建设策略专业学位研究生教育质量监管体系

田恩舜　朱金明　别敦荣

有效的高等教育系统有赖于国家的积极监督。在我国专业学位研究生教育快速发展的背景下，政府应加强对研究生教育质量保障的统筹协调，建立专业学位研究生教育质量保障的监管制度。

一、加强立法建设，完善研究生教育政策法规体系

专业学位研究生教育质量保障机制的运行离不开政策与法规的支持与保障。自1980年颁布《中华人民共和国学位条例》以来，政府部门通过出台教育行政法规、教育行政部门规章等多种方式，促使专业学位研究生教育有关政策的不断完善，制度环境的不断优化。但总体来看，由于起步较晚，我国专业学位研究生教育的整体构架正在形成之中，现有的政策性文件立法层次不高、系统性不强、执行效力有限等问题还比较突出。为此，必须抓好以下两个方面的工作：

1.加快推进《学位法》的颁布和实施

改革开放以来，我国努力探索建立以《学位法》为核心的研究生教育法律法规体系，于1980年颁布了《中华人民共和国学位条例》，并于2004年对其进行了修正。然而，由于立法程序、法律技术问题以及意见不统一等原因，至今未能完成《学位法》的修法任务。当前，我们必须以《宪法》为基本法律依据，以《教育法》《高等教育法》等现行有关法律法规为基础，需要进行顶层设计，开展一体化的立法规划，重点是要推进《学位法》的颁布与实施，特别是应将专业学位纳入立法范畴，清晰界定专业学位的性质、培养方式、质量标准、社会功能与人才优势等，并明确专业学位与学术学位具有同等重要的地位。

2.加快《学位与研究生教育评估暂行规定》等配套政策法规的制定

《学位法》要得到贯彻落实，必须有与之相配套的法规政策。当前，应加快《学位与研究生教育评估暂行规定》等法规的制定，明确研究生教育评估规制的主体、权利义务、程序规则、法律责任和法律救济等，使评估活动成为按照法定程序、定期进行的合法活动，从而树立评估活动的权威性，并以此督促研究生教育及管理机构将参加和接受评估作为义务，以此来完善专业学位研究生教育质量外部保障与监督体系。

二、加强入口监管，完善学位授权审核评估机制

学位授权审核制度，是对申请招收培养研究生和授予其学位的教育机构及其学科专业进行审核并给予授权的制度，是我国学位制度的重要组成部分，它本质上是国家行政权力在学位制度中的具体体现[1]，是一种对学位质量进行控制的资格准入评估。经过不断的探索，目前我国建立起了政府领导、高校申请、专家审核的授权审核制度。通过学位授权审核的培养单位，由国务院学位委员会办公室批准进行试点，须接受相应专业学位研究生教育指导委员会的指导，在招生、培养和学位授予等方面执行国家有关规定，切实保证学位授予质量，并定期接受检查和评估[2]。

授权审核机制从入口上确保了我国专业学位研究生教育的基本质量。但是，在学位授权审核制度安排中，中央政府掌握制度设计与实施，通过行政手段发布政策，每隔几年定期开展学位授权审核工作，省级政府在制度实施中仅发挥有限作用，例如硕士学位授权点审核等[3]。各培养单位主要是接受国家、省级地方政府以及全国专业学位研究生教育指导委员会的领导，依据其制定的相关政策法规，开展专业学位高层次人才培养工作，培养单位的自主权有限。因此，下放权力、管理重心下移是今后学位授权制度改革的重点。

首先，国务院学位委员会的作用是宏观调控、规范引导、监督管理，要根据国家产业结构调整、市场需求和国家重大发展计划，确定适应不同时期、不同地区、不同行业需要的学位授权审核原则、方针与方法，确定学位授权单位和学位点的新增分布和数量，优化调整存量结构。

