我国幼儿园准入制度的价值再认、困境及突围①

（南京师范大学，江苏 南京 210097）

幼儿园准入是教育行政部门通过设置幼儿园准入标准、采用登记注册的管理办法对办园主体的条件和资格进行审核和批准的过程。由于准入制度本身的不完善以及在实施过程中存在监管不力等原因，导致我国幼儿园准入制度存在诸多问题，没能够有效发挥“看门人”的职责。随着入园难、入园贵问题的缓解，完善行业准入制度、保证幼儿园基本质量已经成为亟待解决的问题。基于此，对幼儿园准入制度的价值需要重新认识，对制度的现实境遇需要清晰地把握，对制度改革的路径需要系统地考虑。

一、守护“底线”：幼儿园准入制度的价值再认

（一）保障幼儿与家长权利

幼儿园准入制度通过法律强制的形式建构健康和安全标准作为质量“底线”（quality“floor”）来保护儿童和消费者。［1］注册许可能保护儿童远离各种形式的危害，包括流行病、火灾、危险建筑、伤害以及由于缺乏不充分的监管或者不合时宜的教育活动等带来的发展性伤害。［2］《儿童权利公约》（Convention on the Rights of the Child）规定儿童享有生存权和发展权。这两项权利旨在保障儿童的身心发展得到保护和尊重。作为其缔约国，我国拥有世界上最多的在园幼儿。到2015年，我国的学前三年毛入园率高达70%［3］，且这些幼儿每日在园时间一般超过3-6个小时，幼儿园成为幼儿主要生活和学习场所。无证幼儿园由于实施设备存在安全隐患可能对幼儿的生命安全造成威胁，也可能由于聘用没有取得相应资格证书的工作人员，在幼儿的保育和教育中违规操作，危害儿童的身心健康。幼儿园准入制度为幼儿身心健康发展提供“保护屏”，杜绝对幼儿身心发展构成威胁的一切人为的、可预见的隐患。

家长作为幼儿园教育成本的主要分担主体或完全分担主体，从市场经济商品交换的角度来看，他们是幼儿园服务的购买者、消费者。从理论上来看，学前教育具有典型的信任品质，信任品质就是当子女进入幼儿园后，家长仍然不知道该幼儿园的质量是好是坏。所以这样的市场是一个信息严重不对称的市场，在这样的市场中就很容易出现劣币驱除良币的现象。针对这样的市场政府无疑需要发挥准入制度的作用，加强对办园者的规制。

（二）维护和监测监控幼儿园基本质量

研究证明：“保教机构的质量对儿童安全和发展有重要作用。高质量的早期教育不仅能够预测儿童在学校的学业成就，而且能够预测儿童成年后会创造更好的社会效益，但是如果没有了高质量这个前提，非但不能带来经济回报，还会给儿童的人身安全和健康带来负面的影响。”［4］准入制度是幼儿园质量的基本保障，达到准入标准的幼儿园较未达标的幼儿园为幼儿园提供了更安全、健康的机构环境。美国有研究把幼儿园的违规行为依照严重程度从高到低分为Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ等级，调查显示未达到准入标准的幼儿园与质量较好的幼儿园在等级Ⅰ上并没有显著的差别，但是在等级Ⅱ和等级Ⅲ上存在显著的差别。也就说达到准入标准的幼儿园在避免隐藏的伤害方面要明显地好于未达标的幼儿园。［5］我们国家幼儿园总量大、类型多、覆盖幼儿广，质量发展水平参差不齐，在市场化的浪潮中，更需要政府建立严格的准入制度保障基本质量，守住幼儿园质量的底线。

准入标准是开办幼儿园的最低要求，通过准入的幼儿园数量在一定程度上是衡量一个国家学前教育质量水平的重要标志。OECD发布的《强势开端：学前教育质量监测系统》报告了其成员国通过质量监测提升学前教育的举措，也表明他们在质量监测的必要性和重要性上达成了共识。另外，通过设置保教机构准入标准，采用登记注册确保对这些机构的管理来确保最低质量，也是非常普遍的做法［6］。如美国幼儿园准入制度，除了在《儿童早期教育法》《儿童保育和发展固定拨款法》等法律中有所体现外，各州根据自身情况对幼儿园的准入作出规定。有研究者认为，与各州的质量等级与提升系统（Quality Rating and Improvement Systems，QRIS）不同，美国50个州以及哥伦比亚特区的准入制度在监测早期保育与教育质量方面呈现完善的政策机制。［7］在我国呼吁并尝试建构健全的质量监测系统的背景下，准入制度对质量的监测作用不容忽视。

