土壤重金属污染的国际治理经验及对我国的启示

刘 春 霞

(许昌学院 商学院，河南 许昌 461000)

随着我国工业化、城镇化进程的加快和农用化学物品种类、数量的增加，我国土壤重金属污染日益严重。2014年环保部和国土资源部联合发布的《全国土壤污染状况调查公报》显示，我国土壤总的点位超标率为16.1%，其中耕地土壤点位超标率高达19.4%。以目前18亿亩耕地面积计算，我国受污染的耕地面积约为3.49亿亩，其中重金属污染耕地面积达3亿亩，占全国耕地总面积的1/6，因此我国耕地污染特别是土壤重金属污染形势十分严峻。耕地重金属超标不仅带来巨大的经济损失，而且直接威胁到人们的生命安全。据环保部公布的数据，我国每年高达1200万吨的粮食受重金属污染，造成直接经济损失达200亿元[1]。

近年来，耕地土壤中的镉、汞、砷、铅等重金属超标造成的污染事件不断曝光，如湖南镉米事件、陕西儿童血铅超标事件等，促使人们对土壤重金属污染的关注日渐增加。土壤重金属污染的主要途径是工业废渣和废气中扩散、沉降、累积的重金属，污水农田灌溉中的重金属，以及农业生产中农药、磷肥的大量施用带来的重金属[2]。面对我国土壤重金属污染的严峻形势，国家全面启动了重金属污染耕地修复综合治理工程，然而在污染治理中存在的问题较多，如污染场地确认不清、治理资金来源单一、污染责任认定困难、法规政策不完善等。在工业化过程中，世界上不少国家都曾经遭遇过土壤重金属污染问题，它们积累了大量的治理经验，值得我们借鉴。

一、美国：设立专门治污基金

20世纪后期，美国经济重点经历了由城市到农村、由北到南的转移，大量重工企业的搬迁遗留下了不同程度污染的“棕色地块”，造成土壤重金属污染，给人体健康和生态环境带来了严重威胁。针对土壤重金属污染问题，1980年，美国政府颁布了《综合环境反应、赔偿和责任法》，此法是美国土壤污染治理体系中的基本法律，旨在修复受重金属污染的土地并对其造成的损害向公众做出赔偿。依据此法，美国建立了名为“超级基金”的信托基金，故此法又称为“超级基金法”。

(一)明确的责任形式

超级基金法的主要立法目的在于建立一个对造成人体健康和生态环境实质性危害的污染事件进行及时处理和补救的反应机制。为了达到这一目的，超级基金法规定污染当事人不管有无过错，任何一方均有承担治理污染费用的责任，只有在责任被告没有被发现或者责任被告无法支付污染治理费用时，超级基金才承担治理污染物的费用，而后将提起诉讼，向能找到的污染责任主体追索治理费用。同时，超级基金法规定污染责任主体对治污费用承担严格责任和无限连带责任，并对责任主体可以追溯[3]1152。其中严格责任是指污染方不管是否存在过错，均要承担治污费用；连带责任是指美国政府或超级基金可向任何一个能够找到的具有治污责任的责任人追索污染治理费用；追溯是指即使以前的行为是合法的，但是如果按照现行法律制度标准可能造成了土壤污染，那么以前的企业主或个人和现在的企业主及使用人均负有治理污染的法定责任。为了明确治污责任主体，超级基金法严格规定了治污责任承担主体不仅包括危险品的生产者、处理设施的所有人或营运人及对危险物处置的处理人和运输者，而且包括相关继承人和贷款人，他们同样应承担治污费用。同时，责任人的范围不仅包括自然人、法人、组织团体，还包括美国政府及地方州政府。

(二)多渠道的资金来源

为了有效治理土壤重金属污染，美国超级基金建立了有效的资金保障制度。美国超级基金的初始资金为16亿美元，其中2.2亿美元来自政府，13.8亿美元来自对石油、化工企业征收的专项税。1995年以来，美国政府取消了对基金财政拨付的进一步授权，资金来源主要由其他形式支持。比如，对石油和化工企业征收专门的环境税，对年营业收入超过200万美元的企业征收0.12%的环境税，向应承担治污责任的主体追索回来的治污费用，以及超级基金获得的利息[4]。

