我国的政党协商：实践、挑战与前景

2018-02-26陈家刚

信阳师范学院学报（哲学社会科学版） 2018年2期

陈家刚

(1.信阳师范学院当代马克思主义研究所，河南信阳 464000；2.中央编译局当代马克思主义研究部，北京 100032)

中国共产党第十八次全国代表大会(以下简称十八大)以来，我国政党协商的制度建设进一步完善，政党协商的实践不断深入，政党协商的效果也越来越显著，政党协商日益成为我国民主政治的独特优势和和谐政党关系的集中体现。系统梳理我国政党协商的发展历程与实践经验，客观认识政党协商在新的形势下面临的挑战，并深入探讨完善和发展我国政党协商的具体思路，对于我国的社会主义政治文明建设具有重要的理论价值和现实意义。

一、政党协商的基本内涵与实践探索

政党协商指的是“中国共产党同民主党派基于共同的政治目标，就党和国家重大方针政策和重要事务，在决策之前和决策实施之中，直接进行政治协商的重要民主形式”[1]。这一界定是我们深入探讨政党协商的主题、基本原则、实践状况、面临的挑战及发展前景的基本依据和基础。

(一)政党协商的主题与基本原则

政党协商的内容与主题，必然会体现时代特征和经济社会发展的客观现实。我国各党派的协商合作经历了“联合与革命、团结与改造、爱国与建设、和谐与发展”等不同主题[2]。而当下的政党协商主题自然也要反映当前我国经济社会发展的总体要求和中心工作。根据2015年中共中央办公厅印发的《关于加强政党协商的实施意见》(以下简称《实施意见》)，中共中央同民主党派中央开展政党协商的主要内容包括：中共全国代表大会、中共中央委员会的有关重要文件；宪法的修改建议；有关重要法律的制定、修改建议；国家领导人建议人选；国民经济和社会发展的中长期规划以及年度经济社会发展情况；关系改革发展稳定等重要问题；统一战线和多党合作的重大问题；其他需要协商的重要问题[1]。这表明中国共产党和各民主党派的协商已经涵盖了当代中国的政治、经济、文化、社会生活等重要领域。协商内容涉及执政党的重大决策、政府的重要文件、宪法及法律修改、国家领导人人选、国家重大发展规划与重大决定等。归结起来，政党协商旨在通过党派间“协商国是”，搞好国家治理。根据这样的主题，政党协商应遵循以下基本原则。

第一，政党协商的政治原则。一是政党协商要坚持中国共产党的领导，坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，坚持长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共的基本方针。在此前提下，要进一步发挥我国政党制度的优势，巩固发展和谐的政党关系。二是政党协商要坚持人民主体地位。“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛”[3]。政党协商的目的是促进广大人民的利益，而不是个别人、个别组织或者某一部分群体的利益。

第二，政党协商的制度原则。一是政党协商要按照制度规则组织实施。民主是解决现实利益关系的规范和程序，政党协商作为我国协商民主体系的核心组成部分，尤其需要有针对性的制度安排来加以规范。政党协商制度应当把协商主体、协商内容、协商频度、协商方式、协商程序、协商结果的实施与反馈、回应等方面用制度固定下来，使其成为一种“规矩”。二是要坚持程序原则。民主活动只有通过特定的程序才能具体化，才具有针对性，才便于操作。程序就是环节和步骤，是对工作进行评判的重要依据。有了程序规定，协商过程每个环节的执行、检查和评估就有了标准，也就能够保证协商于决策之前和决策执行之中。

第三，政党协商的价值原则。一是平等。协商过程的利益相关方或者协商参与者，都有自身的利益诉求，但是，基于共同利益的价值认同，他们都应该能够平等表达、对话和讨论。没有平等，就不会有充分的交流，不可能有多元化的利益表达。二是包容。协商民主的关键性前提之一就是承认差异、承认分歧，并在此基础上建构诉诸全局利益的政治共识，以公共利益为取向进行利益整合，从而“求得最大公约数”。协商既要包容不同的参与者，也要包容不同的利益和偏好。三是和谐。协商是多样性利益和差异性意见持续性对话与沟通的过程，是消除和缩小分歧、实现共识的过程。协商既要重视决策过程，也要关注决策结果，既要关注多数意见，也要尊重少数建议，使各方关系始终处于和谐之中。四是效率。政党协商的生命力在于协商结果的有效性。有效才能有动力，才能够进一步调动各党派参与协商的积极性。

