免费师范生违约退出机制法理分析及实施策略

2018-02-26后慧宏张爱鹏

信阳师范学院学报（哲学社会科学版） 2018年2期

后慧宏，张爱鹏

(中央民族大学 a.教育学院；b.法学院,北京 100081)

2007年5月，国务院办公厅转发了《教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法(试行)》(以下简称《实施办法》)，其目的在于解决基础教育师资水平低下、高素质教师匮乏的突出问题。2010年5月，教育部等部门又联合印发《教育部直属师范大学免费师范毕业生就业实施办法》(以下简称《就业办法》)，强调要坚持双向选择与政府安排相结合、加大吸引优秀人才到农村学校任教的政策导向。这无疑为免费师范生就业给予了政策支持。2012年1月，教育部又出台了《关于完善和推进师范生免费教育意见》进一步完善和推进师范生免费教育。截至2017年，国家已连续7年向基础教育领域输送了数万名免费师范毕业生，为基础教育的改革发展输入了新鲜血液，基础教育师资队伍建设方面的突出问题在某种程度上得以缓解。虽然师范生免费教育政策已实施多年，但免费师范生违约容易、解约受阻和免费教育实践中相关方矛盾等问题依然存在。因此厘清违约和解约问题及成因，并对免费教育政策进行法理分析，进而为免费师范生退出机制的建立给出建议，可以确保师范生免费教育政策在调适当中有效推进。

一、免费师范生违约问题现状

近年来，师范生免费教育已取得良好成效，但由于在实施过程中存在诸多漏洞而引发了一系列问题。

(一)免费师范生违约现象普遍存在

2010年，一项东部、中部和西部3所部属师范大学的免费师范生毕业后如期履约意愿调查研究显示：49.2%的学生表示毕业后“一定会”如期履约，33.3%的学生表示毕业后“可能会”如期履约，13.7%的学生表示毕业后“不清楚是否”如期履约，2.6%的学生表示毕业后“可能不会”如期履约，1.2%的学生表示毕业后“一定不会”如期履约[1]。从就业结果与违约实际情况看，2011年9月27日，《人民日报》的记者采报道了17个省区教育部门首批生源地免费师范生的就业数据，数据显示：在17个省区的4 821名免费师范生中，就业率超过9成，但有41名毕业生违约，约占这些省份首批免费师范生总数的0.9%，另有266人出现了跨省就业、休学、无法正常毕业等情况[2]。从入职后的待遇与违约发生情况看，对2012届违约的免费师范生抽样调查得知，导致他们违约的首要因素是现在所在工作单位的薪资待遇水平明显高于回原籍中小学任教的薪资待遇水平[3]。据媒体报道，陕西师范大学免费师范生毕业时的违约率不足0.8%，但在入职后违约问题却比较严重[4]。

(二)免费师范生解约受阻

首先，从违约处罚力度看，免费师范生违约的代价是将违约行为计入诚信档案并永久保留；在违约处理决定公布后1个月内，违约学生须一次性退还所享受的免费教育费用，并缴纳该费用50%的违约金，超过时限须按每天1‰的比例支付滞纳金，合计违约金额达8万多元[5]。其次，违约学生在解约过程中处处受阻。他们在向学校就业部门和生源地省级教育行政部门咨询或办理解约时受到诚信意识淡薄的指责，不少学生最终还是无法解约。再次，家庭对违约行为也极力阻挠。家长普遍认为，自己的孩子能够做一名人民教师就可以在家长身边且工作稳定，尤其是接受了免费教育还能为普通家庭减轻负担。所以许多违约多是学生的单方行为，并非是出于家庭合力。

(三)协议三方矛盾突出

从免费师范生教育实践看，协议三方之间存在矛盾。首先，省级教育行政部门与委培高校之间存在矛盾。为基层培养和输送优秀教师是师范生免费教育政策的目标，也是省级教育行政部门的委培目标和高校免费师范生的培养目标，而委培高校的人才培养目标往往依附于办学目标[6]。因此，在免费教育实践中，省级教育行政部门要求高校保质保量地完成免费师范生培养任务，而委培高校为了学校的整体利益往往坚持追求办学目标而忽略免费师范生的培养目标，委培优秀教师的培养目标与办学目标之间的矛盾反映出了省级教育行政部门与委培高校之间存在矛盾。其次，免费师范生与委培高校间存在矛盾。委培高校大多是教育部直属重点师范大学，它们重科研、轻教学，免费师范生难以享用优质的教师资源，同时，在培养过程中，虽然免费师范生入学后享受了“两免一补”优惠政策，但是在国家励志奖学金的评定上却不能享有和其他非免费师范生同样的权利。因此，免费师范生对培养高校的满意度下降[7]。再次，免费师范生与省级教育行政部门之间存在矛盾。学生违约后要向生源地省级教育行政部门退还培养费和缴纳违约金，诚信档案也会记录其违约行为。免费师范生中经济困难者居多，家庭条件通常不允许一次性补交全部费用。所以，学生担忧违约后诚信记录给自己的发展带来影响而对省级教育行政部门充满抱怨，教育部门也对学生的违约行为感到愤慨。

