我国地方本科高校转型发展的时代特征

高心湛

(许昌学院 高等教育研究所，河南 许昌 461000)

我国地方本科高校的转型发展具有特殊的时代特征。正确认识和准确把握这些时代特征，才能在宏观决策上实现系统性、整体性和协调性，在微观操作上实现准确性、持续性和特色性，做到精准施策、有的放矢，又好又快地促进地方本科高校的转型发展工作。

一、政府的主导性和高校的从属性

我国高校转型的动力更多地来自于国家意志，高校转型是构建现代中国高等教育体系的总体战略要求，而非某一地方本科高校发展的内生性要求。由此在转型发展的方式方法上，便自然而然地表现出“突变”的特征，并因之必然引发高校职能发挥上的一系列不适应现象。

地方本科高校转型发展任务的提出，首先是国家为解决高等教育结构性矛盾突出、同质化现象严重所实施的综合改革的一部分。我国高等教育结构性矛盾突出、同质化现象严重的病因不在高等学校，而源于高等教育的管理体制与机制。在现有体制机制下，高等院校设置、招生计划、拨款制度、学校治理结构、学科专业设置、师资队伍建设、招生考试制度、学费标准等方面高度集中与统一，必然导致两个结果的产生：一是地方高校的建设和发展主要依赖于政府，即使没有与地方经济建设和社会发展发生重大联系、与行业企业产生直接联系，也不直接影响其生存和发展；二是地方高校的建设与发展主要受制于政府的政策与管控，不能或难以与地方经济和社会发展及行业企业发生深层次的内在联系，至于人才培养的定位是否适应地方经济发展的实际，地方高校对此难以关注，甚至无须关注。尽管从国家层面上看，高等教育存在诸多不适应，但这些不适应并不直接给某个地方本科高校的生存带来多少直接的负面影响。所以转型发展的动力并不首先源于地方本科高校自身生存和发展的现实需要。

地方高校转型发展的主要目的是要增强为区域经济社会发展和行业企业技术进步服务的能力，提升为学习者创造价值的能力；其基本方向是紧密结合地方经济和社会发展，主动融入产业转型升级和创新驱动发展中，以培养应用型、技术型人才为目标，增强学生就业创业能力，全面提升学校服务区域经济社会发展和创新驱动发展的能力；其最终目标是实现高校职能与区域经济社会发展的高度对接、深度融合；其实质是把地方本科院校由当下政府统管的对象，最终建设成为一个面向市场、独立自主办学的主体。毫无疑问，转型既有类型定位、转型路径等宏观问题，也有教学方法、课程标准等微观问题；既涉及现代教育体系的构建等国家利益，也涉及学校的建设和发展等集体利益，更涉及全体师生员工的职业发展等个人利益。这是一项宏大复杂的系统工程，需要深入、持续、全面的革新，需要全体师生员工持久的意志力、向心力、凝聚力，需要自上而下的积极性、主动性、创造性的充分发挥。令人遗憾的是，在现有体制机制的影响下，在各级政府推进转型发展的配套制度改革似动未动之际，政策与经费支持尚未集中发力之时，在转型发展的红利仍只是“草色遥看近却无”的状态下，作为转型发展的核心主体——地方本科高校，转型似乎没有太大的积极性。因为在现有情势下，不转型不仅可以平稳发展，似乎还占据了社会评价的认知高地。而转型不仅意味着巨大的投入、痛苦的付出，还意味着要承担诸多风险。

中国近40年的改革历史证明，改革若只强调方向正确而不注重落实措施，常常会让更多的人怀念因循守旧的日子。所以政府必须进一步深化“放管服”改革，快速、全面地解决上述重点、难点问题，建构科学合理的“管评办”机制，确保转型高校首先成为完全意义上的办学者，真正解决转型高校在走向市场时面临的诸多体制机制上的障碍，使转型高校拥有尽可能多的办学自主权，尽可能多地认识到、体会到转型带来的制度红利，增强其面向市场的信心和决心，激发转型发展的积极性、主动性和创造性。同时，政府还必须清醒地认识到，解决了现有体制机制上的种种限制，并不意味着地方高校的转型发展就能理所当然地获得成功。由于长期以来的体制机制和配套制度的运行，已经在转型高校上下形成了一整套相对完整的制度体系，积淀下了深厚的制度文化，这种“象牙塔”内的制度体系和制度文化并不会因为体制机制的调整就会同步做出调整；体制内的人更不会因为体制变了，其面向市场、应对市场和驾驭市场的能力就会随之自然养成。所以在转型之初，政府还必须做好“扶上马、送一程”的工作，特别是在政策、经费和舆论支持上，必须进一步深化认识，做好应对转型工作长期性、繁重性和复杂性的各项准备；必须进一步加大各项支持的力度，使转型高校充分享受政策、经费等方面的转型红利。只有这样才能确保转型高校的转型工作的坚定性、持续性和高效率。