(三)有效的监督管理

超级基金在管理上包含了内外监督和公众监督有效结合的方式。基金内部的管理机构除了专门的管理人员，还包含了环境技术顾问、环境法律专家和基金运营人才，他们负责基金的日常管理和使用。同时，超级基金的使用和运营情况还受社会公众的监督管理，它应定期向公众公布基金来源及去向，使资金的使用情况得到有效监管。

二、日本：颁布治污专门法规

20世纪中后期，日本经济的快速发展同样是以牺牲环境为代价的。工矿企业向水体大量排放含镉等重金属的废水，这些废水被用于农田灌溉，造成了严重的土壤重金属污染。日本1968年的“痛痛病”事件导致了《农业用地土壤污染防治法》的出台，以专门解决农业土壤重金属污染问题。1975年以来，“城市型”土壤重金属污染问题备受关注，2002年日本政府颁布了针对城市土壤重金属污染的《土壤污染对策法》。至此，日本设立了针对土壤污染的两部专门法。

(一)明确的立法目的

《农业用地土壤污染防治法》的主要立法目的是防治农业用地被镉等有害物质污染以及合理使用已污染的农业用地。它明确保护农业用地环境要素，规定农业土壤现场污染调查方法，划定污染区域，制定治污措施和土壤改良对策。《土壤污染对策法》是对《农业用地土壤污染防治法》的完善，它的立法目的在于通过确定土壤中的有害物质进而实施保护公众身体健康的土壤污染治理措施，主要包括土壤污染区域的调查、划定污染区、变更土地使用计划、制定治污措施等[5]。

(二)严格的土壤调查制度

《土壤污染对策法》规定两种情况下要求对土壤状况进行实地调查：一是某些生产或处理有害物质的设施停用或转用，二是县级行政首长签发了行政令。县级行政首长只要有理由怀疑土壤中的特定有害物质可能对人体健康造成威胁，就可以签发行政令对土壤状况进行调查并向公众公布调查结果。有义务对土壤进行调查的是该土地所有人，由被授权的机构负责实施土壤调查并向县级行政首长汇报调查结果。如果调查结果显示土壤中的有害物质不符合土壤质量标准，则该土地就被划为土壤污染区，并在土壤污染登记簿中登记注明。对于划为污染区的土地，只有成功采取了治污措施并达到土壤质量标准才可以从登记簿中删除。同时，公众可自由查阅土壤污染登记簿，相关企业为了维护自身形象，土地所有人为了实现土地的价值，他们会积极采取治污措施[6]。

(三)有效的行政监管机制

根据《土壤污染对策法》规定，某工业用地一旦被确认为污染区载入登记簿，该地块的使用将受到限制。如果污染土地损害了当地公众身体健康，为了防止污染的继续扩大及修复治理污染土地，县级行政首长会对土地所有者签发整治行政令。环境部大臣和地方行政长官可以要求污染土地的所有者、整治土壤污染的行为者、土地用途的变更者等报告该污染地块的整治情况、土壤质量及土地用途变更形式等。同时，环境部大臣和地方行政长官会派遣他们的职员进入该地块进行实地考察，检查该污染地块的治污措施实施情况，检验该地块是否达到了土壤质量标准。日本上下一体的综合监管机制能够使污染地块的治理得以有效进行。

三、德国：建立污染治理综合体系

德国在工业化进程中，遗留了大量污染场地，土壤污染治理已成为德国环境保护的一项重要工作。为了有效治理土壤污染，德国建立了一套完善的土壤污染综合治理体系。

(一)全面监测土壤

土壤监测是治污的前提，德国环保部联合农业部在全国建立了800多个土壤监测点，对各州土壤进行长期监测。为了及时了解土壤的物理、化学、生物等特性，观察土壤环境质量变化信息，评估土壤污染治理措施是否有效，德国联邦政府联合各州政府共同建立土壤污染调查小组，对不同用途的土壤进行跟踪监测[7]。

(二)排查可疑地块

根据监测点监测结果，筛选、排查污染可疑地块，详细调查严重污染地块。首先，登记造册所有可疑污染地块，并展开预备性调查，重点调查范围包括遗留的废弃厂区及废物堆放区。根据调查结果对污染可疑地块进行风险评估，划分风险等级，确定是否有必要采取治污措施。其次，对重点污染土地进行详细调查，包括具体污染物、污染程度，以及污染物对周围土壤、人体、动植物及其他生态环境造成危害的发生时间。最后，通过情景模拟，制定土壤修复技术方案。