二、免费师范生违约问题的成因与分析

(一)免费师范生违约的原因与分析

从免费师范生违约的特点来看，师范生免费教育政策本身存在缺陷。首先，师范生免费教育政策旨在解决基础教育师资水平低下、高素质教师匮乏的问题。这说明师范生免费教育政策符合公共利益诉求，但《实施办法》规定：“免费师范毕业生一般回生源所在省份中小学任教。免费师范生毕业前及在协议规定服务期内，一般不得报考脱产研究生。”[8]“一般”之类的字眼会给选择师范生免费教育的考生留下违约想象空间，他们认为违约就是赔钱。尤其是“两免一补”特惠政策的吸引，使学生们会在没有完全理解政策含义和缺乏志愿填报指导的情况下盲目选择师范生免费教育，后来在接受免费教育的过程中逐渐理解了自己的身份，又产生了反悔的心理。其次，免费教育政策所处的社会环境的复杂性也容易引发学生违约。师范生在接受高等教育的过程中受社会上各种因素的影响，其人生观、价值观会受到影响，考虑到以后的生活待遇难免会做出违约决定。再次，免费教育政策没有尊重师范生个人尊严和价值选择自由。在师范生免费教育志愿填报时，考生几乎都是未成年人，三方协议规定了未满18岁的高中毕业生要在监护人陪同下填报志愿，但由于农村生源学生普遍较多，理解免费师范教育的考生家长很少，能指导学生填报志愿的家长更少。所以，法律约束的对象依旧是这些盲目选择师范生免费教育后又违约的学生。最后，师范生个人利益得不到有效保障。当学生接受高等教育后，激发他们择业动机的不仅是金钱，还要考虑自己能否有更好的出路。此外，虽然师范生免费教育生活补助惠及了学生，但“免费”的标签剥夺了他们参评国家励志奖学金的权利，这难免会使他们的学习积极性受挫。

(二)免费师范生解约受阻的原因及分析

从现行退出程序的内在条件来看，免费师范生违约退出机制存在缺陷。首先，按照协议规定履行了赔偿责任就可以解除协议关系。免费师范生要求解约，却往往会因各种条件制约导致解约失败。这表明免费教育政策虽然具有优越性，但制度弹性不足。其次，违约赔偿规定和诚信档案的约束也使学生在主观上为解约而焦虑。违约即面临着要退回“两免一补”费用，并交纳违约金等，高额费用使学生难以承受。一项调查数据显示：从2007年到2014年，6所教育部直属师范大学共招收免费师范生近6万名，其中中西部生源约占90%，农村生源约占60%[9]。多数学生来自农村，一次性付清巨额资金十分困难，拖欠违约金也绝非所谓的诚信意识淡薄那么简单。省级教育行政部门的这种处罚力度和解约过程中的极力阻挠，有可能会挫伤了未来选择师范生免费教育学生的积极性。最后，回归违约本身，师范生免费教育政策已实施10年，免费师范生退出机制也应该进一步健全完善。在办理解约的过程中，相关部门工作人员阻挠学生违约申请或直接拒绝受理学生提出的违约申请，这种非理性的工作态度加剧了双方的矛盾。

(三)免费教育实践中产生矛盾的原因及分析

从免费师范生违约退出程序的外在条件来看，其退出机制存在缺陷。首先，委培目标依附于高校办学目标，师范生免费教育质量得不到保证。近年来，随着高校之间的竞争日益加剧，部属师范大学为了提升自身的竞争实力，纷纷将学校办学目标定位于学术型和综合性大学，并将主要精力投向科研工作，弱化了人才培养力度，尤其是在 “双一流” 建设背景下，部属师范大学无一例外地将其主要精力投放在学术研究上，力图建成一流大学[10]。因此，学校重科研、轻教学，人才培养力度就会减弱，省级教育部门与委培高校由此产生矛盾。其次，违约对委培高校的教育成本造成了损失。教育成本由教育服务成本和教育机会成本两类构成，教育成本作为衡量教育培养人才消耗的尺度，在政策制定、执行和评估中是必须要考虑的[11]255。国家培养一个学生的教育成本并不小，免费师范生违约退回的培养费和违约金只是个人为教育支付的费用，但违约意味着抢占了他人报考免费师范生的机会和占用了学校教育资源。最后，学生希望摆脱高昂违约金、10年基层服务期和脱产深造受限的限制。一项对1 800名选择接受免费师范教育的学生的调查发现，把“家庭经济困难”作为选择接受免费师范教育因素之一的占64%，因信任“政府负责安排工作解决后顾之忧”的占27%[6]。可以看出让违约者一次性退还所有已享用的费用和缴纳违约金是很难的。