二、与中国经济转型升级相重合

毫无疑问，高等学校的建设和发展应与国家和区域经济社会的建设和发展相向而行、相互促进。为国家和区域经济社会的建设和发展服务既是高等学校建设和发展的主要目标和任务，也是高等学校存在和发展的前提。但是此前主要由于管理的原因，导致地方高校并未明确地将服务区域经济和社会发展特别是服务行业企业当作主要办学目标，从而使其自身游离于区域经济社会发展之外。因此今后地方转型高校将面临两个跨越式的发展任务，即一方面要实现从游离到归位的转型，另一方面还要实现满足经济转型升级发展需要的转型。

从西方发达国家高校发展来看，应用技术型高校的创设大多起源于技工学校，期间经历高等专科学校的发展，再升格为应用科技大学，在办学层次上经历了一个由低到高的过程。如1968年，德国根据《联邦共和国各州高等学校协定》，合并与改造工程师学校和高级专业学校，组建应用科技型高等专科学校；1976年，根据德国《高等教育总纲法》，上述学校进一步升格为应用科技大学，拥有了与综合性大学同等效力的学士和硕士学位授予权。在英国，1966年政府发布了《关于多科技术学院和其他学院的计划》白皮书，到1973年先后共组建了34所多科技术学院，并确立了它们在高等教育系统中的合法地位。在瑞士，中央政府自1993年开始陆续将全国60多所高级职业技术学院，按地区合并成7所应用技术大学。芬兰在1991年颁布了《中等和高等职业教育法》，主要通过合并零散的中学后职业教育机构，建立起29所试验性多科技术学院；2003年，又通过修订《多科技术学院法》，最终确立了双轨并行的高等教育体系。加拿大在20世纪60年代通过整合职业学校和技工学校，组建社区学院，1963—1972年社区学院有了迅速的发展。

一般而言，西方发达国家应用技术大学的形成过程，也是其人才培养规格由低端到高端、由单一到多元的过程，即由一般技工到高级技工和现场工程师的演进过程，由非学位教育扩展到学士学位、硕士学位教育的过程。

很显然，中国地方普通本科高校向应用型转型的基础和路径与西方发达国家的应用技术大学的建设和发展过程相比，有着自身的特殊性。地方本科高校的转型发展主体主要是新建本科院校，他们主要由三部分构成：一是由原属地方的高等专科学校升本而来，其中尤以高等师范专科学校为多；二是由部属的行业高等专科学校升本而来，此类高校在归口和下放地方后与其原来的行业产业联系越来越少[1]；三是民办院校(含独立学院)，此类学校由于没有或缺少历史沿革，一般是一些老本科院校在低层次上的复制或衍生。升本后，基于“学科建设是龙头”的理念，各新升本院校均迫不及待地以各种形式表示自己要告别过去，尽快实现与既往的彻底切割。于是，原本应该在升本过程中不断加以扩大和深化的与行业企业的联系与融合，反而因为升本而在办学定位、服务面向和人才培养定位上与行业企业的需要渐行渐远。直到升本潮十年有余之后，才又不得不在建设和发展面临诸多困难和困惑的情况下接续前缘，重新走近行业企业，走向产教融合、校企合作。只是这时的建设和发展已不是自然而然的生成，而是外科手术式的嫁接。因此转型发展对于地方本科院校而言，必然是一次脱胎换骨式的肌体再造。

西方发达国家应用技术大学的成长和发展过程是与国家的经济发展水平和实际需要紧密联系在一起的，更准确地讲，是经济和社会发展的需要催生了应用技术大学，应用技术大学孕育、萌芽、成长、壮大于经济社会发展的高天厚土之中。这样的过程，大多经历了10年左右乃至更长的时间。在英国，从《关于多科技术学院和其他学院的计划》白皮书的发布到多科性技术学院在高等教育系统中合法地位的确立用了8年的时间；在德国，从合并改造中职学校组建高等专科学校，再到升格为应用科技大学并拥有学士和硕士学位授予权用了9年的时间；在芬兰，从合并高中后职业教育机构组建试验性多科技术学院，再到双轨并行的高等教育体系的确立，则足足用了14年的时间；而在加拿大，从职业学校和技工学校的次第兴办到社区学院的大举发展经历了长达将近20年的时间。