(三)建立污染数据库

根据调查结果，各州政府建立了本地土壤污染数据库，所有与土壤保护有关的州政府部门及下一级地方政府均可使用该数据库，查询各管辖范围内的污染场地情况及相关治污措施。此外，相关投资方包括建筑公司也可使用该数据库。基于这个土壤污染数据库，各州政府可以对全州土地污染及治理情况进行动态监管。

(四)实施土壤保护措施

在污染土壤修复方面，德国根据土壤的特殊功能，区别对待不同污染区。设立一套精密指标评估土壤污染风险，如设立了预防恶化区、发出警告区、及时清理区等不同处理级别。同时，德国政府认为保护农业土壤的最好手段就是拟制农业用地变为非农业用地，规定到2020年每年农业土地转型利用总量不得超过30公顷，避免城市用地向周边地区无限制扩展[8]。

四、英国：鼓励污染土地再利用

英国是世界上最早的工业化国家，早期煤炭、铁矿、铜矿等重工业的发展遗留了大量棕色地块，造成了严重的土壤重金属污染。英国在治理土壤污染问题时非常注重鼓励污染土地的再利用，并从财政上和“适用”标准上给予资金支持。

(一)提供财政支持

污染土地重建的最大阻碍就是治污费用过高，资金缺口过大。在土壤污染严重地区，场地修复的高成本和土地价值的低利润，对投资者和开发商来说存在较大投资风险，这就使污染土地的再建工作不具吸引力。为此，英国政府采取了一系列经济激励手段鼓励对污染土地的再利用。比如，实行垃圾填埋场地再开发免税政策，减免企业所得税和增值税以降低污染场地修复成本，减免贫困污染地区的印花税等。此外，英国设立了专门“资金缺口计划”，提供污染区再利用房产开发商50%的修复成本，以促进投资，给污染、遗弃的土地重新带来经济活力。

(二)采取“适用”标准

通常来说，土壤修复的目的是要达到土壤质量标准，然而，英国并未采用土壤污染浓度的法定标准，而是采用了“适用”标准管理污染场地。“适用”标准即根据污染土地用途及土壤地质特征确定一系列不同的土壤污染治理标准[9]。比如，某污染地块用作建设儿童乐园的修复标准要高于用作停车场的标准。“适用”标准要求对污染土地的修复要达到现在和将来均可接受的水平。这种治污标准有效降低了修复成本，减轻了开发商的经济负担，促进了污染土地的再利用。这种标准有别于以前荷兰的“多功能”标准。“多功能”标准忽略了土壤污染修复的高额成本，要求修复土壤达到最高可能标准，给荷兰污染土地再利用带来了严重的经济负担，荷兰政府后来也被迫采用了经济有效的“适用”标准。

五、国际治理经验对我国的启示及政策建议

面对日益严峻的土壤重金属污染形势，我国于2014年启动了重金属污染耕地修复综合治理工作，并在湖南开展土壤重金属污染治理试点。我国在土壤重金属污染治理中，应因地制宜地借鉴国外治理经验，构建适合我国的土壤重金属污染治理机制。

(一)建立土壤重金属污染监测制度

借鉴德国治污经验，在全国范围内建立土壤重金属污染监测网，及时掌握各地土壤重金属污染情况。定期对土壤采取抽样调查，检测土壤质量状况，根据监测结果划分污染等级，将土壤重金属污染场地登记入册，建立土壤污染数据库。采取禁止使用或限制用途方式对土壤污染进行治理，修复受污染的土地。