师范生免费教育政策的理想与实施后的现实之间存在差异，这是政策失真的一种表现。通过分析不难发现，问题的根本原因在于学生对政策的含义理解不到位、委培高校轻视对免费师范生群体的培养、学生职业理念塑造不成功等，诸多因素的合力造成政策失真而持续性引发违约事件。既然有解约受理程序就说明免费师范生违约退出机制是存在的，但实践中矛盾的凸显又表明免费师范生退出机制是低效的，因此具有法理依据的退出机制亟待切实建立。

三、免费师范生退出机制的法理分析

从免费教育实践的角度来看，免费师范生退出机制尚未健全，其价值取向模糊、主体有待形成、实施范围划分不明和各职能部门角色模糊问题突出。因此有必要对免费教育政策进行法理分析，确立免费师范生的法律地位、分析《师范生免费教育协议书》(以下简称《协议书》)的法理性质和辨析协议三方间的法律关系，为建立违约退出机制提供可靠的法理依据。

(一)免费师范生法律地位的确立

《中华人民共和国宪法》第2章第46条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”[12]作为准教师的免费师范生也享有这一权利。《实施办法》第5条规定：“免费师范毕业生在协议规定服务期内，可在学校间流动或从事教育管理工作。免费师范毕业生一般回生源所在省份中小学任教。有关省级政府要统筹规划，做好接收免费师范毕业生的各项工作，确保每一位到中小学任教的免费师范毕业生有编有岗。”[8]这无疑表明了免费师范生依法享有岗位选择权和编制拥有权。《协议书》第15条规定:“免费师范毕业生经考核符合要求的，可攻读教育硕士专业学位，在职学习专业课程，任教考核合格并通过论文答辩的，取得硕士研究生毕业证书和教育硕士学位证书。”[5]这说明免费师范生还有继续教育权。除了《教育法》第43条规定的受教育者应履行的义务和《教师法》第8条规定的教师应当履行的义务外，免费师范生还应肩负起未来教师的使命、履行免费受教育的义务和发展未来农村教育的义务。

(二)《师范生免费教育协议书》法理性质的分析

《协议书》第13条规定：“按照国家师范生免费教育的相关政策，履行国家义务，毕业后一般回生源所在地省份从事中小学教育工作不少于十年。到城镇学校工作的，应先到农村义务教育学校任教服务两年。”[5]《合同法》第396条规定：“委托合同是委托人和受托人约定，由受托人处理委托人事务的合同。”[13]因此，从行政合同的特征、基本内容、原则及行政委托的构成要素和特点来看，师范生免费教育政策是国家将培养教师的任务委托于部属师范大学，也将欠发达地区教育发展重任委任给免费师范生，并以签署的合同形式来确保政策实施。这是教育行政部门履行国家教育管理权的直接表现，委托内容与事项是具有公权力性质的国家教育权。从《协议书》可以看出，协议也具有行政合同当事人一方是行政主体的特征和行政合同的目的是通过实施行政管理来维护公共利益的特征，同时包含了行政合同中国家及其社会公共事务这一基本内容，并且遵循行政合同全面履行原则。因此，协议具有行政委托性质。

此外，《协议书》规定在违约损失赔偿额度上须缴纳50%的违约金。《合同法》第114条规定：“约定的违约金过分高于造成损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少。”[13]《合同法解释(二)》第29条规定：“当事人约定的违约金超过造成损失的30%的，一般可以认定为《合同法》第114条第2款规定的‘过分高于造成的损失’。”[14]以《合同法》及司法解释为依据，缴纳50%的违约金明显高于造成的损失。

