“改进中央和省区市巡视制度，做到对地方、部门、企事业单位全覆盖。”这是党的中央全会首次提出巡视全覆盖的目标。2014年6月30日，中央政治局会议审议通过了《党的纪律检查体制改革实施方案》，在重申巡视全覆盖目标的同时，强调要加强对省区市巡视工作的领导，制定规范和改进的具体措施，健全覆盖巡视工作全过程和各方面的法规制度体系，创新巡视制度和方式方法等。这些重要部署和具体安排，其要旨是提高党内监督核心资源投放的指向性和精准度。

从2013年5月首轮巡视启动后，十八届中央通过分领域、分类别的“板块轮动”方法，逐步实现了对31个省区市和新疆生产建设兵团、55家中管国有重要骨干企业、中央金融单位、中央部门和事业单位、中管高校巡视的全覆盖。在每个“板块”巡视全覆盖后，中央政治局都召开会议听取审议有关专题报告。中央巡视工作领导小组贯彻中央决策部署，先后召开了115次领导小组会议、12次巡视工作动员部署会、6次专题会议，做到了与中央统筹规划顺畅衔接。在巡视工作取得新经验的基础上，2015年6月，中央第一次对2009年颁布的《中国共产党巡视工作条例（试行）》进行修订。修订后的《巡视工作条例》首次将“实现巡视全覆盖、全国一盘棋”[2]明确写入了“总则”，使“全覆盖”成为刚性要求。2016年10月，党的十八届六中全会审议通过的《中国共产党党内监督条例》，又在党内法规中首次明确规定：“中央和省、自治区、直辖市党委一届任期内，对所管理的地方、部门、企事业单位党组织全面巡视”，“省、自治区、直辖市党委应当推动党的市（地、州、盟）和县（市、区、旗）委员会建立巡察制度”。此后，根据巡视工作的新进展，2017年5月，中央又对巡视工作条例进行了党的十八大以来的第二次修改，将原第一款修改为：“党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度，建立专职巡视机构，在一届任期内对所管理的地方、部门、企事业单位党组织全面巡视”；并将中央和国家机关巡视工作、市县巡察工作、实现一届任期内巡视全覆盖都明确写入了“总则”，使之成为硬性要求。

中央巡视工作领导小组通过盘活存量、抽调人员，将巡视组的数量从原来的10个增加到2014年第三轮巡视的13个，再到2015年第八轮巡视的15个，巡视也从每年2轮增至3轮。这样，从2013年5月第一轮巡视正式启动，到2017年6月最后一轮巡视反馈结束，十八届党中央共开展了12轮巡视，派出中央巡视组160个组次，巡视了277个地方、单位党组织，首次实现了一届任期内中央巡视全覆盖。[3]与此同时，截至2017年4月底，31个省区市和新疆生产建设兵团党委也完成了对8362个地方、部门和企事业单位党组织的全面巡视任务，62个中央单位探索开展了巡视工作，31个省区市、新疆生产建设兵团和15个副省级城市全部建立了巡察制度，336个市地、2483个县区开展了巡察，从严治党延伸到了基层。[4]

二、健全领导体制

为了加强中央巡视工作领导小组的领导，2015年修订的《巡视工作条例》规定，“巡视工作坚持中央统一领导、分级负责”，“中央巡视工作领导小组应当加强对省、自治区、直辖市巡视工作的领导”。将原有的“指导”变为“领导”，增强了巡视组的独立性和权威性，有利于统筹协调巡视工作，形成中央与省区市上下联动、同频共振的工作格局。在具体操作层面，则新增了“巡视工作领导小组组长由同级纪律检查委员会书记担任，副组长一般由同级党委组织部部长担任”，“省、自治区、直辖市党委巡视工作领导小组办公室为党委工作部门”，并赋予巡视办“统筹、协调、指导”的职责，统一了省区市党委巡视工作领导小组设置和巡视办公室级别。对于党和国家治理体系中枢的中央和国家机关，2016年修订的党内监督条例第一次在党内法规层面提出了中央和国家机关部门党组（党委）巡视工作，新增了中央巡视工作领导小组应当加强对“中央有关部委，中央国家机关部门党组（党委）巡视工作的领导”的规定。与党内法规相衔接，2017年修订的《巡视工作条例》将第五条第三款修改为：“中央巡视工作领导小组应当加强对省、自治区、直辖市党委，中央有关部委，中央国家机关部门党组（党委）巡视工作的领导。”这就为推动中央和国家机关巡视工作，进一步完善巡视工作格局，提供了制度保障。