与西方不同的是，中国应用技术大学建设任务的提出，不是高等教育因应行业企业的需要自然而然地产生的，恰恰相反，之所以提出转型发展，是因为地方本科高校的建设和发展越来越背离地方经济社会发展和行业企业的现实需要。更为严峻的是，当地方本科院校试图通过转型发展解决这一问题时，又恰逢中国经济的整体转型升级，高校的转型发展和企业的转型升级历史地交汇在一起，高校转型的目标和任务不仅要与地方经济社会发展相向而行，实现产教融合、校企合作，而且还要主动融入产业转型升级和创新驱动发展中。如此，地方本科高校转型过程的渐进性和建设目标的突变性与不确定性之间便形成了突出的矛盾，使转型高校建设和发展之路困难重重。于是便有了一幕幕高等教育改革高歌猛进的话剧，其最典型的展演便是“卓越计划”未及全面铺开，便又急不可待地开启了以新理念、新结构、新模式、新质量、新体系为主要内容的所谓“新工科建设”[2]。从“复旦共识”到“天大计划”再到“北京指南”，紧锣密鼓、压茬推进，一时间工程教育的改革可谓风云际会，激流汹涌。

三、与国家全面深化改革相交汇

2013年中国共产党十八届三中全会就全面深化改革的指导思想、总体思路、目标任务做了全面部署，明确提出坚持社会主义市场经济改革方向，其“核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。自此，中国的改革进入了一个新时期，与此相应，中国的高等教育改革也进入了一个新时期，而地方院校的转型发展正是在这样的时代背景下快速上升为国家战略。

在中国国家战略层面上推动地方院校转型发展，发轫于教育部2013年启动的转型发展试点工作。2015年教育部、 国家发展改革委员会、财政部联合发布《关于引导部分地方普通本科高校向应用型转变的指导意见》标志着转型发展战略开始全面实施。

习近平总书记强调指出：“坚持社会主义市场经济改革方向，不仅是经济体制改革的基本遵循，也是全面深化改革的重要依托。使市场在资源配置中发挥决定性作用，主要涉及经济体制改革，但必然会影响到政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各个领域。要使各方面体制改革朝着建立完善的社会主义市场经济体制这一方向协同推进，同时也使各方面自身相关环节更好适应社会主义市场经济发展提出的新要求。”[3]95地方本科院校的建设和发展本质上属于文化建设的范畴，而产教融合、校企合作的基本方向，则又不容置喙地将地方高校的转型发展纳入经济领域，从而使地方高校的转型发展既要肩负起文化领域内深化改革所赋予的使命，又要适应并协同推进经济领域内的改革，并使自身成为地方经济建设和社会发展的重要组成部分。地方高校的转型发展的根本任务和基本方向，就是要主动建设和发展成为社会主义市场经济中的办学主体。毋庸讳言，要成为这样一个主体，在目前全面深化改革的情势下，地方高校转型虽有良好的社会氛围，但也面临着不少体制、法律、制度的障碍。

首先，高等教育管理体制改革明显滞后于转型发展的实际需要。全面深化改革，意味着“改革进入攻坚期和深水区”，意味着“必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性”，意味着要“敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，以更大决心冲破思想观念的束缚、突破利益固化的藩篱”[4]。正因为如此，多年来为社会各界所普遍关注的高等教育“管评办”分离问题、大学去行政化问题、人才培养同质化问题、培育第三方评估机构问题等等，并无实质性或根本性改观；政府通过学科专业设置、拨款制度、招生制度、学校治理结构、师资队伍建设、项目立项评审、办学评估等对高等学校的管控依然如故；各级政府及其高等教育主管部门的权力清单制度尚未真正建立，权力运行流程尚未完全依法公开，决策公开、管理公开、服务公开、结果公开等办事公开制度还有待进一步推进；“放管服”改革的成效，在高等教育领域依然是聊胜于无。总之，高等教育领域内的管理体制及权力运行机制等方面改革的总体目标和主要任务还不明晰，符合地方本科院校转型发展所急需的新的管理体制和运行机制尚未形成。

其次，地方本科院校转型发展的法制保障明显缺失。在全面依法治国的时代背景下，目前涉及中国1/3本科院校、数以百万计在校生，影响几乎波及全国各地的地方本科院校的转型发展已历时3年有余。但既没有一部相应的法律对其予以基本的规范和保障，做出系统性、整体性、协同性制度安排，又没有为那些在转型发展中“敢于啃硬骨头”者、“敢于涉险滩”者提供政治、法律、经济等方面的权益保障。在地方本科高校转型发展的过程中，仅仅有了先行先试者是不够的，还必须给予先行者以激励性补偿和安全性保障等方面的制度性安排。因为先行者要冒的风险比别人多，要付出的成本比别人大。