(三)协议三方间法律关系的辨析

1.免费师范生与委培高校之间的关系

免费师范生与委培高校之间的关系是以《民法通则》为基本依据。民事法律关系具有平等性，具体表现为平等的主体之间的法律关系，包括人身关系和财产关系；民事法律关系具有自主性，也就是说民事法律关系是民事主体自主形成的一种法律关系；民事法律关系也具有对等性，即民事法律关系主体的权利和义务往往是相互对等的。委培高校是依法享有民事权利且要依法履行民事义务的普通法人。综合来看，免费师范生与委培高校间具有平等的民事法律关系。《教育法》对高校的学籍管理权、奖励权和处分权都有所规定。在我国，高校是有法律授权的组织，行使教育行政权力和公共管理权力。当高校“作为法律法规授权的组织”行使教育行政权和公共管理权时，高校具有行政主体资格，这是高校与学生之间行政法律关系成立的法律依据[15]。

2.委培高校与省级教育行政部门之间的关系

《协议书》表征：一是委托培养的标的，即免费师范生或免费师范毕业生委培事务；二是受委托方以委托方的名义和费用处理委托事务；三是在委托方与受托方建立信任关系的基础上签订合同。《协议书》的签订遵循了《合同法》所规定的当事人平等自愿原则。国家以具有明确行政主体地位的省级教育行政部门作为委托方来委托教育权，委托目的在于发展具有公益性质的国家教育。所以，《协议书》是具有委培合同特征的一种行政合同，它是免费师范生、委培高校和省级教育行政部门间法律关系建立的基础，包含了民事法律关系和行政法律关系的双重关系。而省级教育行政部门与委培高校的法律关系是在《协议书》的基础上构成的具有行政性质的委托培养关系。

3.省级教育行政部门与免费师范生之间的关系

我国教育领域的教职工与教育部门的关系正处在由人事关系向劳动关系转变的过程中。《教育法》第17条规定：“学校和其他教育机构应该逐步实行教师聘任制。”[16]但是，目前免费师范毕业生入职后与教育行政部门的关系还是一种人事关系，不过教师的任职会逐步走向聘任制，聘任制体现的是劳动关系，它是指劳动者与用人单位之间，为实现劳动过程结成的社会关系。劳动关系区别于人事关系，劳动关系引发的矛盾纠纷受《劳动法》的调解，诉讼的时候要运行仲裁前置的程序，也就是先通过仲裁后方可向法院提起诉讼。而人事关系则是受《劳动法》和相关教育法条文的调解，通常适用人事仲裁的相关规定，遵循其行政程序性规定。省级教育行政部门行使的是国家教育权，而免费师范生享受的是公民受教育权，省级教育行政部门与免费师范毕业生之间形成了具有行政性质的人事关系或劳动关系。

四、免费师范生退出机制建立的路径

以上分析表明，在实践中我们需要结合违约事实对免费教育政策实施中出现问题的成因进行解读，并对政策进行法理分析，确立免费师范生的法律地位、认定协议的法律性质的和辨析协议三方间法律关系，为免费师范生退出机制的切实建立提供法理依据及理论保障

(一)确定违约退出条件，实施违约事由鉴别

笔者认为免费师范生在以下条件下可以退出协议：其一，在校或在职期间因健康出现问题导致以后不适合从教者可以选择性退出。其二，被委培高校开除学籍者必须无理由退出。若在校期间触犯法律法规且情节严重者学校应给予其开除学籍的处分，同时解除协议并追回相关费用。其三，入校后学习志趣转移者通过相关方协商同意后方可退出。其四，毕业时履约意愿丧失且执意违约者应同意其退出。其五，因委培高校自身问题引起缔约学生不满而想退出者应同意其退出。学校存在问题难免会造成学生从教理念塑造和素养提升不力，最终做出违约决定，那么委培高校在查找并认定自身存在问题后应同意其退出。当然，委培高校和学生生源地省级教育行政部门需要对违约学生提出的违约事由进行真伪鉴别，然后根据退出条件启动退出程序。

(二)兼顾国家和学生利益，切实构建违约退出机制

其一，机制的设计和建立要内在地、必然地包含决策主体的价值理念和学生的价值理念。师范生免费教育政策从制度层面上讲合乎逻辑，但在学生违约退出过程中过分以国家利益为重，这难免会损害学生的个人权益。其二，建立退出机制可以满足学生个人价值与社会价值追求相统一的需求。服务期漫长和违约金过高，公众和学生群体反应强烈，但处于被动地位的学生在自身利益受到损害时难免失去话语权，所以决策者可以将服务年限缩短3—5年，同时合理确定违约金的额度。华中师范大学原党委书记马敏就曾提出，“参照世界其他地区的惯例，应该将免费师范生的服务期限缩短至五年。考虑到学生自身流动的意愿，可放宽免费师范生工作地域的限制”[4]。因此，决策方应在学生和国家利益间找到平衡点，进而建立互惠性、开放性的违约退出机制。

