地方政府在金融风险管理中的作用与实现路径

林 奇

（深圳职业技术学院经济学院，广东深圳 518055）

经济的稳定、健康发展离不开良好的金融生态，而良好金融生态的建设离不开科学、合理、有效的金融风险管理，党的十九大报告也明确提出：健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线。近年来，随着我国金融体制改革的深入和国内外金融环境的变迁，我国金融环境日趋复杂。从宏观层面来看，我国经济进入新常态，下行压力依然较大；从微观层面来看，不少地方企业运转情况虽然仍属正常，但是也有部分企业出现持续亏损、经营恶化，特别是部分企业存在互联互保、盲目投资等现象；从融资环境来看，国家对各级银行信贷规模控制逐步收紧，造成部分企业融资困难，这也给民间资本高息放贷提供了机会。凡此种种，均滋生了金融领域的不稳定因素，加强金融风险管理刻不容缓[1]。为了促进区域经济发展，地方政府必然会对本地金融市场进行干预。在这一过程中，合理的政府行为可以促进良好金融生态的形成，反之，则容易诱发金融风险。因此，在地方金融体系发展过程中，地方政府具有十分重要的地位和作用，而通过对地方金融风险管理过程中政府的作用和管理路径的研究，对维护和促进地方金融生态安全具有重要意义。

一、地方金融风险的内涵与特征

风险是一个管理学领域的基本概念，可以从经济学、保险学、风险管理等不同视角进行不同的认知。按一般理解，风险是指由于某些不确定性因素的影响而存在的遭受损失的可能性。金融风险就是在金融领域受到某些不确定性因素的影响而引发损失的可能性[2]。从世界经济发展的历史看，如果金融风险积累到一定程度就会诱发金融秩序紊乱乃至区域性和全球性的金融危机，对社会经济造成严重后果。因此，对金融风险的管理和控制历来是金融监管的重要内容。地方金融风险是在一般金融风险概念的基础上衍生出来的，其中的地方是相对于国家的局部行政区域。因此，地方金融风险可以理解为在一定行政区域内存在的金融风险。由于中、农、工、建等主要商业银行虽然从事地方金融服务，但是这些银行实行的是全国统一的法人体制，因此不列入本次研究的范围。所以，本文研究的地方金融风险指的是由地方政府、部门组建或参、控股的，为当地经济提供金融服务的金融机构可能发生的风险。显然，上述机构相对于全国性金融机构在抗风险能力方面明显较弱，加之当前国情现状，地方金融风险管理就显得极为重要。

鉴于地方金融风险的特殊性，其不仅具备一般金融风险的共性，同时也具有如下的特殊特征：一是复杂性。由于我国正处于经济结构转型和地方政府改革的关键时期，在地方金融风险领域存在政策风险、道德风险和经济风险相互交织的情况，远比一般金融风险表现的更为复杂；二是隐蔽性。由于我国地方金融体制尚属于变革和发展完善时期，地方金融风险尚无自动暴露机制，因此普遍存在较长的潜伏期，但是一旦爆发，将会造成比较严重的后果；三是模糊性。地方金融风险经常处于一种比较朦胧的状态，风险的后果与责任一般比较模糊，进而给风险控制的主体、手段、途径和力度也带来模糊性，不利于地方金融风险的管控。

二、政府在地方金融风险管理中的作用分析

政府作为社会的主要管理者，肩负当地金融系统的监督和管理重任，同时可以凭借自身在法律、政策、制度等方面的供给和执行优势，通过行政、经济、法律和信息等诸多领域的手段进行地方金融风险管理，体现出独特的作用。

（一）金融规划发展

随着我国金融体制改革的深入，地方政府需要在金融监管领域发挥更大的责任。在这一背景下，金融发展规划作为地方性金融体系建设和发展的指导性文件，已经逐步受到我国各级地方政府的重视。政府基于自身的金融监管职责制定本地的金融发展规划，可以在地方性金融机构建设、金融机构引进、资本市场管理以及金融人才引进等诸多方面进行规范和有序管理，以规划和建章的方式确保地方金融秩序的稳定和发展，降低地方金融风险。

（二）政策调控引导

面对地方金融市场的风险管理，地方政府可以通过税收、规费以及土地政策等各种政策的供给对本地的金融市场资金流向进行引导和控制，从而实现金融市场的稳定发展[3]。在具体的政策供给和使用方面，地方政府的金融风险管理政策经常与经济发展调控手段相互融合，以达到对金融市场的调控目的。例如，地方政府可以基于区域性政策，由银行向落后区域或产业提供资金支持，而由此产生的亏损由政府财政进行补贴。

（三）金融风险监管

我国的金融业发展具有显著的地域性特点，不同地区的金融监管不仅具有共性问题，还具有显著的地方特色。显然，全国性的金融政策主要用于解决金融领域的共性问题，往往难以照顾区域经济和金融发展的特殊性。在这方面，地方政府相对于中央政府更熟悉本地的实际情况，在金融监管方面具有显著的地缘性优势和信息优势，可以做到金融政策和监管的全覆盖。例如中央的金融管理部门并未在县以下设立派出机构，难以对农村信用社、村镇银行等基层农村金融活动实施有效监管，而地方政府则可以充分发挥自身的信息和地域优势，有效防范上述金融活动中的风险[3]。