(二)新时期我国政党协商的实践探索

政党协商是我国民主政治实践的重要内容，体现了我国政治文明建设的显著进步。执政党对政党协商的重视奠定了其制度建构和实践的基础，规范性的制度建设保障了其发展的稳定性，观念和文化的养成为其提供了充分的涵养。

第一，中国共产党和政府高度重视政党协商制度建设。党的十八大正式提出“健全社会主义协商民主制度”的改革要求。十八届三中全会进一步确定了我国协商民主制度建设的框架和方向。2015年，中共中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》(以下简称《意见》)，这是中国共产党首次以“民主”为核心概念印发的纲领性文献。《意见》内容共9章27条，主要围绕协商民主的基本内涵、发展基础、重要意义、指导原则、主要渠道、制度体系与程序以及党的领导等方面，进行了科学系统地阐释，为我国政党协商的建设和发展指明了方向。2015年5月，习近平总书记在中央统战工作会议上发表重要讲话指出，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度。要完善政党协商的内容和形式，建立健全知情和反馈机制，增加讨论交流的平台和机会，使协商对凝聚共识、优化决策起到作用。要从制度上保障和完善参政议政、民主监督，探索有效形式[4]。

第二，政党协商制度建设稳步推进。政党协商是我国社会主义协商民主的重要形式，加强制度建设对于推进政党协商的实践具有基础性意义。1989年《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》对加强中国共产党和各民主党派之间的合作与协商做出明确规定，标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商开始走上制度化、规范化的发展轨道。进入21世纪以来，2005年印发的《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，2010年印发的《关于进一步规范省、自治区、直辖市党委同民主党派、无党派人士政治协商的意见》，对中央、省级党委开展政党协商进行了规范，推动政党协商更加制度化、规范化、程序化[5]。2015年，上述中共中央办公厅印发的《实施意见》直接围绕“政党协商”具体地、有针对性地规划了我国政党协商的制度框架，界定了政党协商的内涵，为我国政党协商的实践明确了方向、原则、规范、程序等内容。

制度是保障政党协商常态、长效的基础。我国的政党协商初步形成了以国家宪法为基础、以中共中央文件和法规为主体、以相关配套政策为辅助的完备制度保障体系，这是开展政党协商的重要遵循。

第三，政党协商的实践体现出广泛多层制度化的特征。党的十八大以来，全面深化改革、法治中国建设、新发展理念、供给侧结构性改革、京津冀协同发展、“十三五”规划等重大决策的制定出台，都多次听取并吸收各民主党派和无党派人士的意见建议。政党协商在我国政治生活的各个层面、各个领域的探索都取得了显著的进展，政党协商的实践创造与制度建设广泛存在于政治实践之中，丰富了我国社会主义协商民主的内容。目前我国的政党协商内容丰富，形式多样，如会议协商，就党和国家重要方针政策、事关全局的重大问题进行协商；人事协商座谈会，由中共中央负责同志主持召开，就重要人事安排在酝酿阶段进行协商；调研协商座谈会，主要就民主党派中央的重点考察调研成果及建议进行协商；其他协商座谈会，通报重要情况，听取意见建议；等等。另外还包括书面协商、约谈协商等。民主党派中央也可以通过调研报告、建议等形式直接向中共中央提出意见和建议。民主党派中央负责同志还可以以个人名义向中共中央和国务院直接反映情况、提出建议。如2016年民盟中央多次参加中共中央、国务院及有关部门召开的座谈会、协商会，尤其是其围绕《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内监督条例》等重要文件的制定修订提出的意见建议受到高度重视。我国地方的政党协商也在不断推进。如农工党青海省委会《关于促进柴达木循环经济试验区又好又快发展的建议》的报告，为国务院批准《青海省柴达木循环经济试验区的总体规划》提供了重要参考[6]。

第四，良好的政党协商观念、意识和氛围正在逐步形成。经过长期不断地学习和阐释，人们对政党协商的性质、地位和价值有了深刻的体认。人们形成的基本共识是，政党协商是我国协商民主制度体系的重要组成部分，政党协商有助于巩固执政党的执政地位，提升其执政能力，有利于进一步完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，有利于执政党实现科学民主决策。通过会议协商、约谈协商、书面协商等不同形式，民主党派、无党派人士、工商联等直接参与国家政治生活的渠道更丰富、更规范了。在政党协商过程中，各党派都能够意识到国家的整体利益、发展大局，能够大力提升自身调研论证、协商沟通、民主监督等各方面能力。参与协商的民主党派成员逐步养成了理性表达、包容宽容、尊重与理解的民主参与习惯。

