城乡统筹背景下幼儿师资合理流动的制度性思考

东北师范大学人文学院儿童福祉学院 隽国斌

幼儿师资流动是指幼儿教师资源在教育与其他行业之间或教育系统内部不同机构、不同地域之间重新配置的过程和结果。师资流动分为地域流动和行业流动，本文所说师资流动是指地域流动（不同地区之间）和内部流动（学校间）。

城乡幼儿师资流动问题是近几年教育界关注的焦点，也是我国学前教育发展面临的难题之一。城乡之间合理有效地师资流动是解决农村和乡镇地区的师资匮乏困境，改善学前教育发展的不均衡现状，实现教育公平的重要途径。

一、城乡幼儿师资流动的现状

研究显示，目前我国幼儿教师流动现状堪忧，呈现较为明显的单向流动趋势，即中西部地区流向东部地区,从民办幼儿园流向公办园、从薄弱园流向优质园的流动趋势，流入地大多是经济条件比较好、生存环境舒适的区域，反向流动则较少发生。何孔潮对西部地区某县的调查显示近两年从乡村和乡镇的公办幼教机构流入到县城的幼儿教师为14人，而从县城流入到乡镇的仅为1人。这种师资流动的不均衡状态加大了城乡师资配比的差距。

二、师资合理流动的关键点：情与法的矛盾

通过对知网上最近5年（2012—2017）与幼儿师资流动主题密切相关文章进行阅读和分析，发现所有的研究都认为目前我国城乡师资流动总体情况并不理想。研究者们普遍认为存在三方面的难题，第一是工资收入、薪酬满意度等因素对幼儿教师的流动和流失存在显著性影响，例如2009 年我国学前教育经费总额的92.8%被用于支持城市学前教育发展。第二是乡镇和农村生活环境差，交通不便。第三是缺乏科学有效的管理。在应对策略方面，研究人员普遍提及了增加幼儿园的编制，增加政府的经费投入，保障幼儿教师的社会权益、工资待遇、社会福利等。给予幼儿教师足够的人文关怀，满足流动教师的发展需求，提高教师对职业的热爱、树立专业理想和目标也得到普遍认同，例如有的学者借助马斯洛需要层次理论寻找解决师资流动困境的方向。

从目前相关研究中我们看到的更多的是叹息和无奈。教师们不愿流动是因为自身或客观存在各种“困难”，而这些“困难”是从教师自身利益出发而考虑的，政府面对的师资流动的困境之一便是对流动教师利益的“充分”的尊重。情与法的矛盾一直是中国法制构建的矛盾和焦点，我国目前的幼儿师资流动是否过多地考虑人性化，而选择牺牲了教育发展的法制化呢？联合国《儿童权利公约》和我国的《宪法》都明确规定儿童有受教育的权利，在儿童教育权和发展权的维护与教师更加舒适的生活之间，该做如何选择，在不能做到两全其美的现状下，如何维护弱势一方的合法权益，是值得思考的问题。

三、良药苦口，增强法律的强制性才是关键

在城乡统筹发展的背景下，要实现城乡幼儿教师科学合理流动，政府层面采取的措施起着至关重要的作用。相比于满足流动教师的生存和发展需求的“吸引力”，更迫切的是增加相关法律和制度的“推动力”。

（一）他山之石，借鉴国内外成功经验

在保障城乡师资流动的制度层面，专门针对幼儿教师的有效做法有限，可以考虑借鉴一些小学的做法。例如，贵州省安龙县规定城镇教师到乡村学校任教是教师应尽的工作职责，从2006年起,不服从安排的教师当年年度考核最高只能定为基本合格，三年内年度考核不得获优秀等次，不得参与职称晋升、评奖评优活动，新一轮交流仍不服从安排的教师不予续聘。

国外的经验同样值得借鉴，日本中小学教师实行“定期流动制度”，教师在城市地区学校和偏僻地区学校之间双向流动,师资流动的数量大致平衡。日本的法律规定：一个教师在同一所学校连续工作不得超过5年；最长任期2年,连任者需在校际之间轮换。在日本,农村及偏僻地区的中小学教师工资比城市地区的教师工资还高。并非所有教师都参与流动，例如东京都教师流动政策规定：任教不满3年的教师不能流动；57～60岁的教师不能流动；妊娠或休产假期间的教师不能流动；长期缺勤的教师等不能流动。

（二）转变观念，变教师本位为儿童本位

幼儿师资流动是关系到儿童发展的重要社会问题，不仅仅关系到老师们的“钱袋子”，官员们的“乌纱帽”。过多地考虑了教师的利益而忽视甚至是牺牲了儿童的利益是发展观的偏差。“儿童利益优先”是联合国《儿童权利公约》的四大基本原则之一，具体到幼儿教师均衡配置这个问题上来，就是要关注师资弱势地区儿童的利益，师资流动的政策制定与实施应该从儿童的发展出发而不是从维护教师的权益出发，坚守从公平和正义，不能因为城市地区的强势话语权而忽略农村地区的儿童利益。