（四）资源优化配置

金融风险管理领域的资源配置可以分为宏观和微观两个层面。在宏观层面，地方政府采用的思路和方法基本一致，主要是通过构建良好的金融环境，积极吸纳外来金融机构和域外资金，同时支持本地的金融机构发展，而良好的区域金融业发展显然可以极大降低地方金融风险。在微观层面，地方政府可以基于自身能够掌控的资源的合理配置，有效应对具体的地方金融事件。例如，协调金融机构增加授信、打击恶意讨债和非法集资行为等。

三、政府在地方金融风险管理价值的实现路径

政府在化解地方金融风险领域担负着不可推卸的重要责任，但是面对当前地方金融风险的复杂性、隐蔽性和模糊性，并不是一朝一夕可以彻底解决的。因此，地方政府必须要高度正视地方金融风险管理，积极运用一切可以调动的有效手段，解决影响地方金融安全的突出问题，具体而言，应该着力做好以下几方面。

（一）强化监管机构建设

首先，应强化地方政府债务管理，构建稳固平衡的地方财政，这也是管理与防范地方金融风险的重要前提，地方政府需构建合理控制债务规模的长效机制，妥善处理存量债务，构建债务收支公开等常态化机制。地方政府需不断推动公共财政体制改革，促进财政可持续增长；同时要确保经济的稳定运行，为规避地方金融风险提供实体经济基础。

公式中：Crl—相对土地资源承载力；Il—土地资源承载指数；Ql—研究区耕地面积；Qpo—参照区人口数量；Qlo—参照区耕地面积。

其次，健全地方金融风险监管制度，强化制度保障，细化程序，明确职责，逐步构建起“统一领导、分级负责”的监管体系，消除监管盲区，提升管理覆盖面；出台地方金融管理条例，进一步推进法律制度建设，做到有法可依，有规可循。具体应出台监管条例，明确金融管理实施细则，促进地方金融风险管理法制化与制度化；积极引导和推进金融机构进行内部控制和风险防范机制建设。地方金融风险防范，金融机构是关键。因此，地方政府要会同监管部门对金融机构进行定期检查，引导和督促金融机构经常进行自查，并对自查中出现的问题及时进行整改。

此外，提高金融供给质量。政府需充分发挥财政政策作用，切实提高投资有效性，提升供给体系质量与效率。加快金融体制改革，提升金融服务效率，健全政策性金融、开发性金融、合作性金融等互相补充的金融体系；降低企业税费负担，打造公平税负环境；支持企业设备更新与技术改造，补齐软硬件设施短板；提升投资精准性，充分发挥金融政策协同管理作用，构建完善推动企业股权置换、兼并重组等市场体系；不断创新金融支持方式，提升企业技术更新改造水平，推动股债结合投融资模式发展，全力支持政府引导基金以及PPP项目等，提升地方政府投资引导水平[4]。

（二）构建风险预警机制

首先，以地方政府为主导构建金融风险预警机制。具体应构建金融风险预警指标，地方政府需保持对地方金融市场的密切关注，选取合理研究视角和切入点，构建科学指标体系；地方政府和金融监管部门要联合发文，明确金融风险预警机制的相关内容和运行方式，进行职责细化和分配，建立风险规范化的风险报告制度，确保地方政府和金融监管机构能对本地金融运行情况及时准确掌控，以便在第一时间管控和化解潜在金融风险；健全风险评价体系，构建地方金融风险评价指标，不断补充完善，社会公共部门也需随时关注与跟踪可能的金融风险。

其次，加强对地区重点企业信用风险、债务风险以及担保圈风险等监控预警，完善金融行业数据统计以及分析系统，结合不定期现场排查、走访等模式加强监管，提升预警机制灵敏性，结合高科技信息化手段展开信息收集、日常监控等。例如推动金融风险网格化管理，在原有管理网络基础之上增设金融风险模块，结合“以奖代补”制度，创新巡查、排查、网格、处置等工作机制，对非法金融活动进行严格管理，起到有效的预警与防范效果。

此外，不断强化投资人风险教育，以投资人教育作为防范预警地方金融风险的基础性措施，这也是促进投资人理性投资、远离非法集资的重要路径。因此需通过长期性教育培训活动开展，如通过微信公众平台、电视、广播多渠道加强风险教育，强化投资风险认知，提升投资警惕性；同时构建地方特色的金融教育平台与交流平台，提升风险教育即时性与有效性，通过此类手段构建系统化投资引导体系。