全面深化改革，需要广大人民群众以及各民主党派的认同和支持。中国共产党和政府采取什么样的方式回应各方面的需求与愿望，在很大程度上决定着改革的正当性和可持续性。推动执政党与各民主党派、无党派人士、工商联等方面的协商对话，既可以了解民情、反映民意，又可以回应需求、化解分歧，形成理性、文明、宽容的政治文化和政治氛围。

二、我国政党协商面临的挑战

政党协商对于我国协商民主建设具有重要的意义，也在实践中取得了显著的进展。但是，我国的政党协商同样也面临着需要应对的挑战。

第一，政党协商的观念和意识相对不够。“政党协商”是中国共产党的十八大正式提出的党的理论创新成果。无论是执政党还是参政党的领导干部，正确认识并积极主动探索政党协商的实践，需要一个过程。在这一过程中，由于受传统文化中的“官本位”等观念文化、实际工作中的体制机制约束，甚至个人工作作风等因素的影响，有些执政党的领导干部不愿意开展协商、不屑于推进协商。一些地方出现了“政党协商随意性、表面化和形式化的问题，有的敷衍了事，‘想到了’‘有空了’才协商；有的流于形式，以通报情况、部署工作代替协商”[5]。而从民主党派的角度来看，受兼职因素、协商结果采纳率不高以及其自身政党意识不强等因素的影响，部分领导干部、民主党派成员政党协商参与意识也不强烈。

第二，政党协商规范性和常态化的程序性支撑不足。制度建设是保证政党协商有效运转并持续发挥作用的基础。但是，政党协商的制度建设存在程序性的不足。一是中央层面顶层设计建构了方向性、原则性的结构与路径，但地方和基层的规范不够。这就导致了“上热下冷(中央、省市热，基层冷)、内热外冷(统一战线内部热，统一战线以外冷)等现象。二是顶层设计之下缺乏可操作性的程序性规范。如对于涉及公共利益的重大问题、重要事务，针对什么情况采取什么样的协商方式，协商参与者各自发挥什么作用、承担什么样的责任，协商的结果如何应用等问题都缺乏明文规定。三是制度实施缺乏执行力。因为制度可行性、适应性不强，制度实施保障不够，以及监督力度不够，所以政党协商的制度实施还存在着消极性执行、象征性执行、选择性执行等现象。

第三，协商过程存在的问题。政党协商的核心是执政党与民主党派共同参与平等协商的协商过程。在协商过程中，存在着利益表达不充分，利益沟通不平衡，利益反馈不及时等现象。如因为害怕得罪与自己或所属机构的利益密切相关的部门或领导；害怕所谓不当言论被有关部门记录在案，不利于自己的政治前途等而“不敢说”；因为意见得不到重视，建议不能产生实效，建言献策贡献得不到承认等而“不愿说”；因为协商过程中发言机会不公平，会议时间不够，发言被打断等而“不及说”；因为能力不够、信息不充分、准备不够而“不会说”[7]；等等。

第四，民主党派协商能力建设还有一定的空间。一是，在政党协商实践中，作为协商重要主体的各民主党派面临着身份与认同困境。有的学者将这种困境称之为“主体性困境”，即认知存在偏差，不敢协商；组织建设薄弱，不愿协商；参政技能缺乏，不会协商；信息资源不足，无法协商[8]。虽然这种困境从表面上看，是源于参政党自身的缺陷和主体间关系的异化，但从根本上讲，是政党协商的规范化、制度化、程序化水平不够，执政党在政党协商中的主导意识过强的表现。“在党际关系方面，执政党与参政党之间的政治力量对比不均衡，民主党派的主体作用难以有效发挥，影响到民主党派的协商自主性”[9]。二是，由于发展成员趋同、指导思想趋同，出现了利益表达意见能力下降；由于制度环境的制约、自身能力素养的制约，对执政党的民主监督功能弱化；由于政治竞争水平相对较低，民主党派政治活力开始下降；等等。这些都直接影响民主党派参与协商民主实践。三是，在社会基础方面，公众对民主党派的认知碎片化，缺乏统一的社会认同，影响到民主党派的阶层代表性。四是，民主党派的绝大多数成员都集中于高校、科研机构，在政府职能部门任职相对较少，专业性强，政治历练和行政经验相对不足，协商能力的整体性需要加强。

