博洛尼亚进程中的欧洲学生流动政策研究①

张 惠，朱春雨

（北京航空航天大学，北京 100191）

一、博洛尼亚进程中欧洲学生流动政策的目标及原则

（一）欧洲学生流动政策的目标

欧洲高等教育区学生流动的目标设定主要包括欧洲层面的学生流动目标和国家层面的学生流动目标。在欧洲学生流动目标方面，学生流动的主要目标是促进高质量而多样化的学生流动。1999年《博洛尼亚宣言》中提出了“增强欧洲高等教育体系的国际竞争力的目标”，并指出要“提高欧洲高等教育体系在世界范围内的吸引力”。为了实施“促进学生流动”的战略计划并达到《博洛尼亚宣言》中提出的学生流动目标，宣言针对欧洲高等教育的结构和体系提出了一系列改革方案并建议出台相应的配套措施。在《博洛尼亚宣言》制定的十个目标中，其中半数以上的目标主要是为了消除学生流动障碍而制定的，另外四个目标主要通过促进学生流动提升欧洲高等教育的国际吸引力。［1］鉴于流动对于学生个体发展和就业的重要性，以及其对语言多元化、支撑欧洲高等教育区多语言传统以及在增进不同高等教育体制间的相互合作与竞争的重要性，2009年的《鲁汶公报》中明确提出了学生流动的具体目标，“流动应当成为欧洲高等教育区的标志性特征。我们要动员每个国家加强流动，以确保流动的质量并使其种类和范围更加多样化。到2020年，实现欧洲高等教育区毕业的学生中至少有20%的学生拥有国外学习及国外短期培训的经历”。［2］这个目标也是欧洲各国制定本国学生流动目标的重要参考。在国家层面，学生流动的目标主要包括输出型学生流动目标和输入型学生流动目标。许多博洛尼亚进程成员国制订了明确的国家层面的输出型学生流动的目标，如奥地利、德国和丹麦制订了到2015年实现输出型学生流动达到50%的目标，而比利时制订的输出型学生流动的目标是33%。［3］为实现《博洛尼亚宣言》中提出的到2020年欧洲高等教育区内实现20%的学生流动目标，博洛尼亚进程实施了一系列相关举措，包括欧洲高等教育的学分累积与转换体系、欧洲高等教育的三级学位体系、欧洲高等教育质量保障体系、欧洲高等教育的文凭补充制度以及欧洲高等教育的学生流动项目等。

（二）欧洲学生流动政策的指导原则

欧盟各成员国在长时间的探索实践中已经建立了较为完善的教育政策体系，博洛尼亚进程中的欧洲学生流动的政策运作多是参考欧盟教育政策的运作模式。

辅助性原则。“辅助性原则”是欧盟教育合作的核心政策原则，它是指欧盟的整体行动必须以成员国的行动为主，充分尊重各成员国独特的、多元的语言和文化。欧盟有权利采取措施加强成员国间的教育联系，但不能在超国家层面对任何成员国的教育制度和教育法规进行任何形式的“中和”。欧盟促进成员国之间在教育中的合作，对成员国的国家措施提供帮助和补充，促进成员国与非成员国以及有关的教育国际组织进行合作。1992年辅助性原则载入《欧洲联盟条约》，其中第126条指出，所谓“辅助原则”是指欧共体在协调各成员国教育方面只起辅助和补充作用，禁止干涉成员国的教育内容，尊重成员国在教育方面的主导作用。1997年欧盟签订的《阿姆斯特丹条约》首次运用了辅助原则，此后，欧盟委员会每年都向欧洲理事会和欧洲议会提交关于辅助性原则相关运作的专题报告。

协调性原则。“协调性原则”是基于欧盟超国家组织形式，用于处理欧盟各国教育政策的一种协调机制，为使成员国教育政策更好衔接，减少因一体化引发的教育政策的冲突与矛盾。2003年欧洲理事会就提出要在各成员国教育政策之间建立“开发的协调方式”，从而有利于欧盟在教育领域建立连贯一致的教育政策。协调性原则同样承认并尊重各成员国之间教育政策的差异，并且从不干涉各国实行的教育政策，不要求成员国放弃原有的教育政策，而是尽可能谋求各成员国教育政策上的统一性。协调性原则的作用更多情况下是在各成员国政策上发生碰撞或发生矛盾时才能体现。