其次，发挥省级政府职能部门在学位授权审核中的作用。在获得国家授权后，省级政府应当制定本行政区的学科建设和学位点建设的中长期规划，统筹本地学位授予单位和学科点布局并按规划实施学位授权工作，提高资源配置水平、自我调节和适应能力；通过宏观政策指导和发布战略方向，引导本地区学位授予单位及学科点的规划和建设，制定适合本地区的学位授权审核指标体系、评审程序及其监督机制，制定学位点的检查评估和调整机制。

再次，引导学位授予单位合理定位和特色发展。学位授权审核机制是引导学位授予单位合理定位和特色发展的有效手段。培养单位应以自己的优势资源为基础，根据所处环境，集中力量构筑优势学科群、特色学科群，明确自己学位授权申请的重点，坚持在谋划特色上下功夫，突出学科特色，并在资源配置、条件保障上予以优先配置。探索实施培育授权制度，对于那些适应国家和区域经济社会需求、特色彰显的专业学位授权申请，在部分条件达不到一级学科授权要求时，不妨按照二级学科予以授权，鼓励培育单位办出特色和水平。

三、加强过程监管，建立研究生教育预测预警机制

学位授权审核既是一种资格审查，也是学位质量保障体系中的一个重要环节。学位授权审核在对申请单位是否符合学位授权标准进行审核的同时,实际上也建立了一种质量标准,要求培养单位在获得学位授予权以后应按照学位标准进行学科建设和人才培养[4]。准入后，依据审批时的要求和培养单位承诺，开展定期监测评估，建立动态的学位质量评估体系是确保专业学位研究生教育质量稳步提升的重要举措。

研究生教育监测评估是利用现代信息技术持续收集和深入分析研究生教育系统中的有关数据，直观呈现研究生教育状态，为多元主体价值判断和科学决策提供客观依据的过程。监测评估注重过程控制，通过持续、动态地收集与分析研究生教育相关数据，客观呈现实际运行状态，对运行状态是否按照预定计划发展、是否向预定目标靠近等进行监控、预警，建立起一套反应及时、措施得当、改进务实的新机制[5]。建立专业学位研究生教育的预测预警机制，旨在通过开展监测评估，准确描述专业学位研究生教育的运行态势、运行过程及各种影响因素,为政府、专业学位培养单位制定政策、确定研究生教育发展方向提供前瞻性和导向性的建议，引导我国专业学位研究生教育健康正常发展。

专业学位研究生教育的预测预警管理系统由 6个子系统组成，即指标管理系统、信息管理系统、数据管理系统、专家分析系统、事故演示系统和预控对策系统[6]。系统的运行以信息采集为起点，以数据处理系统和专家分析系统为重点，以整个系统提供事故演示和预控对策为终点。具体而言，要建设专业学位研究生教育质量信息平台，根据实时监测数据和监测指标，通过各个单项指标和综合指标发出的不同信号，在常态下运用定性和定量相结合的方法，掌握研究生教育的运行现状，分析变化情况，预判研究生发展趋势。一旦研究生教育的有关数值波动超出正常范围，接近或达到预警值时，数据平台的预警系统就会及时向培养单位发出预警和提示信息，提醒有关部门要启动异常波动应急预案，查找和分析原因，并采取果断干预措施，以遏制可能出现的质量问题，强化培养单位的风险规避能力，以确保研究生教育回到健康的发展状态当中[7]。要建设好专业学位研究生教育的预测预警管理系统，当前要重点做好以下几个方面的工作：

1.完善信息公开制度

教育质量监测平台的数据不是传统的小样本数据，而是大数据。教育部曾先后发布了《高等学校信息公开办法》《关于高等学校信息公开事项清单的通知》，要求高等学校公开教学质量信息、学位与学科信息等10大类、共50项目有关信息。但是，从现有高校公开的信息看，大多数学校存在信息公开不全面、不透明等突出问题，严重制约着监测平台的数据建设和发展。为了推动培养单位信息公开、透明，教育主管部门一是要监督培养单位严格执行信息公开相关文件规定，在清单基础上进一步扩大公开范围，细化公开内容；二是要完善信息发布平台建设，确保培养单位及时发布教育教学信息，回应社会对研究生教育质量的关切；三是政府教育管理部门要强化信息发布监督职能，确保培养单位公布教育教学信息的真实性，保障广大民众的知情权和监督权[8]。