（三）加强金融风险管控

对地方金融体系而言，问题金融机构风险如果得不到及时、有效的处置和管控，极易诱发系统性金融风险[5]。因此，地方政府要做好问题金融机构的处置工作，严防系统性金融风险的发生。具体而言，应该做好以下几个方面的工作：首先，要做好问题金融机构的重整工作。问题金融机构重整是指政府对兼具破产可能和再生希望的金融机构，地方政府对发生问题的金融机构做好分析和判别，对经过重整可以恢复正常运营的，应该尽量予以重整。通过采取积极程序和手段，以达到恢复金融机构的公众信心，尽快控制危机，稳定金融局面；妥善处理好问题金融机构的突出问题，构建起最差金融机构的淘汰和退出机制，主要包括自动解散和行政关闭等。

其次，地方政府要高度重视金融机构流动性风险管理。当前，地方性金融机构比较重视信用和利率风险管控，而对流动性风险关注不多。事实上，金融机构的流动性风险不确定性强，一旦发生将会产生巨大冲击，是地方性金融机构的致命风险。因此，地方政府要高度重视，将流动性风险管理，构建起一套系统化的风险管理体系，并将其作为金融机构实现安全性和效益性的主要管理方式。

此外，地方政府要积极构建金融安全区。金融安全区就是在一定的区域内，金融机构可以稳定安全运行和发展，金融和经济可以形成良好的互动和循环发展。金融安全区是防范和化解金融风险，实现地区金融良好发展的重要途径和手段。虽然金融安全区的构建需要一定的成本投入，但是却能在防范金融风险、促进金融稳定发展方面获得巨大收益[6]。地方政府可以基于本地实际，确定金融安全区建设范围，同时引导金融机构、企业和社会公众共同努力，做好金融安全区建设工作。

（四）推进协同联动管理

首先，完善地方金融风险管理制度，加强内部协调，提升监管协作管理效率，构建地方政府、公安、金融、工商等多部门联合执法以及监管协作的合作机制，明确公安、金融、财政等各部门在管理防范地方金融风险的职责，构建金融监管协调、风险评估以及危机处理等协调机制；构建地方金融组织征信系统，建立透明化信息管理机制，对金融机构运营信息进行实时监控，构建监管信息共享机制，健全金融部门、司法部门信息互动渠道，有效整合公安、法院、金融办等相关部门信息资源，促进工作协调以及金融活动异常信息研判机制[7]。

其次，地方政府要与监管部门密切合作，强化对金融机构的监管力度。显然，加强金融机构监管是预防和化解地方金融风险的重要手段。因此，地方政府要充分认清自己在金融风险管理中的职责，主动和金融监管部门联系，及时获取区域内金融运行的宏观状况和具体问题，对出现的突出问题要及时沟通和处理。只有地方政府和监管部门密切配合，共同构筑起防范地方金融风险的防火墙，方能将地方金融领域的问题解决在萌芽状态。

此外，建设完善地方金融行业协会，健全管理监督体系。具体应结合地方金融机构类型设立行业协会，为地方政府金融管理部门提供透明化、标准化数据，提升政府与地方企业沟通效率。同时，地方金融部门也应加强对行业协会管理协调，制定明确行业规范，代表行业发声，构建行业信用评级制度，推动行业协会诚信、规范运营，进而充分发挥行业自律作用，提升从业机构合规性，促进地方金融行业规范有序发展。

（五）创新监管手段体系

主动更新应用现代信息技术，推动监管手段现代化与监管信息化建设。首先利用大数据等互联网技术加强监管，提升金融监管效率，促进法律手段、经济手段、行政手段同网络技术的融合，有效防控风险事件。利用人工智能、大数据、云计算、区块链等监管科技，实现“及时发现风险—风险预警—风险处置—风险监测”的管理闭环，提升地方金融监管工作水平。

其次，创新地方金融监管体系，发挥金融风险联席会议制度，统筹地方金融监管与风险防范化解重大问题。如广州市首创“首席风险官”制度，在市属金融机构、重要金融平台以及大中型类金融机构等设立首席风险官，促进形成监管部门同企业间的风险管理链条，构建第一道风险防控防线。当前广州市“首席风险官”模式已向互联网金融机构、小额贷款等行业推广，取得了极佳的效果，值得参考与借鉴[8]。

此外，整合监管职能，补齐监管短板，推动金融监管机构转型升级，例如近年来四川、浙江多省份金融办加挂地方金融监管局牌子的措施，推动地方金融监管进一步完善。同时应构建针对地方金融管理部门的问责机制，避免地方金融管理权滥用，确保其及时识别以及化解风险，守住风险防范底线，针对严重失职渎职、履职乏力等行为，应展开严格问责，强化风险处置责任，提升管控力度。

综上所述，在强调金融风险属地责任的时代背景下，地方政府可以在金融风险管理领域发挥更大的作用。但是，政府职能改革的深入和服务型政府的构建限制了地方政府在进行金融风险管理过程中的行政手段运用。因此，各级地方政府要结合自身实际，充分利用市场规律，积极进行地方金融风险管理的创新和实践，不断向市场引导型金融风险管理模式转变。本次研究的结论无疑可以为上述转变提供管理策略和施政方面的参考，但是受到金融风险成因和表现形式复杂性的限制，相关研究仍需要进一步深入。