再次，法律与制度建设还明显不适应转型发展的客观需要。2015年7月24日，广东省韶关学院特聘教授、国家科技进步奖二等奖获得者娄高明被警方以“涉嫌贪污科研经费60万”刑事拘留。2016年1月5日，韶关中院一审判处其有期徒刑6年。娄高明案使存在多年的科研人员业余兼职的罪与非罪问题再次凸显。“让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流”，这是全面深化改革总目标的重要内容。2015年，“推动大众创业、万众创新”被写进政府工作报告。但是原本应作为“双创”主力军的高校和科研院所科技人员，却出现大比例缺位。无疑，高校科研人员兼职中罪与非罪的问题不甚澄明是其重要原因之一。2016年7月15日，最高检发布《关于充分发挥检察职能依法保障和促进科技创新的意见》(以下简称《意见》)，明确规定了正确区分身兼行政职务的科研人员特别是学术带头人罪与非罪的界限。同年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》(以下简称《意见》)，允许科研人员依法依规适度兼职兼薪，允许高校教师从事多点教学获得合法收入。这两个《意见》的出台，对于激发高校教师和科研人员创新创业活力无疑是利好消息。但相对于转型发展中所需要的法律与制度的变革与立新，仅是点与面的关系，还是远远不够的，还需要从更宏观的层面在法律和制度的范围内做出系统性、整体性、协同性安排，以保证法律和制度能够适应并解决高校转型发展已经和将要面对的纷繁复杂的法律和制度问题。

最后，高校内部的管理体制和机制阻碍产教融合、校企合作的进一步推进。转型发展、产教融合的切入点是校企合作，而地方本科院校在与企业合作时，普遍遇到两种困境：一是自己心目中的合作对象——大型企业对与地方本科院校的合作没有兴趣；二是在与中小型民营企业的合作中，主要由于所有制的属性不同，难以构建长期稳固的合作。大型企业，不论是国有抑或是民营，由于其在国家和区域经济中所处的特殊地位、对资源的特殊吸纳整合能力和对技术的掌控与研发水平等，决定了它们在与地方院校的合作中明显处于优势地位，从而决定了双方利益交集与共享的区间十分有限，在与中小企业的合作中，由于在很大程度上能够实现双方的优势互补，能为双方由合作到融合提供广阔的想象空间。而现实却是由于双方所有制的形式不同、内部管理体制和运行机制的不同，转型高校无论是在学校层面、二级学院层面，还是在团队乃至个人层面，都无法有效地构建起紧密、持久、高效的合作关系。因为地方高校秉持的是行政法则，而企业奉行的则是市场法则，这正是双方合作问题中的主要症结所在。因此地方转型高校在协同推进建立完善的社会主义市场经济体制的当下，自身的管理体制和运行机制既需要调整，更有待于抉择。

总之，全面深化改革的时代背景，既为地方高校的转型发展提供了难得的历史契机，又使得转型高校面临着来自从国家战略到法律法规、从政府主管部门到地方院校自身的体制机制等诸多的不确定性。

四、深处国际竞争、交流与合作的复杂环境之中

从世界范围看，高等教育的国际化趋势日趋加强，高等教育领域的国际交流与合作日趋频繁，人员跨境交流、学校跨境联合办学、学位互认及学位联授互授、跨国合作研究、优质教育资源互补和国际教育援助等，形式多样、层次各异的交流与合作越来越广泛，相互汲取经验、共进共赢的互学与互鉴越来越深入。在当代中国教育开放政策引领下，高校国际交流与合作不仅为国家培养了大量具备较强学习世界优秀文化能力及国际视野和国际交际能力的优秀人才，而且也促进了各高校在学校管理、师资队伍、科学研究、人才培养、社会服务、国际化议事等方面的建设和发展。截至2017年上半年，经审批或复核通过的中外合作办学机构和项目共计1 921个，其中包括西交利物浦大学、上海纽约大学、宁波诺丁汉大学等7所中外合作大学。统计表明，地方高校的国际化意识日益增强，地方高校的国际交流规模与范围不断扩大，国际化条件日趋完善，国际化成果日益丰富。特别是近年来，随着国家教育开放政策的不断扩大，地方高校与区域经济结合不断深入，工程教育等应用性专业得到快速发展，其国际化趋势也正呈现出加速度的强劲势头。