（三）勇于求变，寻求自身制度突破

师资流动的主导权在政府，推动力源于政府，流动教师的保障也依赖于政府，在政策的制定方面，要想突破目前的困境，必须要求变。

1．政府管理观念的转变

（1）变奖励为主为奖惩结合

一项问卷调查显示，在受访的教师中不愿参加城乡师资流动的原因是有66.1% 的教师认为难以适应农村学校，52.9%的教师认为对子女就学和就业有影响，51.9%的教师认为生活环境会变差，43.2%的教师习惯了现有生活，33.5%的教师认为流动成本大，高于收益。在政府和相关部门给出的经济利益有限的情况下，只能借助奖惩结合，不可为了追求人性化而丧失了制度的尊严。

（2）变自愿流动为必须流动

通过法律、制度明确规定所有在编在岗教师必须参与流动，参与流动是教师的工作职责和工作内容，并明确不流动的“后果”，如将落编、续聘、职称晋升、职务晋升、考核评优等与流动情况挂钩。只有这样，才会有足够多的可以进行流动的教师，也才会让师资匮乏地区的教师资源得以源源不断地补充。

（3）变单向需求为双向输出

师资匮乏地区与教育发达地区师资实现双向流动，通过制度的力量来实现教育领域的供给，为社会的和谐发展提供支持。各省市制定城乡学校师生比例、专业教师比例、骨干教师比例、职称教师比例、学历比例等详细的规定，将流动的师资人员纳入当地的统计范围，不达标则通过师资流动来实现达标，从而实现城乡教育发展的相对平衡，确保乡镇孩子的受教育水平、师资水平与城市持平或高于城市同类学校。

（4）变单一管理为统筹管理

由省市各部门联合成立专门的师资流动管理部门，由流入地区学校、流出地区学校、主管部门共同制定计划、目标，完善对流动教师的管理等细则，由师资流动管理部门进行协调和监督，充分发挥统筹安排的优势，产生推动力和威慑力，从整体上把控师资流动的合理性和合法性，确保流动有效、高效、有序进行。

2.教师对师资流动解读的转变

（1）观念转变，“单位人”到 “系统人”

破除传统的人才单位所有制，从根本上解决教师的“人才身份”归谁管的问题。传统观念中教师受聘于某市某区某教育局某学校，这种观念严重地制约了人才流动的积极性。实际上，所有的在编教师、财政供养的人员都受聘于国家，都应该服从国家的统一调配。教师的角色应该从“单位人”转变为 “系统人”，教师在一个大的完整的教育系统中，承担一定的角色，对于乡镇的师资匮乏，教学质量低下的问题，也应该由“那是别人家（学校/地区）的事”，变成“这是自己家（单位/地区）的事”。改变事不关己高高挂起的心态，转变为主动关心、积极参与。

（2）任务转变，变无私奉献为“工作责任”

教师的无私奉献精神和红烛精神，往往会被人曲解，典型的误区就是无私奉献和红烛精神与自身利益是相对的，是有损自身利益的。实际上对于到条件艰苦的地方工作本身并不是无私奉献，而是作为一名教师的工作任务之一。如果本着这种任务和职责，教师流动也不会再有“怨言”。对于所有的教师都是一样的工作要求，平等与公平之下，师资流动的阻力将会瓦解。

3.管理部门执行观念的变革

（1）就近流动，好一点才是刚刚好

大规模的跨区域流动并不一定是最合适的，就如人的最近发展区一样，贫困地区的教育也有自己的最近发展区，跨度太大则教育理念反差大，流入教师适应缓慢，会影响工作效果。就近流动才是最合适的，首先，在适应生活方面，就近流动对于流动教师而言，在生活习惯、风土人情上更易适应，可以避免水土不服而造成的时间浪费。其次，在教育的指导方面，就近流动在同一个教育区域内，流动教师可以迅速地适应当地的教育内容、政策、方法等，提高工作效率。

（2）制度严格，执行到位才是保障

严格的考核是确保师资流动效果的重要条件，由人员流入地区的学校或教育主管部门制定考核制度，考核结果同时反馈给流动教师的来源地的主管部门，如果考核不合格则视为没有流动过，不享受参与流动带来的各种待遇。只有这样，才可以让流入教师安心工作、用心工作。

（3）留得住人，稳定才是第一要务

教育最终是为流入地区的儿童服务的，相较于知识的传授和理念的引进，对儿童情感的保护更加重要，对于儿童而言，频繁更换教师的危害远远比没有教师更加严重。加大师资流动的同时也会产生教师更迭频繁的问题，让流动的师资在一个地方，一所学校，一个班级保持稳定才是第一要务。

城乡幼儿园师资流动的问题可谓是“冰冻三尺非一日之寒”，症结很多，阻力很大，但只有不断探索和实践，应用创新思维，一定会有所突破，偏远地区师资困乏困境也必然会得到改善。

本文系2016年度教育部人文社会科学研究一般项目“城乡统筹视域下幼儿教师流动机制的协同政策体系研究”（项目批准号：16YJC880031）阶段性成果。