第五，协商的实效性需要进一步提升。这主要表现在：在协商过程中，主题聚焦度不够，容易泛泛而谈，缺乏深度；由于协商准备不够，信息、资料不充分，协商讨论的结果基础不扎实；有些协商活动是政策决定或出台之后的通报，民主党派的可行性建议、建言献策获得采纳缺乏可操作性；民主党派集体智慧的作用发挥较小，存在个人参政议政能力强、集体参政议政能力弱的现象；对协商结果持续性关注不够，效果发挥如何缺乏反馈。

三、走向民主与法治的政党协商

中国共产党第十九次全国代表大会提出我国发展进入新时代。新时代有新任务，同时，也面临着经济社会形势的新变化、新问题。面对这些新问题，我们也要开拓创新，积极寻求解决方案。因此，应该高度重视我国政党协商所处的整体环境以及政党协商发展本身面临的问题，提出有效举措，更好地促进政党协商的建设与发展。首先，政党协商必须坚持中国共产党的领导这一根本原则，各级党委作为领导力量，要重视发挥自身及各民主党派的优势与作用，积极主动开展协商。其次，各民主党派作为政党协商的关键主体，要积极参与政党协商，为执政党出谋划策，并通过政党协商开展民主监督活动。再次，中共的统战部门要积极发挥协调各民主党派的作用，为政党协商搭建制度化平台，做好组织与服务工作，同时，要积极开展体制机制建设，完善政党协商的程序，用制度保障政党协商规范有序有效果。

第一，正确认识政党协商的性质是推动政党协商完善和发展的重要前提。政党协商是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要内容，是我国社会主义协商民主体系的重要组成部分，是中国共产党提高执政能力的重要途径。政党协商是中国共产党同各民主党派、无党派人士以及各界代表人士就国家重要方针政策、重大事务进行的协商，也是中国共产党在统一战线和多党合作中实现党的领导的重要方式。政党协商在我国社会主义协商民主重要渠道中居于首位，具有显著的引领和示范作用。

第二，政党协商要有明确的问题意识。政党协商是一种高层次的政治对话。在中央层面，政党协商是指中共中央和各民主党派中央及领导人之间的协商；在省级层面，是指中共地方省委和民主党派地方省委及领导人之间的协商。政党协商的主题和内容具有全局性、宏观性和前瞻性。“对政党协商而言，没有问题的协商往往正是问题所在，只有充分协商问题才能保证协商不会出问题，这就是问题思维”[10]。因此，政党协商要真协商，要坚持问题导向，以查找、分析和解决问题，优化决策，促进公共利益作为协商的目的。

第三，政党协商关键在于做好政党建设。“搞好政党协商，需要中国共产党和各民主党派共同努力。民主党派在提高政党协商水平中担负着重要责任，但中国共产党担负着首要责任，因为我们是执政党，应该更加自觉地做到虚怀若谷、集思广益”[11]。因此，完善和发展政党协商，必须从执政党和参政党两个方面着手做好政党建设。“当前，在推进政党协商的过程中，执政党应该做四方面的努力：一是有效开发现有的政党协商资源；二是完善现有的政党协商相关制度规范；三是健全完善政党协商的各种保障机制；四是努力带头实践政党协商”[12]。中国共产党的领导是我国政党协商的根本保障，也是政党协商能够维护好、实现好、发展好最广大人民根本利益的前提条件。各民主党派是政党协商的重要参与主体更是我国政党协商不可或缺的基本构成。通过不断地加强教育和培训，提高各成员在政治、法律、管理等方面的能力，增强民主党派成员的政治责任感和担当意识，可以使民主党派更好地适应政党协商的需要。“每个党派都有自己的历史，都代表着各自方面的群众。有人要求各民主党派都和共产党一样，如果都一样了，则共产党和民主党派又何必联合呢？正因为有所不同，才需要联合”[13]163。同时，各民主党派要重视组织建设、作风建设、制度建设，更好地培养党内新生力量，以便有效地参与政党协商。

第四，逐步推进政党协商的制度化、法治化。只有有制度和法治保证的协商，才能使协商主体的权益受到保护、协商对话规范有序、协商结果得到尊重。深化政党协商尤其需要制度化和法治化。要严格遵守关于协商民主、政党协商的一系列规范和制度。这些规范和制度为新时代背景下推进政党协商做出了总体设计，明确了指导思想和主要原则，规范了内容、形式、程序和机制，为深入推进政党协商提供了重要的保障，政党协商参与主体要增强依法依规履职的法治意识。推进政党协商制度化、法治化的另外一个重点内容就是及时总结经验，将符合时代要求和事物发展客观规律的规范性制度上升为法律，或者嵌入既有的法律框架之中，从而使协商严格遵循法律规范。同时，还要及时建立和健全一系列保障政党协商实施并取得成效的方式方法和程序。在重视“为什么做”和“做什么”等宏观问题的同时，重视解决“如何做”的具体操作问题。