2.做好数据挖掘与分析

在监测评估中，应用数据挖掘技术，面临的最大挑战是如何找到和开发适切于高等教育状态监测的模型、算法和工具。根据评价对象的特点、评价的主题、数据的类型和规模，监测评估应该综合运用联机分析、数据挖掘、机器学习、神经网络等手段，在大量的数据中采石成金，探寻现实状态，预测未来趋势，增强人们对高等教育状态和内在规律的理性认知[9]。

3.运用数据可视化技术

数据可视化是在计算机图形学和视觉设计、人机交互技术基础上发展起来的新学科，强调以直观方式传达抽象的信息，增进人们对数据的理解。在评估领域，大量的统计资料和评估报告往往造成信息爆炸，增加了人们的认知困难。监测评估重视信息可视化技术的应用，采用在线、直观、互动、精细化的数据呈现方式，可以为用户提供更丰富和更有价值的信息。

四、加强结果监管，开展定期的外部评估活动

1.健全周期性的专业学位授权点合格评估制度

学位授权点合格评估是转变政府职能、加强事中事后监管的有效手段。评估工作采取专业学位培养单位自我评估和教育行政部门随机抽评相结合、以自我评估为主的方式进行。评估工作每6年进行一轮，前5年为自我评估阶段，由培养单位统筹考虑、自主确定评估方式，鼓励有条件的单位开展学科国际评估或专业资格认证，第6年为随机抽评阶段，由教育行政部门在各单位完成我评估的基础上，委托相关学术组织或社会机构，按比例、分类进行抽评。国务院学位委员会根据学位授权点合格评估结果，分别做出限期整改或撤销学位授权的处理决定。为了发挥学位点合格评估的有效作用，要注意以下三个方面：

（1）鼓励各学位点以国家标准为依据，自主确定评估标准。我国高校众多，不同地区、不同类型高校学位点水平和培育人才的能力差异较大，很难做到采用统一的评估标准进行评估。因此，不同类型的学位点应以国家质量标准为依据，结合学校的办学目标，制定相应的评估标准，“因地制宜”地进行合格评估。这就要求教育管理部门应该针对不同层次、不同类型的学位点，进一步细化国家层面质量标准体系，为培养单位在制定人才培养方案、设计开设课程提供重要参考，为引导培养单位由被动接受评估转为日常主动、自发性的自我诊断和自我举证提供支持，引导研究生培养单位将建设重点转移到学位点内涵建设上来，从而避免将自我评估流于形式。

（2）明确合格评估的目的。评估是手段，诊断问题才是目的。合格评估的目的是评判培养单位人才培养规格、特色和标准是否明确，还存在哪些问题，需要采取什么举措来解决问题。因此，无论自评报告还是同行专家评议意见，其主体内容构成应该包括写实性、分析性、诊断性和规划性等多个部分，尤其要突出问题诊断和改进措施。为避免自评报告流于浅表化和形式化，自评总结报告内容的真实性、准确性和可查证性有必要作为考核自我评估工作的依据。同时，为便于同行与公众监督，自我评估总结报告要在全国质量信息平台上向社会公开[10]。

（3）合理运用评估结果。为了使评估结果能够更好地促进培养单位的学位点建设，国务院学位委员会根据学位授权点合格评估结果，分别做出继续授权、限期整改或撤销学位授权的处理决定。这实际上就打破了学位点的“终身制”，对于那些没有充足条件支持研究生培养的单位建立退出机制，以优化学科结构，提高人才培养质量。