为了落实巡视工作领导责任，王岐山2013年对中央巡视组提出要求，即“对重大问题应该发现而没有发现就是失职，发现问题没有客觀汇报就是渎职，必须根据情况追究责任”[5]。2014年11月19日，省区市和新疆生产建设兵团巡视办主任座谈会又进一步明确：“省区市党委书记是落实党风廉政建设主体责任的第一责任人、巡视工作领导小组组长是落实巡视主体责任的第一责任人、巡视组组长是落实巡视监督主体责任的第一责任人。”[6]次年8月，修订后的《巡视工作条例》再将主体责任具体化，规定：“开展巡视工作的党组织承担巡视工作的主体责任”，“巡视工作领导小组组长为组织实施巡视工作的主要责任人”，“被巡视党组织主要负责人为落实整改工作的第一责任人”；并将“领导巡视工作不力，发生严重问题的”纳入责任追究范围。[7]2017年再次修订的《巡视工作条例》又明确“开展巡视巡察工作的党组织承担巡视巡察工作的主体责任”[8]。巡视工作领导责任体系的制度构建，为落实省区市党委和巡视机构的责任担当、形成巡视与巡察有机衔接的工作格局提供了有力支撑。endprint

此后，中央巡视工作领导小组对省区市巡视工作的领导督促变得顺畅、有力。相应地，省区市普遍建立了党委常委会定期研究巡视工作、党委“五人小组”听取巡视情况汇报、党委书记有关巡视工作讲话向中央巡视工作领导小组报备等工作机制，调整规范了同级纪委书记担任巡视工作领导小组组长、组织部部长担任副组长的配置。这些打通中央与地方巡视工作关节、理顺巡视工作领导体制的改革，夯实了巡视工作的组织基础，使地方巡视发现问题的能力显著增强，巡视工作开展的力度明显加大，也使以中央巡视工作为主体、省区市和中央单位巡视工作为基础的工作格局得以形成。

三、创新方式方法

党的十八大以来，巡视方式方法不断推陈出新，强化了巡视的震慑功能，确保了巡视实效。

一是从“三个固定”到“三个不固定”转变。党的十八大前，中央巡视组组长一般都是离开一线、未满七十岁的省部级官员，一届任期相对固定，中央巡视组每次巡视的地区和单位也比较固定。为了切断监督者与被监督者之间可能存在的“公关”联系和利益交换，从十八届中央首轮巡视开始，实行巡视组组长不固定、巡视对象不固定、巡视组和巡视对象的关系不固定，同时建立中央巡视组组长库，由中央巡视工作领导小组根据巡视任务提出组长人选，人选中既有刚离开领导工作岗位的同志，也有现职领导干部，都是省部级，一次一授权，一次一任命，并实行严格的回避制度。巡视监督组织形式流动性的增强，为巡视组独立、公正行使职权设立了防火墙。

二是常规巡视与专项巡视相结合。常规巡视是对巡视对象的“全面体检”，涉及的范围广，内容比较综合；专项巡视是对巡视对象的“靶向治疗”，主要针对特定事项或问题，具有直切要害、机动灵活、程序简便、时间紧凑等特点。2014年1月13日，十八届中央纪委三次全会工作报告首次提出了“探索专项巡视”。同年3月底，中央第三轮巡视在常规巡视的同时，第一次对科技部、复旦大学、中粮集团等3家单位开展了专项巡视。2014年第五轮巡视全面推开了专项巡视。此后，专项巡视的内涵和形式不断拓展和丰富。2015年第六轮巡视探索了分类专项巡视，首次采取“一托二”的巡视形式，同年10月第八轮巡视又开始试点“一托三”。“一托二”或“一托三”是将主体业务、管理模式、治理结构等基本相近的领域或央企放在同一个组中，每组巡视两个或三个单位，一个组长配备2名或3名副组长，13个组或15个组同类同步安排、分批集中汇报，通过比较更精准地发现问题、找出症结，提高了巡视的针对性和效率。2016年第九轮巡视又首次开展了“回头看”，对已巡视过的辽宁、安徽、山东、湖南等4省杀了“回马枪”，以检查上轮巡视整改落实情况，查找新的问题线索，延伸放大震慑效果。2017年第十二轮巡视开展了“机动式”专项巡视，通过“小队伍、短平快、游动哨”的方式灵活机动安排，着力发现“灯下黑”问题。与常规巡视不同，专项巡视不受对象类别、巡视批次、条块级别等限制，把巡视从程序、时间、对象等固化模式的制约中解放出来，确保了巡视质量。