第五，大力提升政党协商主体的协商能力。协商能力是政党协商有效运行的重要条件。政党协商主体的能力应该包括政治把握能力、利益表达能力、建言献策能力、协调沟通能力、调查研究能力、语言表达能力等。对于执政党来说，尤其需要熟悉政党协商方法，总结政党协商经验，推进政党协商实践。要善于支持民主党派提高履职能力和协商水平。我国8个民主党派成员超过100万，还有一定数量的无党派人士，是推进中国特色社会主义事业的重要力量[14]，要充分提高他们的协商能力，发挥他们参政议政的积极性和创造性。那么，如何衡量民主党派的协商能力呢？有学者认为可以从三个方面考虑：一是其参与议题的重要性。即所协商的问题是否具有全局性、战略性；是否涉及重要决定、重大事项、重要人事、重要法律法规；是否对经济社会发展和“四个全面”战略布局具有重大影响。二是其参与协商的频率。包括政协召开双周协商会等会议情况、民主党派报送“直通车”和中共领导同志反馈情况。三是中共的重视程度。包括中共主要领导同志出席协商会的次数、“直通车”获得批示的数量和比例、对协商确定事项的推动落实情况等[15]。

第六，深入推动政党协商向基层延伸。我国民主党派组织建设的现状是：民主党派中央组织健全和规范，省级组织基本健全，市级地方组织发展不平衡，县级以基层组织为主。所以，在现阶段，我国的政党协商主要是在中高层实施，即中央、省(自治区、直辖市)、市(地、州、盟)三级。已有的文件没有对县级(县、市、区)及县级以下的政党协商做出规定。但这并不代表政党协商在基层没有实施的空间和可能。如宁波市北仑区、杭州市下城区的民主党派基层组织，已经在尝试与中共基层组织协作共建，开展基层协商活动，参与基层民主决策，促进基层公共利益发展。因此，可以考虑推动政党协商实施的效应向乡镇(街道)、社区、企事业单位等基层空间辐射，通过协作共建等形式全面带动中共基层党组织与民主党派基层组织合作共事、相互促进。

政党协商贯穿我国协商民主实践的全过程，在各种重大政治协商实践中发挥着全局性、决定性、基础性作用，已经成为我国政治协商与多党合作的基本方式、科学决策的关键环节、发扬社会主义民主的重要渠道。政党协商在统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局中具有独特优势和作用。中国共产党不但是政党协商的坚定支持者，也是政党协商的积极推动者和主动实践者。我们要坚持中国共产党的领导，积极发挥统一战线部门的作用，不断提升各民主党派的协商意识和能力，努力营造宽松稳定、团结和谐的政治环境，真正体现我国政党制度和协商民主的优越性，进一步促进新时代中国特色社会主义政治文明建设。

[1] 中共中央办公厅.关于加强政党协商的实施意见[N].人民日报，2015-12-11(01).

[2] 蔡宇宏，李俊.论统一战线主题内容的发展演变[J].马克思主义与现实，2010(5):90-94.

[3] 习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话[N].人民日报，2014-09-22(02).

[4] 习近平.巩固发展最广泛的爱国统一战线[EB/OL].(2015-05-20)[2017-11-20]. http://news.xinhuanet.com/politics/2015-05/20/c_1115351358.htm.

[4] 习近平同志在党外人士座谈会上的讲话[N].人民日报，2015-12-15(01).

[5] 孙春兰.着力推动政党协商深入开展[J].求是，2015(11):3-5.

[6] 何刚.政党协商是协商民主的重要形式[J].前进论坛，2014(10):28-29.

[7] 杨君武.当前中国政党协商机制创新初探[J].湖南省社会主义学院学报，2015(6):16-20.

[8] 徐行，陈永国.政党协商中参政党的主体性困境探究[J].重庆社会主义学院学报，2016(6):21-25.

[9] 郭晓东.政党协商视阈下民主党派主体性建设的三重维度[J].天津市社会主义学院学报，2016(2):16-21.

[10] 孙林.政党协商需要有蓝军思维[J].中国党政干部论坛，2016(1):77.

[11] 习近平同党外人士共迎新春[N].人民日报，2015-02-13(01).