二、“漏洞与规避”：幼儿园准入制度的现实境遇

（一）准入标准不够完善

准入标准是准入制度的核心构成要素。1989年《幼儿园管理条例》规定“国家实施幼儿园登记注册管理制度”以来，许多地方相继出台了办园标准，作为幼儿园登记注册的基本依据。之后，各省份相继出台幼儿园办园条件、幼儿园办园标准、“幼儿园注册基本条件”“幼儿园设置标准”“幼儿园注册基本条件”等。但是从标准的内容来讲，存在涵盖不周全、要求不科学、表达不规范、缺乏可操作性、未充分回应当前影响幼儿园教育质量问题等问题［8］，这些问题影响了标准的效度。从标准产生的机制来看，准入标准的制定缺乏科学的研究作为其理论支撑，各地的准入标准之间存在盲目“照搬”“参考”“借鉴”别地标准的现象，忽略了本地的文化以及幼教发展水平，造成了标准“过高”或“太低”的困扰，无法保证准入制度有效发挥作用。从标准制定的参与人员来讲，幼教行政人员和幼教专家是主要的参与者或全部参与者，他们的专业意见固然非常重要，但是家长、办园者、社会人员的需求或者建议得不到关照，这有可能对准入制度的实施造成阻力。

准入标准的不完善一方面导致制度本身无法真正地鉴别准幼儿园是否具备了相应的资格，一部分未达标的幼儿园可能会“侥幸过关”。另一方面，由于标准效度低引起的“误判”可能会使人们对准入制度产生“信任危机”，拒绝进行准入认定。

（二）多头管理的行政体系导致准入混乱或空缺

对学前教育性质的认识的模糊导致幼儿园归属于不同的部门审核准入。历史上有以下三种准入形式：一是由教育部门审核批准，主要针对公办园、教办园；二是由工商部门审核批准，以民办园和企事业单位办园为主；三是由民政部分审核标准，这一类幼儿园一定程度上作为社会福利机构出现，其为部分特殊需要的儿童或者孤儿提供服务和帮助。这三个审批部门隶属于不同的管理系统，它们之间互不通气，造成了幼儿园准入管理形成条块分割的局面。公办园一般直接由教育行政部门审核，使用一套正式的、官方的、教育性的审核标准；私立幼儿园接受的是一种经济的、企业的审核批准制度；民政部门管理的幼儿园受到民政局的相关救助、福利条例的约束。工商部门和民政局审核的幼儿园由于缺失对基本教育性条件的规定，导致部分反教育的行为存在，给幼儿的身心健康造成伤害；教育行政部门批准审核的幼儿园由于对办园主体的经济能力和资金状况不能有效掌握，也存在由于办园人资金链断裂，幼儿园停办或者转让，幼儿被迫退园或转园的现象。

（三）政府迫于入园难的压力放松幼儿园准入

入园难、入园贵的紧张局面在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《纲要》）实施之前达到了顶峰，《纲要》实施以来，随着学前教育三年行动计划的推进，自2009年至2014年，全国幼儿园总量增幅达到51.88%，2014年，全国在园幼儿达到4050.71万人，比2009年增加52.41%，“入园难”得到有效缓解。［9］迅速增长的确实可喜，但其背后低质量入园的隐患不得不提防。《纲要》中提出到2015年学前三年毛入园率达到60%，而我们在短时间超额完成了任务。《纲要》实施中期调研显示，从2009年到2014年幼儿园总数增加7.17万所，其中民办园增加5万所，公办园增加2.17万所。［10］这表明民办幼儿园在提高入园率的过程中贡献最大。民办幼儿园发展如此之迅速，让我们看到社会力量参与幼儿园教育的极大热情，但是这些民办园在提供服务之前是否通过了严格的准入审核值得我们担忧。