(二)完善土壤重金属污染政策法规

针对日益严峻的土壤污染形势，我国先后制定了相应的法规政策。如国务院颁布的《“十三五”生态环境保护规划》指出要加大推进土壤污染防治工作的力度；2016年国务院印发的《土壤污染防治行动计划》对今后一个时期内我国土壤污染防治工作做了战略性部署，这是我国土壤污染防治立法的标志性进步。但是，鉴于土壤重金属污染具有很强的隐蔽性、复杂性、综合性等特点，仅仅依靠土壤污染防治法难以从根本上解决土壤污染的系统性问题，必须加强立法配套体系，多管齐下，填补法律空缺。此外，已有立法中多数是技术性规范，过于强调法律原则，可操作性不强，在土壤重金属污染行为的责任认定、法律问责、土壤污染整治费用的分担等方面缺乏具体法律政策的保障，导致现行法律法规难以发挥其应有的作用。因此，我国应加快完善土壤重金属污染立法建设，借鉴美国追责体系中的连带责任形式以及日本在农业土地和城市土地污染治理中的专门立法形式，依法规定土壤重金属污染区的划分制度，建立不同土地用途的重金属污染标准，实行严格的污染责任追究原则。

(三)构建土壤重金属污染资金保障制度

目前，我国土壤污染治理费用主要来自政府财政拨款，资金来源单一，阻碍了土壤污染的有效治理。我国应借鉴美国超级基金经验，建立适合我国的土壤重金属污染专项基金，实行政府财政、责任人治污费用的追回、企业环境税、社会组织和个人募捐等多种来源的资金保障制度，并设立专门机构负责基金的使用和运营。基金主要用于污染主体无法确认或相关责任人无力承担治污费用的情况以及污染场地再利用的财政支持方面。

(四)规范土壤重金属污染治理行政监管机制

目前，我国基层政府对土壤重金属污染问题不够重视，监管责任不够明确。我国可以考虑借鉴日本上下一体的综合监管机制，县级环保部门可对土壤重金属污染可疑地块颁发行政令，要求相关责任主体采取治理措施清除污染物，消除对人体及环境的危害。上级环保部门可派行政职员对登记入簿的污染场地治理情况进行实地检测，检验土壤质量是否达到环境标准。

(五)鼓励重金属污染场地的再利用

为缓解我国土地资源压力，应鼓励、支持投资者和开发商对重金属污染场地的再利用。在资金上给予财政支持和税收优惠，以降低开发商的治污成本，提高开发商对污染场地的投资热情。同时，借鉴英国的成功经验，对不同用途的污染场地设立不同的适用标准。

(六)明确公众参与土壤重金属污染防治的权利

目前，各国环境保护法都将公众参与确立为基本原则。我国可在《土壤污染防治法》中赋予公众参与土壤重金属污染治理的权利，保障公众的知情权、参与权和举报权。公众可提出土壤重金属污染防治的政策建议，实现公众参与权；环保部门要定期和不定期地向公众公布土壤重金属污染情况和治污措施，保障公众知情权；环保部门要对公众举报的土壤重金属污染场地进行实地检测和评估，保障公众举报权。此外，也要动员媒体对土壤重金属污染情况进行监督，宣传土壤保护知识，增强公众的土壤保护意识。

参考文献：

[1] 高翔云,汤志云,李建和,等.国内土壤环境污染现状与防治措施[J].环境保护,2006(2):50-53.

[2] 顾继光,周启星,王新.土壤重金属污染的治理途径及其研究进展[J].应用基础与工程科学学报,2003(11):143-151.

[3] 孟春阳.美国超级基金法的实践及其对我国的启示[C]∥中国法学会环境资源法学研究会.生态文明与环境资源法——2009年全国环境资源法学研讨会(年会)论文集.昆明：昆明理工大学出版社，2009.

[4] 龚宇阳,王静.美国超级基金法对我国污染场地修复的启示[J].世界环境,2016(7):21-24.

[5] 陈平,程杰.日本土壤污染对策立法及其所带来的发展契机[J].环境保护,2004(4):60-63.

[6] 鄢斌,王玥.立法引导市场参与环境治理——日本《土壤污染对策法》与土壤污染风险保险的启示[J].环境经济,2015(4):33-34.

[7] 任隆江,李丹,周广飞.德国如何构建污染场地管理和修复体系[J].环境保护,2012(9):72-74.

[8] 罗丽,袁泉.德国土壤环境保护立法研究[J].武汉理工大学学报(社会科学版),2013(6):965-972.

[9] Qishi Luo,Philip Catney,David Lerner.Risk-based management of contaminated land in the UK: lessons for China?[J].Journal of environmental management,2009(2):1123-1134.