多层治理原则。博洛尼亚进程中欧洲学生流动政策的执行及推广主要参考了欧盟的“多层治理”原则，它是20世纪90年代西方学者用来解释“欧洲一体化”的一种新视角，最初用于解释欧盟政体创建的政策及进程研究，该理论由英国学者盖里·马克斯在1992年研究欧共体的结构政策时首次提出。［4］随后逐渐被运用于欧洲一体化进程的相关领域，并成为解释欧洲高等教育政策研究的新视角。多层治理的观点认为，欧洲一体化进程存在着决策层面的多层次性、决策主体的多元性和决策权威的分散化。多层治理的观点强调，由不同且相互重叠的权限以及这些不同层次权限之间政治角色互动而构成的多层次政体，其权限是由国家、超国家、次国家层次等不同政府层次形成的。［5］多层治理模式中，由于超国家组织的中央权力的分散，出现了向上到达超国家层面、向下到达次国家层面、横向的向公共/私人部门转移的网状决策结构。通过多层结构的分散治理要比以国家为中心的垄断更具有有效的优越性。博洛尼亚进程的政策运行以及执行过程正是利用了欧盟的这种治理模式在超国家组织治理中的优越性。而基于超国家组织层面实施的博洛尼亚进程的政策制定、出台以及推进方式多是基于欧盟多层治理的原则。

二、博洛尼亚进程中欧洲学生流动政策的运作机制

（一）政策形成中的开放式协调法

博洛尼亚进程中欧洲学生流动政策的制定及开展运用了欧盟解决就业政策中创立的“开放式协调法”（The open method of coordination，OMC），主要包括周期性报告、指标监测体系、多维度监管机制、同行评议以及典型案例汇报等多项创型治理机制。2000年里斯本会议上，“开放式协调法”欧洲层面政策制定中起到的积极作用得到了各国部长充分肯定。此后该方法逐渐被推广到教育、养老等其他领域，成为了多层次治理环境中的重要治理工具。［6］在“开放式协调法”中，政策实施是线性的循环过程：欧盟是政策制定的主导机构，欧盟委员会根据欧洲社会情况制定相关政策，经欧洲理事会严格审议，然后将政策交成员国讨论。成员国依据欧盟制定的方针制定本国特定的方针政策，反馈给欧盟委员会，经委员会汇总审核再制定行动方针。与传统的“开放性原则”相比，它将自主权下放到各国，鼓励成员国充分发挥其能动性，积极参与到政策制定与协商过程，使成员国对欧盟政策及其行动方针的解释和执行拥有了更多自主权。该方法有四个特点：一是灵活性，主张将政策执行的主动权下放到国家层面；二是共享性，它是在欧盟层面、地区层面、成员国层面等多元行政机构的联合推动下实施的；三是程序性，政策的制定和实施均有固定的程序；四是非限制性，在政策协调中具“柔性治理”的特点。

（二）政策协商中的多边会议制度

在博洛尼亚进程的发展过程中，各成员国创造了一种共同解决问题的方式——多边会议制度，规定每两年召开一次欧洲部长会议，两次会议期间各成员国再分别召开补充会议，探讨接下来的实施和监督方案。这项制度主要由博洛尼亚跟踪组（Bologna Follow-up Group，BFUG）来负责监管和执行，跟踪组负责在部长级会议召开之后去监督和管理博洛尼亚进程，一般每隔6个月举行一次持续一天半的小组会，对改革进程进行总结与计划，并负责实施宣言最初提出的各项目标以及准备下一次的部长会议。进入部长会议准备阶段之后，博洛尼亚跟踪组也会定期举行会议，向部长级会议提供相关的数据信息、进展计划以及起草方案等详细资料，确保进程的正常运转。［7］跟踪组自己可以建立特设工作小组，并创建了专门处理博洛尼亚进程相关具体问题的工作小组。跟踪组的主席由欧盟轮值主席国与非欧盟国家选派代表轮流担任，每6个月为一个轮换周期。2009年在比利时召开了鲁汶会议后，欧洲部长级会议的召开周期有所调整，更改为每3年召开一次。因而鲁汶会议下一届是2012年在罗马尼亚举行的“布加勒斯特（Bucureşti）会议”以及2015年在亚美尼亚举行的“耶烈万（Yerevan）会议”。按照惯例，承办下一届部长会议的国家应筹备并设立一个“博洛尼亚秘书处”，负责准备编写会议日程草案、报告草案、注意事项，并按照联合主席的要求开展会议的实际准备工作。此外，相关组织还不定期地举行博洛尼亚峰会，这些工作机制逐渐将博洛尼亚进程推进到一个新的阶段。