（四）办园者对幼儿园性质的误解或对管理条例的规避

部分举办者开办的幼儿园由于种种原因没有到相关部门进行登记注册、未通过行业准入，而正常开放招生，开展保教活动，我们称之“无证园”，更甚者被视为“黑园”。它们一般集中在偏远的农村地区、城乡结合部或城市中的高收入群体聚集区。在农村或者偏远的地区，人们并不认为开办幼儿园需要进行登记注册，认为幼儿园并不是正规的学校，而是像其他商业部门一样，为大家提供服务，收取相应的费用。有一些办园者是“迫于无奈”，他们自知违法经营，虽然未能达到官方的准入标准，但由于周围家长的需求只能“明知故犯”。［11］另有一部分超豪华或超大规模的幼儿园，由于其规模太大或者收费太高，无法取得相应的资质，但是由于家长需求，政府只能“听之任之”。还有一部分办园者，自知是违规，但是为了获取更大经济利益，在极其恶劣的办园条件下招收幼儿，如使用报废校车、校车超载、提供劣质食物、雇佣无资格证的人员等。这些办园者有意或无意地无视幼儿园准入制度，使其成为一纸空文。

（五）供需失调：准入制度举步维艰的深层原因

从表面上看，无证园的大量存在是幼儿园准入制度本身不完善和制度实施过程中管理工作存在漏洞导致的。但深入分析发现，幼儿园学位供需失调才是最本质、最核心的问题。这些无证幼儿园集中出现在人口稠密的大城市边缘地带，这里汇聚了庞大的外来流动人口队伍。受经济能力和工作环境的限制，这些家庭的幼儿无法进入当地公办园或者质量稍高的民办园，家长只能选择把孩子寄送到无证的幼儿园进行看护。另一些超大园因为其规模太大而不能达到政府规定的12个班的标准，这种超大幼儿园也正反映了该地区幼教资源不足或者资源分配不均衡的真相。还有一些超豪华园是贵族幼儿园，这些幼儿园因为高额的学费无法通过政府的许可，但这些幼儿园承载的是部分家长对幼儿园教育的“特殊需求”，例如双语国际教育、专业艺术教育、国学经典教育等，这些服务是一般幼儿园无法提供的，部分家长是自愿选择，也有部分家长是被迫选择，由于他们不具备把孩子送进入当地公办幼儿园的资格，但也不忍心把孩子送进质量较差的民办幼儿园，只能无奈选择进入这些收费较高的民办幼儿园。

幼儿园学位供不应求的背后可能不单是学前教育资源总量不足的问题，更突出的问题可能是资源结构不合理。流动人口集聚区教育资源严重不足是导致这些地区无证幼儿园存在的根本原因。这些无证幼儿园满足了家长的需求亦或在帮助政府缓解了入园难问题做出了贡献，政府对这些幼儿园并不能武断地取缔上，只能在解决供需矛盾的同时不断完善制度本身，这是将是一个异常艰巨和漫长的过程。

三、“规范与调整”：幼儿园准入制度困境之突围

（一）建构强有力的法律保障

我国幼儿园类型多样，幼儿园登记注册管理政出多门，这导致幼儿园准入制度夹杂在《中华人民共和国教育法》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《中华人民共和国民办教育促进法》《幼儿园管理条例》《幼儿园工作规程》《托儿所幼儿园卫生保健工作规范》《幼儿园教职工配备标准（暂行）》等法律条款、条例和通知中间，不同主体制定的不同效力的大量法律文件既相互重叠，又有疏漏之处，不仅不利于规范民办园主体行为，亦造成执法主体监督与管理时法律适用上的困难。

虽然《纲要》进一步明确了教育行政部门是幼儿园准入制度官方管理机构，并且在很多省份的等级注册标准中也得到认可，但是长期以来并没有相关的法律对其进行规范。这就导致了部分省份还是对幼儿园准入管理越权或空缺，并且没有比较权威的法律约束。虽然《中华人民共和国民办教育促进法》中对学校的设立进行了规定，但与义务教育或者其他阶段的教育相比，学前教育领域并没有相应的专门法与之相支撑。没有学前教育阶段的专门法律与之相匹配，准入制度在执行的时候随意性就比较大，一方面原因是没有能有效约束幼儿园举办者行为的法律条文，另一方面可能是制度在执行的过程中会随着政府部门的执政偏好或上级压力等情况，使得该制度被执行得“或紧或松”。所以，幼儿园准入制度的完善需要学前教育法的出台为其保驾护航。这一做法在国外被很好地实践，例如，在美国国家层面通过儿童早期教育法规定私立园的准入制度，另有儿童保育和发展固定拨款法规范开办者的资金情况，然后各州政府依据自身情况出台注册登记制度。