三是明察与暗访相结合。党的十八大之前，巡视组的工作方式多为“明察”，如听取汇报、列席民主生活化、述职述廉会、来电来访、召开座谈会民主测评、走访调研等。2013年5月17日，王岐山在中央巡视工作动员暨培训会议上强调，中央巡视工作要关口前移，“下沉一级”了解干部情况，抽查领导干部报告的个人有关事项。这样，巡视组从原来通常到省一级，下沉到领导干部担任过“一把手”的地方或单位了解情况，同时抽查核实领导干部报告个人有关事项，扩大了巡视组的信息渠道，更加全面、准确、客观地发现领导干部的问题与不足，提高了巡视组发现问题的能力。而2015年修订后的《巡视工作条例》关于“派出巡视组的党组织批准的其他方式”[9]的授权性条款，又为进一步拓宽巡视组发现问题的途径提供了制度空间。

四是党内监督与群众监督相结合。党的十八大后，每轮巡视之前，都公布巡视组成员名单、巡视组所对应的巡视对象以及时间表，以便多方面收集问题线索；巡视组进驻后，都通过权威媒体第一时间公布联系方式，设置举报信箱，广泛开展干部个别谈话，认真受理群众来信来访；巡视结束之后，都公布巡视反馈意见和被巡视党组织整改情况。2013年中央首轮巡视反馈意见第一次通过中央纪委监察部网站、被巡视地方和单位官方网站和主要媒体向社会集中公布，主动接受群众监督。中央纪委监察部网站、客户端等网络平台的开通，使公众能够按照正常的程序举报反映问题线索，拓宽了群众监督的渠道。此外，被巡视地区和单位的整改落实情况，既要在被巡视地区、单位进行通报，也要向社会公开，体现了党内监督的严肃性和接受社会监督的自觉性。

四、突出监督重点

針对以往巡视内容宽泛、监督重点不突出、职责定位不准确等问题，巡视工作不断聚焦重点人、重点事和重点问题。

在巡视内容方面，2013年，习近平总书记在中央政治局常委会上强调：“巡视工作要明确职责定位，巡视内容不要太宽泛，要围绕党风廉政建设和反腐败斗争这个中心进行。”[10]提出要把发现问题、形成震慑作为巡视工作重点，为即将开始的新一轮巡视指明了方向。十八届中央首轮巡视启动之时，王岐山又将巡视内容具体化为“四个着力”，即着力发现领导干部在廉洁自律、执行八项规定、遵守政治纪律、选人用人等四个方面存在的不正之风和腐败问题。2014年7月，根据前三轮巡视发现的普遍性问题，王岐山又圈定了“四个着力”中的“重点”，即“廉政建设”紧盯矿产资源、土地出让、房地产开发、工程项目、惠民资金和专项经费管理等方面的突出问题；“四风”重点发现顶风违纪行为；党纪重点发现有令不行、有禁不止，组织涣散、纪律松弛问题；干部选任重点发现买官卖官、带病提拔、超编制配备干部和“裸官”等问题。[11]

落实党风廉政建设中的党委主体责任和纪委监督责任，也是巡视监督的重点。2014年1月13日，在十八届中央纪委三次全会上，王岐山明确提出：“对发生重大腐败案件和不正之风长期滋生蔓延的地方、部门和单位，实行‘一案双查，既要追究当事人责任，又要追究相关领导责任。”次年1月12日，他在十八届中央纪委五次全会上就“一案双查”进一步提出：“对违反党的政治纪律和政治规矩、组织纪律，‘四风问题突出、发生顶风违纪问题，出现区域性、系统性腐败案件的地方、部门和单位，既追究主体责任、监督责任，又严肃追究领导责任。”2014年1月23日，习近平总书记在听取巡视工作汇报时，对巡视监督内容再次做出重要指示，要求加强对“两责任、一纪律”的检查，即对党风廉政建设主体责任、监督责任落实情况和执行组织纪律情况的检查，发挥巡视的震慑、遏制、治本作用。实行严格的倒查惩罚机制，对刹风整纪工作不力、责任不实具有强势纠偏作用。endprint