（三）政策执行中的三层次推进模式

博洛尼亚进程方案的具体实施和完成需要从各个国家、各国内部及各学术团体三个层面来实现。在国家层面，欧洲各国通过参与博洛尼亚进程每两年一次的部长级会议，对已经完成的改革成绩进行总结，明确下一阶段发展目标，布置下一阶段的工作重点等。随后根据各国自身情况制定各自的改革政策和法案，推动博洛尼亚进程在各自国家的实施。这期间各国派代表参与博洛尼亚进程实施的研讨会，提供各国改革进展情况并相互借鉴改革经验，在“博洛尼亚学术研讨会”的系列研讨会上，各国代表及学界专家深入探讨博洛尼亚进程的相关事项，具体分析实施过程中所遇到的阻力，借鉴各国成功改革经验。值得注意的是，虽然博洛尼亚进程的改革方案在欧盟层面并不具有法律约束力，但经各国政府颁布相关法律条例执行改革后，却具有了国家层面的法律约束力。在各国内部，各种政府间组织和非政府组织也积极参与进来。由政府代表与各国教育部门代表组织的欧洲高等教育改革论坛、大学校长论坛、学术研讨会，邀请了社会各界代表的广泛参与，其中包括学联成员代表、企业单位及雇主代表、民间组织的代表等，共同探讨博洛尼亚进程后高等教育的发展方向问题。

三、博洛尼亚进程中欧洲学生流动政策的内容及执行

（一）欧洲学生流动政策的核心内容

为促进多样化而多层次化的学生流动战略实施，欧洲高等教育区针对学生流动推出了一系列政策文件，这些文件包括每隔两年发布的博洛尼亚进程公约以及相关政策文件。2013年为补充《2020流动战略》在欧洲及国家层面的推进并促进《全球化中的欧洲高等教育区》的系统性评估，欧洲三个国家的代表提议并起草了《欧洲高等教育区流动与国际化行动准则》，以及为促进学生资助和贷款的流动性而出台的《欧洲学生资助专家网络》。［8］此外，随着学生流动被提上欧洲高等教育改革的议事日程，学生流动质量所受到的关注度日益增加。由于学生流动的质量关乎学生各项综合素质进步，包括包容性、跨文化能力、外语技能提升等。促进高质量的学生流动成为欧洲高等教育区各项政策文件的重要内容之一。《欧洲流动质量宪章》《2020流动战略》是促进欧洲学生流动质量奠基性纲领文件。除此之外，博洛尼亚进程中促进学生流动相关的政策内容还涉及欧洲高等教育公共经费支持、质量保障体系、三级学位体系、文凭补充制度、学分转换体系及学生流动项目等内容，这些相关内容对于学生流动工作的推进都起到了举足轻重的作用。