（二）科学研制准入标准

美国有研究指出，作为衡量幼儿园是否达标的“准绳”，准入标准理应科学研制。标准应具备以下几个特征：对机构的要求应清晰阐述、易于执行；考虑儿童发展可能遭遇的危机；经由民主的过程确立；标准应以儿童安全、福利和入学准备为导向，以相关领域的研究和实践为基础，确立质量指标。［12］鉴于我国幼儿园准入标准中存在的问题，我们应从以下几个方面努力：首先，明确准入标准的性质。有研究指出，注册管理的主要目的是保证儿童安全并远离伤害，第二位的目的才是促进幼儿社会性和认知的发展。［13］准入标准不同于优质标准，它的作用在于督促办园者为幼儿提供最基本的安全、健康、教育方面的条件。安全和健康是第一位的，理应对条件质量给予更多的关注，但是这并不是说可以忽视有关教育的过程质量，从目前阶段来看，准入标准给予条件质量更多的关注是当务之急。随着整体幼儿园质量的改善，应给予教育更多的关注。其次，精简准入标准，使其清晰阐述，易于执行。我国的幼儿园准入一般需要达到《托儿所幼儿园卫生保健工作规范》《幼儿园玩教具配备目录》《幼儿园建设标准》《幼儿园教职工配备标准（暂行）》等规定的标准，并且这些标准由不同的部门管理和审核，这给办园者带来很大的不便。另外从标准制定过程的角度来看，幼儿园注册标准虽然离不开幼儿教育工作人员的参与，但是由于学科知识的限制，我们在制定准入标准的时候应该通过科学的调研，广泛地征寻相关专业人员、当地家长的意见，尽可能保证标准的科学性和专业性。最后，要考虑到准入标准的动态性。准入标准并不是一成不变的，有研究显示美国各地的准入标准从2011年到2014年在师幼比、空间、设施、设备要求、活动和材料、健康卫生、儿童评价与家长投入、教师的要求等方面的要求是有所变化的。［14］但也已并不意味标准是时时变化的。标准在一定的时期内应该是保持稳定的、不变的，这样为办园者提供明确的方向。但是，准入标准应该随着幼儿园整体质量的提高而提高，这样才能保证其发挥应有的门槛作用。

（三）规范幼儿园准入管理

准入标准的实施需要规范的管理为其提供保障。鉴于目前国内多头管理的情况，我们首先要做的是明确教育行政部门是实施幼儿园登记注册管理的机构，其他机构配合其工作，或可采用联席的形式，相关部门协同审核，最后由教育行政部门决定。这不仅能提高审核工作的效率，重要是可以保障审核过程更加严谨和规范。其次，监管机构要派出专人审查和记录托幼机构满足准入标准的情况，要严格审核、鉴别材料的真伪，还应该对准幼儿园进行实地的考察。应该警惕使用“假材料”蒙混过关的情况，这就要求工作人员多方取证鉴定材料的真伪，也可通过求助相关领域的专业人员共同审核材料，另一途径是深入办园现场，对其提供的相关材料的真伪进行验证。最后一个要考虑的因素是相关人员的职责和配备问题。负责准入管理的工作人员要为托幼机构提供技术支持，帮助它们理解和达到准入要求；分享关于儿童安全、健康、质量和发展的信息；解决托幼机构提出的问题；提供从其他机构获取信息的渠道。但从目前教育行政部门人员的配备来看，主管幼教的工作人员不足且任务重，这在一定程度上造成了审核工作存在漏洞。因此，我们要增加相关的幼教行政人员，或者把幼儿园等级认证的评估工作交给社会第三方组织进行，而把准入审核权利紧紧抓在政府手里。

（四）妥善处理“无证幼儿园”

对（屡次）不能达到准入要求的机构实施具有法律效力的惩罚。如警告、法定的培训、罚款、减少招生名额、关停机构直到重获注册资格等。这是我们对待“无证园”的强制性措施。尽管如此，目前“无证幼儿园”大量存在，［15］它们在解决幼儿就近入园问题上贡献了力量，为家长解决了后顾之忧，所以我们对这类幼儿园的处理不能武断地称其为“黑园”，而是应该帮助他们“洗白”，使其达到办园准入标准。教育行政部门要通过摸底，对于存在重大安全隐患的且危害不可预料的幼儿园，责令其立即整顿，并紧急分流安置在园幼儿，直到其通过准入审核获得行政许可。如果该园不存在非常紧急的、危害重大的安全隐患，可以督促其在期限内整改，如果逾期仍不达标，可以分流安置在园幼儿。还有一类幼儿园条件基本达标，只是限于对登记注册制度不清楚或者因材料和相关程序繁琐没有到教育行政部门注册登记，可以帮助其走“绿色通道”优先审核，颁布许可证书。