根据巡视实践的发展，巡视重点也在不断深化。2015年中央第八轮巡视首提“政治巡视”，并对巡视重点做了调整，即重点检查政治纪律和政治规矩执行情况，检查被巡视党组织是否维护党章权威、贯彻从严治党方针、发挥党的领导核心作用。2016年1月，习近平总书记在听取第八轮巡视情况汇报时，明确了政治巡视的定位。此后，“把政治巡视的要求高举起来”“坚定不移深化政治巡视”，成为中央巡视的鲜明主题。2017年中央巡视突出了政治性，重点检查了党内政治生活状况、政治纪律和换届纪律执行情况，推动了管党治党政治责任的落实。鉴于巡视工作政治定位越来越清晰，2017年7月再次修订的《巡视工作条例》把政治巡视要求写入条例，将原条例中对“落实党风廉政建设主体责任和监督责任等情况进行监督”修改为对“落实全面从严治党主体责任和监督责任等情况进行监督”。[12]

在巡视对象方面，党的十八大前，主要是省（区、市）、市（地、州、盟）、县（市、区、旗）党委和同级人大常委会、政府、政协委员会党组领导班子及其成员。就中央巡视工作来说，重点放在对省区市党委和同级人大、政府、政协党组领导班子及其成员的巡视上。党的十八大后，巡视对象创新体现在部门、人员无禁区，特别是抓住了党内监督实践中的难点和关键环节，把领导干部特别是领导班子主要负责人作为巡视监督的重点。十八大党章修正案把过去的“加强对党的领导机关和党员领导干部的监督”修改为“加强对党的领导机关和党员领导干部特别是主要领导干部的监督”。2015年2月，中央提出“关键少数”这一概念后，巡视进一步加强了对领导班子整体权力运行状况特别是“一把手”的监督。2015年首次修订的《巡视工作条例》在将“全覆盖”指向“对所管理的地方、部门、企事业单位党组织进行巡视监督”的基础上，首次把“省、自治区、直辖市高级人民法院、人民检察院党组主要负责人，副省级城市党委和人大常委会、政府、政协党组主要负责人”，“中央部委领导班子及其成员，中央国家机关部委、人民团体党委（党组）领导班子及其成员”，以及“中央管理的国有重要骨干企业、金融企业、事业单位党委（党组）领导班子及其成员”列为巡视对象，同时对省一级巡视对象和范围也做了相应修改。[13]聚焦重点对象的监督，更好地体现了党内监督的实质要求。

综上所述，党的十八大后，由于巡视将自上而下监督的权威性与自下而上监督的群众性结合起来，并形成了有机互动，使得巡视在发现问题、形成威慑上的成效更强更大。据统计，十八届中央纪委执纪审查的案件中，超过60%的线索来自巡视，巡视监督展示出了其他监督形式难以替代的优势。

参考文献

[1][10]习近平关于巡视工作的一组重要论述[J].党的文献，2015（1）.

[2][7][9][13]中国共产党巡视工作条例[N].人民日报，2015-8-14.

[3]孟祥夫.黨内监督：巡视“利剑”展锋芒（砥砺奋进的五年）[N].人民日报，2017-7-26.

[4]姜洁.坚定不移深化政治巡视推动全面从严治党向纵深发展——中央纪委秘书长、中央巡视工作领导小组成员杨晓超就学习贯彻新修改的《中国共产党巡视工作条例》答记者问[N].人民日报，2017-7-15.

[5]王岐山在中央巡视工作动员部署会上强调：突出发现问题强化震慑作用[N].人民日报，2013-10-24.

[6]中央巡视组：严格落实党委主体责任和纪委监督责任[EB/OL].http：//politics.people.com.cn/n/2014/1120/c70731-26063810.html.

[11]杨诗琪.反腐“尖兵”再踏征程——写在2014年中央第二轮巡视工作展开之际[N].中国纪检监察报，2014-8-1.

[8][12]中共中央关于修改《中国共产党巡视工作条例》的决定[N].人民日报，2017-7-15.

作者系中共上海市委党校教育长、教授

责任编辑：周奕韵endprint