自2013年6月我国成为《华盛顿协议》预备成员，部分高校开始尝试工程教育专业国际认证，到2016年6月2日，国际工程联盟大会全票通过我国转正申请，正式成为该协议第18个会员起，参加和准备参加工程教育专业国际认证的高校，已从部属高校向地方高校快速延展。地方高校深刻地认识到，通过国际认证“有利于提高我国工程教育质量，促进我国按照国际标准培养工程师、提高工程技术人才的培养质量，是推进我国工程师资格国际互认的基础和关键，对于我国工程技术领域应对国际竞争、走向世界具有重要意义”[5]。而且对地方性、应用型高校而言，其意义更是非同一般，它不仅是高校办学水平和能力的证明，也是其走向国际的一张通行证，更是其在现有中国高等教育体系内实现学科专业建设历史性突破的一大机遇。所以在短时间内，通过国际认证不仅成为地方高校领导者普遍力推之事，也成为各相关二级学院共同努力的主要工作目标。无论是数以千计的中外合作办学机构和项目，还是计划为20%的中国工程教育专业参加国际认证，都证明一个基本事实，即中国高等教育的国际化正向纵深化和系统化方向发展。

相对于通过中外合作办学机构和项目、专业认证等形式开展国际交流与合作而言，“互联网+高等教育”时代的到来，则更是将所有高等院校推向国际交流与合作前沿。“互联网+高等教育”是对传统高等教育模式的时间和地域的突破，是对高等教育组织的流程再造，是对全球高等教育资源价值传递共享与创造的重大促进[6]。地方高校在转型发展的过程中，必须直面高等教育资源跨国流动的加速、国际高等教育体系的进一步多元化、高等教育国际化活动主体进一步下移、留学主体流动模式的进一步多样化等新的特点与趋势，应主动地完善教育的组织流程，积极地探索新型国际化背景下高等教育交流合作与供给方式；审慎地解构和重构教师在人才培养中的角色定位[7]，打造和构建具有自身特色与独特服务面向的专业与专业体系；凝练一批具有国际水准、行业标准并符合相应国家和地区现状与发展水准的精品特色课程；培养和造就出一支与“互联网+高等教育”相适应的具有网络学习的研究、设计、组织、导学、评价等特质与能力的教师队伍；等等。

积极倡议“一带一路”沿线各国构建教育共同体，在开展教育互联互通、人才培养培训、丝路合作机制建设等方面进行合作，对接沿线各国意愿，互鉴先进教育经验，共享优质教育资源；加强与东南亚、非洲国家教育合作，增进新欧亚大陆桥、中国—中亚—西亚、中巴、孟中印缅、中蒙俄等重要廊道及澜湄合作机制下的区域教育合作交流等等[8]；实施“一带一路”教育行动规划，以教育走出去为重点，扩大与发展中国家教育合作交流。这些举措既为地方高校开展国际交流与合作提供了历史机遇，也是为中国企业走出去培养人才的必然要求。地方高校由于其自身的特性，在“一带一路”建设中，在与发展中国家教育合作与交流中，在中国教育走出去和中国企业走出去的过程中，都具有一定程度的优势，特别是地方行业性大学更是如此。

综上所述，由于地方转型高校所处的时代特征，决定了其职能的突变性、任务的繁重性、环境的模糊性和合作的复杂性。各级政府及教育主管部门、社会各界对此必须有充分的认识，并持续给予高度关注和大力支持，确保以转型促发展目标的实现。

[1] 曹卫玲. 划转地方后行业特色高校转型战略及发展模式探析[J]. 信阳师范学院学报(哲学社会科学版)，2017，37(1)：85-89.

[2] 教育部高等教育司.关于开展新工科研究与实践的通知(教高司函〔2017〕6号)[EB/OL].(2017-02-20)[2017-03-01].http://www.moe.edu.cn/s78/A08/A08_gggs/A08_sjhj/201702/t20170223_297158.html.

[3] 中共中央文献研究室.习近平总书记重要讲话文章选编[C].北京：中央文献出版社，党建读物出版社，2016.

[4] 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL].(2013-11-15)[2017-03-03].http://www.gov.cn/jrzg/2013-11/15/content_2528179.htm.

[5] 詹 媛.中国科协代表我国正式加入《华盛顿协议》[N].光明日报， 2016-06-03(01).

[6] 李 娟. 我国高校整合优质开放学习资源的问题与对策[J]. 信阳师范学院学报(哲学社会科学版)，2016，36(4)：81-84.

[7] 文 君. “互联网+”视域下高等教育国际化发展[J]. 中国高等教育，2017(5)：22-24.

[8] 国务院关于印发国家教育事业发展 “十三五”规划的通知 (国发〔2017〕4号)[EB/OL].(2017-01-19)[2017-03-05]. http://www.gov.cn/zhengce/content/2017-01/19/content_5161341.htm.