（五）增加流动人口密集区的学位并合理布局

无证幼儿园分布的密集区，也是幼儿园学位比较供不应求的区域。要解决无证园问题只从表面上完善准入制度本身显然并不能触及其根本，提供充足的学位才是关键。

一是根据地区人口流动的规律，对学前教育财政投入、幼儿园布局、资源配置做出合理规划。［16］学前教育资源宏观配置不仅仅应当满足当前社会公众的需求，还要适应未来人口分布变化带来的需求分布变化。［17］城市化进程的迅速推进，使得大批的农村人口涌入城市，这要求学前教育资源宏观配置必须在当前需求和未来需求分布之间权衡，以此兼顾当前需求和未来需求的变化，从动态上保障教育资源的配置效率。这样才能根本解决供不应求的现状，保证所有儿童都能进入有质量的幼儿园。

二是鼓励家庭看护中心提供服务。在国外，家庭看护中心是早期教育的重要形式，这种机构因为方便、灵活被家长广泛接受。在我国这种家庭式的幼儿园因为场地和规模无法达到政府确定的幼儿园准入标准被拒之门外。从我国历史上对幼儿园的规定可以看出，其体现了明显的方便性原则。1952年《幼儿园暂行规程（草案）》指出各地为适应特殊需要，可采取寄宿制、季节性、寒暑假性质的多种形式的幼儿园，主要是为了家长方便。［18］1988年《关于加强幼儿教育工作的意见》、1996年起试行的《幼儿园工作规程（试行）》、2016年起实施的《幼儿园工作规程》也沿用了幼儿园的“方便性”原则。所以，为了缓解学位紧张的压力或满足家长多样化的早教需求，我们或可尝试接受家庭式幼儿园，专门设置一套针对家庭幼儿园的准入标准，允许其获得资质后提供服务。

［1］American Academy of Pediatrics（AAP），American Public Health Association（APHA） &National Resource Center for Health and Safety in Child Care（NRC）.Stepping Stones to Caring for Our Children：National Health and Safety Performance Standards：Guidelines for Early Care and Education Programs（3rd ed.）［R］.2013：29.

［2］［12］［14］Center Licensing Regulations and Policies for2014［R］.NationalCenteron Early Childhood Quality Assurance Trends in Child Care，2015：1、21、6-15.

［3］［9］［10］纲要五周年发布会：学前教育普及率大幅提高［ED/OL］.http：//learning.sohu.com/20151 124/n427846900.shtml.2016-11-08.

［4］Craig T.Ramey，Sharon L.Ramey.Early Learning and School Readiness：Can Early Intervention Make a Difference?［J］.Merrill-Palmer Quarterly，2004，（10）：471-491.

［5］Christian Winterbottom、Ithel Jones.National Accreditation and Its Role in Early Education：An Analysis of Florida’s Gold Seal Quality Child-Care Program and Licensing Standards［J］.Journal of Early Childhood Research，2014，（1）：64-76.

［6］OECD.Starting Strong IV：Monitoring Quality in Early Childhood Education and Care［R］.Paris：OECD Publishing，2015：23.

［7］［13］Amie Lapp Payne.Strong Licensing ：The Foundation for a Quality Early Care and Education System［R］.The National Association for Regulatory Administration，2011：41、16.

［8］原晋霞.我国幼儿园办园标准亟待科学研制［J］.人民教育，2012，（5）：27-28.

［11］南京无证幼儿园受欢迎：“抹黑”不如“漂白”［EB/OL］.http：//www.js.chinanews.com/news/2014/1123/100937.html，2016-11-02.

［15］蔡迎旗，冯晓霞.美国社区儿童看护中心的审批制度及其思考—以加利福尼亚州为例［J］.比较教育研究，2004，（9）：58.

［16］梁文艳，王玮玮，史艳敏.人口政策调整后学前教育适龄人口变动趋势与教育需求分析［J］.全球教育展望，2014，（9）：83-90.

［17］冯婉桢，吴建涛.我国学前教育资源宏观配置效率：内涵、指标与经验研究［J］.教育科学，2014，（4）：69-74.

［18］刘英杰.中国教育大事典·上册［M］.杭州：浙江教育出社，1993：749-750.