2.完善专业学位研究生论文抽检制度

学位论文抽检是加强研究生教育质量事后监管的有效手段。学位论文的抽检范围为上一学年度全国授予博士、硕士学位的论文，其中博士学位论文抽检由国务院学位委员会办公室统一组织，抽检比例为10%左右，抽检论文从国家图书馆直接调取；硕士学位论文抽检由各省级学位委员会和军队学位委员会负责组织，抽检比例为5%左右。学位论文抽检结果将反馈学位授予单位，并在一定范围内采取适当形式公布。学位授予单位将专家评议意见作为导师招生资格确定、研究生教育资源配置的重要依据。抽检结果将作为学位授权点合格评估重要指标，对“存在问题学位论文”比例较高或篇数较多的学位授权点，依据有关程序，责令限期整改。经整改仍无法达到要求者，视为不能保证所授学位的学术水平，将撤销学位授权。

五、营造制度环境，建立公平竞争的评估市场

在深化专业学位研究生教育综合改革的进程中，管办评分离已成为国家教育治理体系现代化的顶层设计。在管办评分离的框架下，实现高等教育治理体系和治理能力的现代化，要求政府、高校、社会组织三者在管办评中各司其职、各归其位、各专其能。就政府而言，其角色定位是“有限政府”“有效政府”，而不再是“全能政府”[11]。具体而言，在专业学位研究生教育质量保障中，政府的作用应着重体现在以下两个方面：

1.积极培育和建立公平竞争的评估市场

中国地区差异较大，研究生教育规模庞大，高等院校众多，政府部门由于受人员、经费等因素的限制，已不堪独自承担研究生教育质量保障的重任。政府应当转变职能，从具体组织评估工作转向培育和建立第三方专业性评估机构并对其进行监管。在政府的政策推动下，成立若干家专业性评估机构，由其独立地开展高等教育的外部评估工作。为此，政府应充分认识到第三方参与评估的重要性，加强法律法规、行政体制改革等配套措施建设，从法律上对第三方评估机构的主体资格、权利责任、工作程序等制度和内容进行规范，对第三方评估主体的评估内容、评估方式、评估注意事项等作出决定，使第三方参与评估制度化、常态化[12]。同时政府要通过政策扶持、国家预算支持、课题资助、项目委托等多种形式鼓励专业机构、社会机构作为第三方力量积极参与专业学位研究生教育的质量评估与监督，在共同战略目标下，尊重这些非政府组织在专业学位研究生教育质量保障中的多元价值取向，鼓励他们从不同角度以不同方法评估专业学位研究生教育质量，从而推动第三方机构发展壮大。

2.加强对评估市场的监管

在市场经济条件下，政府主要监管的是市场秩序而不是市场主体，事实上，有一套好的市场游戏规则就能对市场主体起到好的监管作用[13]。在一些发达国家，质量保障的性质、职能、地位甚至方法技术等都是通过立法予以确定，保障活动也是按照有关法律规定进行的。目前，我国有关教育评估机构的成立、活动的开展、结果的发布与使用、对结果的责任与申诉等尚没有明确的法律法规加以规范，评估的公正性基本依赖评估机构的自觉自律，缺乏有效的约束力，影响公正、理性评估市场的健康成长。因此，应尽快建立和完善相关法律法规，明确各主体的权利与职责，使教育外部质量评估按照法定程序进行，做到各种评估活动均有法可依，保障评估的科学性、公正性和可信度[14]。借鉴发达国家的经验，政府可以从以下两个方面提高市场监管的有效性：

（1）建立教育评估机构资格认证制度。通过立法，确立第三方机构的资格认定程序，明确规定第三方评估机构的资质条件，对第三方评估机构的法人责任能力、教育质量评估能力等资质进行审核，确保专业水平高、服务质量好、社会认可度强、评估费用合理的第三方成为受委托开展研究生教育质量评估的主体。

（2）建立元评估制度。在第三方机构的评估活动结束后，政府要对其评估过程及结论进行审核。如果第三方机构在工作中存在重大失误，或者随意篡改评估数据，提供虚假评估结论等，政府则应采取责令整改甚至吊销资格等措施督促评估机构切实改进，提升评估专业化水平。