(三)协调相关者利益，确定机制的操作主体

其一，协议三方都是师范生免费教育政策的利益相关主体，在确定免费师范生退出机制的操作主体时需要协调三方，处理好三者之间的关系。其二，教育自由和受教育自由的行为权就是教育选择权。免费师范生群体作为一种权利主体，意味着他们在教育过程中具有选择哪所学校、接受什么样的教育的自由和权利[17]。免费师范生退出机制的制定在公开征询的过程中不仅要考虑委培院校、教育行政部门意见，而且应考虑学生群体方的意见和建议，这样才可以保证退出机制的主体之间平等。其三，基于协议三方间的法律关系，委培高校应该作为违约退出机制的操作主体。这是因为委培高校与免费师范生存在民事法律关系和隶属的行政法律关系，并且二者都是教育的构成要素，具有教育者与受教育者的关系，所以其作为违约退出机制的操作主体更符合法理要求。

(四)分清违约发生的时段，明确操作范围与手段

其一，在培养过程中应考虑免费师范生的特殊性。免费师范生的特殊性表现在享有有针对性的免费教育政策、学习与工作具有契约性质和肩负未来教师的使命。因此免费师范生在校学习期间，培养院校对免费师范生的学习生活要给予积极关照，解决学生学习生活中所遇到的困难。其二，掌握违约可能发生的区段，评估其职业理念塑造状况。委培高校应尝试在大一学期结束后，对免费师范生进行考核，对于那些实在不愿意或不适合从教的免费师范生，要允许他们在退还已享受的“两免一补”资金后退出；而对于那些成绩优异且有志从教的非免费师范生，在考核合格后允许其转为免费师范生，并补偿其在非免费师范生期间未曾得到的所有优惠待遇[10]。其三，毕业生履约后，生源地所在省级行政部门应该在服务期限内给予工作支持和帮助，如在任职中有违约的，让其退回相应费用后自主择业即可。此外，对于入职后的教师也要进行调查与考核，对于确实不适合或不愿意从教者，允许他们在退还费用后退出。

(五)厘清机构职能，细化相关规章制度

其一，各相关组织机构及个人需要了解退出机制。中国教育学会会长顾秉林教授认为，免费师范生制度是在教育人才市场自我调节效果不明显的情况下政府采取的阶段性干预措施。其二，在免费教育实践中，省级教育行政部门、委培高校和免费师范生本人需要厘清各自角色与职能。其三，细化免费师范生退出机制中咨询、受理、赔偿和解约程序的规章制度，厘清各自职责和义务，使制度运行后有利于各方利益的妥善解决。

(六)建立监督服务制度，确保退出机制运行顺畅

其一，免费师范生退出机制是多项制度并存且相互作用的系统工程，设计和实施任何一项制度的时候都应该持以开放的态度，并进行监督。其二，教师专业化发展不仅需要专业知识基础而且需要发挥职业潜能，因此面试环节在免费师范生招生录取工作中不可缺少。面试环节向来就被各类考核广泛采用，但六所部属师范大学的免费师范生招生只有个别学校有面试环节，而且流于形式。在我国实行全国高校统招的背景下，在录取环节也有必要对报考师范生免费教育的高中毕业生进行教师职业倾向心理测试和面试，然后根据综合表现录取适宜从教的学生。其三，如果委培高校有非师范生要转为免费师范生，则要按照教师职业专业发展的要求设计考查方式与内容。同时，委培高校对接受转为免费师范生的学生所采用的测评形式、内容、组织和程序要公开、透明，凭借公平、公正、法治的精神取信于公众。

(七)退出机制的建立应遵循已有法律及文件，并具有开放性

其一，免费师范生退出机制应该有法理依据和理论基础。免费师范生政策实施10年来，国家在教师队伍建设层面已出台《中小学教师资格国家统一考试》《中小学教师专业标准(试行)》《关于深化教师教育改革的意见》《乡村教师支持计划(2015—2020年)》等一系列政策文件，这些文件是国家法律体系和教育政策体系不可或缺的组成部分，对基础教育师资培养与管理、准入与退出都做了相应规定。其二，在免费师范生退出机制建立的过程中，教育部门和委培高校一方面要对已有的关于免费师范生退出的规定进行论证、修订或废除，另一方面必须在遵循已有政策法规的前提下对退出机制的相关制度进行完善。其三，建立后的免费师范生退出机制应具有开放性、可变性和持续性的特征。政策的公开性、透明性可以确保政策不会轻易失真，如有与发展实际需要相悖的地方，决策者应给予及时修正，务必重视退出机制的可行性、稳定性和连续性。

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