（二）欧洲学生流动政策的执行策略

在博洛尼亚进程的原有框架下，欧洲高等教育区学生流动政策的执行得益于以下机构及组织的协作推进，它们包括欧洲部长级会议、“博洛尼亚进程跟踪组”（BFUG）、跟踪组董事会（BFUG Board）、博洛尼亚进程跟踪组秘书处（BFUGS）、博洛尼亚进程工作小组及研讨会。此外，还包括博洛尼亚进程成员国、欧洲各国高等教育机构等。一些欧洲高等教育组织也作为进程的咨询成员，协助推进学生流动工作的全面开展，这些组织包括欧洲国家学生联盟（EUSE）、欧洲大学联盟（EUA）、欧洲委员会（CE）、欧洲高等教育机构联合会（EURASHE）等等。与此同时，BFUG专设了“博洛尼亚进程流动与国际化工作组”（Bologna working group on mobility and internationalization，M&IWG），简称“流动与国际化跟踪组”，专门负责执行《2020流动战略》在欧洲高等教育区的全面实施，推进欧洲高等教育区国际化进程和评估2020流动战略的实施情况，并监督和审查博洛尼亚进程相关政策理念。［9］其具体的实施策略主要是：调动成员国实施其各自的拥有明确且可测量的目标的流动政策及战略；以鲁汶公约的流动目标为主，其他的目标为辅；力争打造开放的高等教育体系和更加平衡的流动；消除现存的流动阻碍；通过质量保障等措施促进欧洲高等教育区内和区外的学生流动质量；鼓励各成员国高等教育机构在进程框架下制订适合本国特色的流动政策；通过促进学生项目的信息增加流动；促进学生在国外期间个体、机构间的相互交流，提高社会利益；呼吁高等教育机构实施流动策略等。而随着《2020流动战略》作为2012年布加勒斯特公约的补充文件被正式采纳后，欧洲质量保证、扩大招生以及经费支持等与学生流动紧密相关的问题都逐渐成为各国关注的焦点。它们都在为文件中提出的流动目标，以及利益相关者们制订的与流动相关的热点问题，例如助学金和贷款的迁移性、弱势群体以及“流动流”（Mobility Flow）而共同努力。［10］

四、结语

近十多年的欧洲学生的统计数据显示，博洛尼亚进程开启后，欧洲内部学生流动的频率明显加快，输入型学生流动的趋势加强，欧洲国家学生的跨境流动的目的国仍然多是欧洲，而非欧洲国家的流动学生半数以上选择了欧洲。［11］

（一）学生流动是当前国际高等教育的热点议题

解读欧洲高等教育改革的政策文件以及改革过程可知，“流动性”与“学生流动”在近年来的欧洲高等教育改革中受到欧盟与欧洲国家的高度重视。在博洛尼亚进程中，“学生流动”是作为一个明确的目标被提出来，作为“欧洲高等教育区”建设的核心目标之一，促进“流动性”一直是在博洛尼亚进程的整个政策制定以及改革实施的重中之重。探究其主要原因是在于“学生流动”已成为欧洲一体化建设和欧洲高等教育区域建设的重要议题，有力推动着欧洲政治、经济、文化的繁荣、复兴与强盛。反观我国高等教育改革，处在极不平衡的国际发展进程中，无论是为了解决国内不平衡还是解决国际不平衡，都迫切需要我们高度重视和促进学生流动，因而加强学生流动对促进我国高等教育改革及区域与社会经济发展都有着积极的意义。

（二）学生流动助于缓解区域教育不均衡

欧洲有45个国家和地区、世界12%的人口，是世界上多语言、多宗教的典型地区之一，共有160多个民族，仅印欧语系就有443中语言，拥有这样既丰富又有差异的文化和民族的地区，能够在高等教育领域进行这样一场持续十多年改革并卓有成效，着实令许多学者惊叹。之所以这场改革能够在欧洲大多数国家和地区得以实施，与欧洲政治、经济、文化中的同一性和国家以及地区间的合作与对话有着密切关系。也许这正是我国这样一个多民族的大国家进行高等教育改革中最应该学习的地方。我国区域的社会发展呈现出严重的分布不均的现象，亟需加强我国区域间的学生流动对我国区域社会发展起着重要作用。加强我国区域间的学生流动以及学生在校期间的流动机会，对于缓解我国内部区域的不均衡发展以及高等教育过程的中的流动性将会起到积极作用。

（三）学生流动推动亚太区域教育合作共赢

欧洲学生流动所带动的欧洲区域合作是国际区域教育治理的深入发展，这对我国乃至亚洲区域合作，特别是中国—东盟教育合作都提供了许多宝贵的经验。加强与周边国家区域合作并实现区域整体发展是博洛尼亚进程中欧洲学生流动的改革是值得我们借鉴的地方，除了欧美发达国家，我们更应加强与地域上的近邻国家的教育合作，特别是与东盟各国高等教育合作和优势互补与东盟区域集体力量的壮大。当前亚洲国家高等教育领域的合作正处在蓬勃发展的势态，这为亚太地区高等教育合作与发展带来“新曙光”。